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| 数字化治理下信息弱势群体困局探析 |
| 第656期 作者：□文/赵乐铃 时间：2021/5/1 14:27:10 浏览：313次 |
［提要］ 随着我国互联网的快速发展和信息化建设的不断推进，数字化与政府治理深度融合，重塑政府组织与政务流程等体制机制，数字化治理模式越来越得到社会各界的重视，成为大势所趋。应对疫情大考，浙江省运用数字技术工具探索一系列全新的数字化治理体系，取得一定的成绩。但是，在治理实践中由于存在数字鸿沟等问题，信息弱势群体在获取和利用公共信息服务方面仍存在一定的困难，在疫情防控过程中暴露出许多问题，对社会的稳定与和谐产生不利影响。政府在应对疫情、推进数字化治理的同时，也应该切实关注信息弱势群体的需求，保障其利益，有效提供公共服务，维护社会稳定和谐。
关键词：数字化治理；信息弱势群体；疫情防控；公共信息服务
中图分类号：F 文献标识码：A
收录日期：2021年2月26日
信息技术的发展给人们的生产生活带来了巨大变化。中国作为数字经济的先行者，国内掀起了信息化发展的浪潮。浙江省作为全国数字经济先行省和信息经济示范区，大力推动经济数字化发展、社会数字化建设与政府数字化转型，将数字技术与政府治理深度融合，促进政府组织改革、再造政务流程、简化行政审批、提升政民互动，数字化治理模式越来越得到社会各界的重视，应用十分广泛。面对此次疫情，浙江省的数字化治理有了新的实践与探索，取得了一定的成绩，但在疫情防控应急管理的过程中，信息弱势群体的公共服务获取出现了许多问题，引起了社会各界的广泛关注。
一、文献述评与问题的提出
数字化治理是公共管理理论与数字技术不断发展、融合而催生出的学术热点，是数字化时代新颖、先进的治理模式。邓利维系统阐述数字化治理理论，在此之后数字化治理理论被学术界引入新公共管理，对数字化治理理论的研究探索迎来高潮。随着世界范围内互联网的发展与应用，我国不断推进信息化建设，数字化、网络化与智能化不断革新人们的生产、生活、工作学习模式，改变人们的思维与认知方式。信息技术的迭新在对经济发展产生影响的同时，推动政府治理迈向数字化治理新模式，新一轮的政府治理变革应运而生——人们称其为“数字政府”、“智能化政府”、“智慧治理”、“智慧决策”等等。我国正在积极推进数字中国、网络强国以及智慧社会等国家战略，数字化治理模式是推进国家战略的要求与必然结果。习近平总书记多次强调：要推进技术与业务融合，建立和运用大数据中心，实现跨区域、跨层级、跨部门、跨业务的协同管理和公共服务，有效促进科学的政府决策、精准的社会治理以及高效个公共服务。
随着“数字鸿沟”、“信息权利”、“信息公平”等概念的提出，信息弱势群体的公共服务问题已逐渐被关注。随着人类向信息社会迈进，新的社会发展不平衡问题——信息弱势群体问题接踵而来，这种困局由来已久，但人们意识到信息弱势群体的困境并加以预防和解决却是近年来的事情。
在中国知网中以“信息弱势群体”、“信息公平”等为关键词在学术期刊库和学位论文库进行文献检索，筛选了2002～2019年共发表的90余篇文献中，主要关注信息弱势群体的定义与成因、弱势群体公共信息获取问题、信息权利保护、信息鸿沟等方面。这些问题随着现代数字技术的发展凸显，逐渐成为了社会科学的研究热点。纵观各学者的研究，信息弱势群体因其社会性弱势或生理性弱势原因，在获取和运用信息资源时处于劣势，这类群体主要包含老年人、残障人士、农民工、下岗工人和其他被边缘化的群体。关于信息弱势群体的问题，另有许多学者围绕不同方面展开研究，主要观点有信息弱势群体的权利保障、弱势群体的需求表达、信息获取和应用渠道以及弱势群体的信息素质培养等方面。
