［提要］　新区是城市发展到一定阶段的必然产物，对优化空间结构、完善功能布局、改善人居环境、展示发展形象等具有十分重要的作用。延安做出“上山建城、兴建新区”的重大战略决策，这既是延安城市科学发展的历史选择，也是提升延安城市品位的需要，更是打造国家优秀旅游城市的客观要求。为此，在建设过程中应正确处理好七个方面的关系，以确保新区建设顺利进行。

关键词：延安；新区建设；关系

中图分类号：F29 文献标识码：A

收录日期：2016年3月13日

改革开放以来，延安人民在市委、市政府的正确领导下，团结拼搏、锐意进取，全力克服前进道路上的各种困难，使全市经济社会发展取得了举世瞩目的成就，城市面貌发生了翻天覆地的变化。然而，我们也清醒的看到延安老城区地处宝塔山、清凉山、凤凰山三山环抱，延河和汾川河两水相绕的“Y”字形河谷地带，由于受到地形和空间的限制，党政机关办公区、工矿企业驻地区、居民休闲住宅区与革命旧址保护区长期混杂在一起，路网布局和走向只能沿沟道延伸，城市的发展空间逼仄与局促，是典型的“线”型城市。除此之外，由于经济落后、生活贫困以及受传统居住习惯的影响，居民以沟为界、依河而居，随着城市人口的不断增多，而城区空间有限，许多居民被迫住到山上，使周边山体上层层叠叠布满了窑洞和平房，不仅居住条件差，而且安全隐患多，这不仅影响居民的生活质量，而且也影响延安城市的整体形象。基于此，市委、市政府高瞻远瞩，拓展发展思路，跳出延安看延安，本着为220多万延安人民谋福祉，为延安城市发展寻载体，以及对延安革命遗址进行妥善保护与修复的良好愿望出发，做出“上山建城、兴建新区”的重大战略决策。

然而，由于新区建设涉及区域经济、政治、文化、社会、生态等各个领域，并且由于建设宏观规划范围广、基础设施工程多、建设持续时间长、人口聚集速度慢等因素的影响，不可避免地会对人们的生产生活产生一系列的影响，结合我国各地兄弟城市新区建设的经验，笔者认为在延安新区建设过程中必须正确处理好以下几个关系：

一、在整体战略布局上，要正确处理新区建设与老区改造的关系

新区建设与老区改造作为城市发展的两个经常性内在动因，使城市在旧城不断被改造与新区不断被开发的交替过程中实现规模的逐步扩大和质量的逐步提高。然而，这两者的关系处理是否得当，将影响到未来城市的整体布局与新旧区能否协调发展。

目前，延安的老城区，36平方公里的建成区容纳了近50万人口，部分区块人口密度达到每平方公里1.47万人，超出8，000～10，000人的国家标准。加之生产区、商业区、办公区、住宅区、革命旧址长期混杂扭结在一起，导致人口密集、交通拥挤、用地紧张、污染严重、人居环境差，急需进行改造。与此同时，新区承载着延安的未来与希望，稀释老区的人口密度靠新区，发挥城市的集聚效应和规模效应靠新区，改善招商引资的环境靠新区，为旅游业的发展壮大腾挪空间靠新区。但是，近年来延安由于国内经济增长呈现“新常态”、石油资源可采储量接近峰值与能源价格大幅下跌三重作用的叠加影响，导致延安经济发展举步维艰，地方财政收入大幅减少。2014年，延安地方财政收入比2013年仅增加了12.7亿元。那么，在严峻的经济形势面前，在政府资金和精力有限的情况下，新区开发和老区改造哪个更重要和应该先行，需要慎重考虑。建设新区投资相对巨大，历时相对漫长；而老区改造牵涉产权争议多，移民搬迁安置费用大。如果投入较大精力和财力用于老区改造，则会延缓新区建设的步伐；一味地发展新区建设新区，又会使老区长期积累的矛盾和问题进一步激化。

基于以上分析，延安未来的城市发展在财政资金的使用上要给二者确定科学合理的分配比例，实现新区建设与老区改造的相互促进和谐统一。一方面要坚定不移实施“中疏外扩、上山建城”战略，加快完善新区基础设施和公共服务设施，使新区初具现代城市功能，打造城市经济增长新引擎；另一方面要围绕“中国革命圣地、历史文化名城、优秀旅游城市”定位，继续推进三大片区改造，疏解老城密度，保护革命旧址，逐步将老城建成博物馆城。

二、在工程建设时序上，要正确处理速度与质量的关系

延安新区工程是目前世界上在湿陷性黄土地区“平山、填沟、造地、建城”规模最大、难点最多、情况最为复杂的岩土工程之一。市委、市政府规划用10年时间，绕开耕地红线制约，在城市周边的沟壑地带规划出78.5平方公里的控制范围，整理出45平方公里的可建设用地，建造一个两倍于目前老城区的新城。时间紧、任务重，这就要求在新区的具体建设时序上注重速度与质量的统一，正确处理好两个概念的辩证关系。

为此，在工程质量上，要按照科学论证规划的要求，聘请专业机构规划，邀请知名专家论证。目前，北区一期岩土工程正在全面展开，二期岩土工程前期工作将于2015年内启动实施，要加大施工进程中对黄土湿陷性问题、填方区建筑物承载问题、填方区长期稳定性问题、施工区扬尘控制问题的研究，确保新区建设工程的质量和老区生态环境的安全。与此同时，在工程推进的速度上，要充分发扬延安革命老区人民吃苦耐劳，不怕困难，勇于奋斗的创业精神，以超常规的方式加快新区建设的步伐。做到既要尊重客观自然规律，循序渐进，又要充分发挥人的主观能动性，实现建设速度和建设质量的统一。力争在2021年建党一百周年的时候，把一个历史与现代相辉映，城市格局完备、管理先进的新延安，呈现在全党和全国人民面前。

三、在基础设施投融资上，要正确处理政府与市场的关系

由于政府自身精力和能力的有限，如果直接投资新区建设，难免身陷微观经济事务之中，影响其基本职能的履行与发挥，因此新区建设应合理确定政府作用的边界。另外，新区建设投资规模巨大，财政无力全部包揽，所以应树立“经营城市”的理念，采用市场化运作的方式，多渠道筹融资。只有把政府“有形的手”与市场“无形的手”这两者的作用充分发挥，新区建设的投融资环境才能实现良性循环。第一，市委、市政府在新区的开发建设上要根据延安的经济发展水平和财政收入水平进行科学投入。在目前石油产业对市域整体经济拉动作用日益减弱的情势下，延安地方财政收入增幅趋缓，因此新区建设要合理控制借贷比例，做到借贷良性循环；第二，延安新区要做好自身的内涵挖潜。对新区基础设施的开发权、冠名权、使用权可采用招标、拍卖、挂牌出让等多种方式，使负担转化为财富，获得收益后，再做投资；第三，新区北区建设，通过平山填沟所创造的10万亩建设用地，本身就是一笔巨额财富。可利用其销售价值弥补造地成本，或偿还造地所形成的各种负债，并使其盈利达到最大化；第四，注意加强吸引外资对新区开发的投入。可采取多种投资形式，广泛吸引港澳台和沿海企业的资金投入，