在疫情防控数字化治理实践中，由于存在数字鸿沟等问题，信息弱势群体在获取和利用信息服务方面存在一定的困难，在此次疫情防控数字化治理实践过程中暴露出许多问题，引起了社会各界的广泛关注。政府在应对疫情、推进数字化治理的同时，也应该密切关注弱势群体的需求，完善防疫措施，切实保障弱势群体的利益，有效提供公共服务，维护社会稳定和谐。在信息社会，技术革新不断推动着国家治理体系和治理能力现代化向前迈进。我们不仅要充分发挥技术手段在保障民生与治理社会中的重要作用，更要意识到其可能带来的消极后果与潜在威胁并加以预防和解决，确保国家治理体系和治理能力现代化沿着正确的方向前进。
二、相关概念与理论工具
（一）信息弱势群体。对于信息弱势群体，学术界并没有完全统一的标准。许多学者将信息弱势群体等同于弱势群体，这种观点并不十分准确。所谓“信息弱势群体”，不仅仅是指传统意义上由于一定的时空限制和社会因素产生的“弱势群体”，还强调因信息技术或数字化治理等所带来的发展阻隔以及边缘化效应。从许多文献中可以看出：年龄、受教育程度和收入水平这三大因素对于信息弱势群体的形成起着决定性作用。一般而言，信息弱势群体是指由于主观和客观能力的限制，而在获取和使用信息技术和信息服务等方面处于不利地位，从而影响他们的生产生活及未来发展的群体和个人。在信息社会的不断发展和建构过程中，信息弱势群体逐渐产生并壮大，这一现象是在数字化时代容易被忽视的负面效应。
纵观各学者对弱势群体和信息弱势群体这两个概念的界定与剖析，笔者认为，信息弱势群体这一概念更具体突出了弱势群体在信息时代中的不利地位，可以认为是传统意义上的弱势群体的一个种类或分支。信息弱势群体由于其先天身体缺陷、生产生活技能、文化水平、经济能力、年龄以及地理社会环境等主观或客观原因，在获取和利用信息与数字化资源中处于劣势地位。信息弱势群体主要包括老年人、残疾人、重大疾病患者、农民、城市失业人群、受教育程度低下人群以及其他边缘化人群等。由于其社会性或自身生理性的不利因素，信息弱势群体在信息获取渠道，信息化技能，信息意识，信息反馈与处理等方面处于劣势，其利益往往得不到重视，因此更需要社会各界的支持和帮助。信息弱势群体的形成既有其自身因素，但同时也要看到，所谓的信息弱势群体也是相对而言的，更进一步说是由于政府推行电子政务、数字化治理等一系列行动使得该群体“暴露”出来。相对于拥有先进技术和人才的政府机关，这部分人群自然形成了政府电子公共服务对象中的弱势群体。
（二）公共服务均等化。党的十六届五中全会首次提出公共服务均等化这一概念以来，建立惠及全民的基本公共服务体系，实现基本公共服务的均等化，成为了当前社会发展和政府改革的重点之一，也是学界研究的热点问题之一。纵观各学者对公共服务均等化的研究，主要集中在公共服务均等化的内涵和理论研究，国内公共服务均等化的现状研究以及公共服务均等化的实现路径研究等方面。
迟福林（2007）等认为，基本公共服务均等化是现代公共财政体系的目标和价值追求，主要体现在政府面向各种社会群体时，能保证其最终获取的公共物品及服务基本平等，其中平等性原则并不是强调公共服务要平均分配。常修泽、曹杰等（2007）认为可以从机会均等、结果大体相等以及选择自由这三个方面来理解基本公共服务均等化的涵义：首先，公民享有基本公共服务的机会应当均等；其次，全体公民享有基本公共服务的结果应当大体相等；最后，在提供大体均等的基本公共服务的过程中，尊重公民的自由选择权。
公共服务均等化所涉及的领域包括政治、经济、科教文卫、生产生活等多方面的内容，而公共信息服务作为基本公共服务的一部分，同样也应该强调均等化，面向一切需要公共信息服务的群体、组织和个人，提供有效的服务，保证区域间、城乡间、各类群体间享受服务的均等性。随着数字化的建设，信息弱势群体的劣势地位愈加凸显，将公共服务均等化理论融入信息领域，能够有效应对信息分化问题，合理配置信息资源，解决公共信息服务困局。公共信息服务均等化还具有广泛的经济意义。推进信息化建设可以带动相关产业的发展，农民等信息弱势群体在获取和利用信息后，自身素质得到提高，能够更好地促进农村地区的经济发展。在公共信息服务领域强调公共服务均等化，追求的是信息公平，从而达到缩小数字鸿沟的目的。公共信息服务均等化有利于信息资源共享，从而促进社会科学文化建设。随着公共信息服务均等化的推进与信息知识的普及，社会大众特别是信息弱势群体的科学素养和信息化技能增强，从而提升民众的科学文化素质。
（三）信息公平理论。信息公平意味着政府和社会为保障全体公民在信息获取以及分配过程中享有平等的机会，使信息主体在获取信息并利用时处于更加平衡的状态，而制定相应的政策或法律法规来合理配置信息资源的一系列思想理念。信息公平主要体现在信息获取以及信息分配两个方面。关心信息弱势群体，提供平等服务，健全信息公平的相关制度有助于协调政府和民众的关系，有利于社会稳定和谐。
随着人类逐步迈入数字化时代，信息资源逐渐被人重视与争夺，其稀缺性和竞争性骤然加剧，引发了信息冲突与信息分化等问题，使得信息不公平现象凸显，数字鸿沟问题愈发严重。种种问题的出现使得社会各界开始意识到信息公平的重要性。所谓信息公平问题，主要体现在各信息主体获取信息资源和分配信息资源这两个过程中。其中，获取信息资源的公平主要强调获取机会的公平；后者则强调信息资源配置的公平。
信息公平理论要求信息权利平等，全体公民都享有信息知情权与信息利用权。因此，向社会公众提供信息服务，为弱势群体提供信息援助，使公众能够平等地获取和使用信息资源，维护社会信息公平，政府义不容辞。而当前，尤其是疫情防控期间，信息弱势群体问题引起社会各界广泛关注。如何向信息弱势群体提供有效、平等的公共服务，解决信息弱势群体问题是政府的义务。政府应采取合理的措施及时解决信息弱势群体的公共服务困境，满足其需求。
三、浙江省数字化疫情防控信息公共服务的举措
应对疫情大考，浙江省数字化疫情防控平台推出“五色疫情图”。根据浙江省内各县（市、区）新冠肺炎病例的累计确诊数量、所在地区确诊病例占比、连续3天新增确诊病例、聚集性疫情等各项评估指标，来评估县域新冠疫情的风险等级，共分为高、较高、中、较低、低5个等级，并在地图上以红、橙、黄、蓝、绿五色加以标注区分。根据近几天的新增病例等情况，动态评估各县（市、区）疫情发展趋势。这种依照不同风险等级分区域来制定差异化防控策略的方式，有利于更加精准地把控疫情状况，开展防控工作。
数字化疫情防控通过“健康码”的方式实现对人的动态管理。“健康码”申领要求申报者填报信息须真实可信，市民通过扫码填写个人信息，后台通过大数据动态判定健康状况，共分为绿黄红三色，对“健康码”颜色不同的人群进行分类并加以管理。其中持有绿码的人群可出示健康码在所在区域内通行；持有黄码者需要保持7天内的集中或居家隔离，持有红码的人群则需要进行14天的集中或居家隔离。“健康码”三色分类管理的方式为市民交通出行、企业复工复产、城市高效运行等多个方面提供便利服务。“健康码”以其申报方便、有效动态管理、跨区域通用等特点，成为此次防疫工作的最大利器之一。
浙江省教育厅发布了《关于防控疫情延迟开学期间在全省中小学全面实施线上教育教学工作的指导意见》，要求全省各地中小学在疫情延迟开学期间全面组织线上的教育教学相关活动，从各个方面对相关工作进行部署，要求做到“离校不离教、停课不停学”。疫情延迟开学期间，全省各地积极配合，推进县（市、区）和学校按照“一县一策、一校一策”落实相关工作，制定了符合当地的线上教学方案，在利用钉钉APP、之江汇教育广场等各级信息资源公共服务平台的基础上，整合社会力量，向学校师生提供电子教材等网络课程资源，保障线上学习服务，保证“互联网+教学”模式能够有效进行。其中线上教学形式多样，有公开课、录播课程、直播+线上答疑课程、课后答疑等多种方式，保证教育教学质量。
四、浙江省数字化疫情防控的困境
浙江省的数字化疫情防控取得了一定的成效，但在具体的治理实践中，由于存在数字鸿沟、片面强调效率等问题，导致信息弱势群体在获取信息和公共服务方面存在一定的困难，在此次疫情防控过程中暴露出许多问题。
（一）“健康码”申领与公共交通出行困境。“健康码”在其方便高效的同时，也给信息弱势群体的申领以及获取公共服务带来了许多问题。信息弱势群体因其年龄大、文化水平低等特征，在信息获取与利用等方面处于不利地位。在疫情防控期间，这种劣势愈加明显，突出表现为无法有效使用如智能手机等数字化设备，导致无法申领和使用“健康码”，而在疫情防控的特殊时期，没有“健康码”可谓寸步难行。
当然，不少地区为了方便老人、小孩等无法使用“健康码”的信息弱势群体出行，推出了纸质通行证。但在Z省SZ市，经笔者实地调研发现，纸质通行证的申领同样存在不少问题：首先，纸质通行证不能在当地居住社区申领，而是要回到户籍所在地的村党支部领取证明材料等文件并进行填报；其次，要准备相关材料去镇政府盖章，且镇政府对该项业务办理并不熟悉；最后，要去辖地派出所（镇派出所）申领通行证。申领通行证的程序十分繁琐，且由于是在乡镇政府，缺乏引导人员，仅靠老人个人难以完成。另外，由于村支部、镇政府、派出所等地相隔甚远，乡镇交通系统也不发达，老人申领通行证困难。而在疫情防控期间，乘坐公共交通出行必要具备“健康码”或纸质通行证，使得部分信息弱势群体在出行与生活方面存在一定困难。
（二）物资与医疗卫生服务信息获取困境。除了交通出行、健康状况确认等方面的功能，“健康码”在H市、W市等多地实现功能升级，将“健康码”与电子社保卡等实现连通，市民可凭码实现医疗就诊、医保支付一系列应用。另外，在疫情初期，许多社区的物资配送、消息发布等都依靠微信群等社交软件以及一些电商快递平台，信息弱势群体难以获取信息，无法有效获取公共服务。此外，由于口罩极度短缺，为避免线下药房人流聚集，本地区的口罩都采取线上官方网站与手机APP抢订摇号，快递到家的政策，老人等信息弱势群体缺乏有效途径获取口罩等防疫物资，难以享受到有效的公共服务。疫情期间，许多超市、公园以及医院科室等都停止营业与工作，许多停止以及开放的通知消息都通过微信公众号等发布，信息弱势群体难以有效接收信息，获取公共服务。
（三）网络教育资源获取困境。在疫情期间，各地纷纷出台“停课不停学”政策，网课成为各个学校的选择，但也有部分地区特别是贫困山区，由于地区发展局限等原因，基础硬件设施无法满足网课要求；另外，部分信息弱势群体由于自身缺乏信息化技能，导致参与网课十分困难。这些情况在浙江省相对较少，其他相对较为落后的地区类似的新闻报道在其他相对较为落后的地区频出。
城镇与农村的经济发展和人均收入水平不均是产生这一现象的直接原因，经济的不平衡导致信息不平衡，部分信息弱势群体的公共服务难以得到满足，当农村的孩子只能将电视报纸等作为信息获取的渠道时，城市中的孩子已经使用互联网电子产品进行学习与生活。此次疫情迫使许多教育与办公活动向线上转移，推动了线上学习与办公成为未来社会的新趋势，与此同时也加大了乡村学生等信息弱势群体在未来社会弥补数字鸿沟的难度。
这些低收入、低教育程度、高年龄的人群本来就是社会中的弱势群体，他们本应该受到政府部门更多的帮助和服务。当今社会，公共服务数字化已是大势所趋，大多数公共服务项目主要以数字化途径予以提供，尤其是在疫情防控期间，种种矛盾便凸显出来。这往往会导致那些最需要政府帮助的人实际上最难以得到帮助，继而影响到这部分人利益诉求的实现。我们应该认识到：公共服务数字化在给人们带来方便、快捷服务的同时，也确实因其客观上所“设置”的技术和经济门槛影响到那些信息弱势群体的利益。
在疫情防控的过程中，老人健康码出行、医疗卫生服务获取困难等方面的问题，对社会的稳定与和谐产生不利影响。政府作为公共权力的拥有者，为公众提供公共服务是它的职能，为信息弱势群体提供优质的公共服务亦是责无旁贷。政府的行为表现与信息弱势群体问题的解决程度密切相关，政府在应对疫情、推进数字化治理的同时，也应该密切关注弱势群体的需求，完善防疫措施，切实保障弱势群体的利益，有效提供公共服务，维护社会稳定和谐。
五、数字化治理何以实现公共信息服务均等化
公共服务数字化是大势所趋，大数据、人工智能等现代科技成果，日益成为社会与政府治理不可或缺的工具。政府应充分利用新技术提升政府的科学决策能力、社会监管能力、公共服务能力和应急管理能力，以疫情防控为契机，促进技术与城市治理的有机融合。政府在推进数字化治理模式，提供基本公共信息服务时，应该本着“公平优先，兼顾效率”的原则，这一原则不应随着公共服务的提供手段变化而有所改变。
针对信息弱势群体获取公共信息服务的种种困境，笔者认为社区应该发挥更大的作用。对于没有智能手机、无法申领和使用健康码的人群，所居住的社区可以让信息弱势群体提供证明并集中办理，减少繁杂流程，使该群体能够有效获取公共服务。在疫情初期的医疗和生活物资供给方面，社区应及时核查人员信息，预留一定的物资给那些无法使用电子设备购买物品的信息弱势群体，保障其生产生活与生命健康不受威胁。
在数字化治理疫情防控的过程中，江苏无锡火车站设置的无健康码通道便深刻体现了公平与效率的原则，无锡火车站疫情防控小组设置了信息核查工作小组，对于没有智能手机的旅客使用手机号进行14天行动轨迹查询，没有问题后再对其发放纸质的通行证出站，对于一些手机没电或者没有手机的旅客也发布一系列措施，并配有志愿者为没有健康码的旅客提供专门服务。此举不仅保证了疫情防控工作扎实有效，也大大提高了旅客的通行速度。人类社会正在大步迈向数字化治理时代，但依然会有一些走得比较“慢”的人，他们也应当获得平等出行、进入公共场所的机会，无锡火车站的“无健康码通道”表面上看是一种人性化管理，增加了一种服务，实则是给老年人等信息弱势群体内心留下一条温情通道，兼顾了公平与效率。
现阶段所产生的数字鸿沟与信息弱势群体现象，从另一方面看正是政府推进公共服务数字化以取代传统人工服务这一过程中必然出现的结果，或者说这是政府服务模式转型期的必然矛盾。政府不能因为有信息弱势群体的存在而因噎废食，回到人工服务阶段；相反，政府应该做的是如何顺应时代潮流，在推进公共服务数字化的同时保障好信息弱势群体的利益，使这部分人群同样能够享受数字化公共信息服务的便捷。如在疫情期间申领通行证的措施中，可以增加在社区中办理或者网上代办理打印通行证等措施，保障老人等信息弱势群体的权益。
对弱势群体的关怀程度可以映射出整个社会的文明程度与政府的综合管理能力。让不同群体之间尤其是信息弱势群体，能够较为便利地获取免费且均等的公共数字服务。一方面，要在顶层设计上着力完善公共服务均等化的战略设计，制定公共服务均等化建设的法律和政策细则；另一方面，也要在机制上进行改革，引入多元公共服务供给主体。同时，着力提升服务质量，实现差异化、精准化服务。
（作者单位：华东政法大学政治学与公共管理学院）
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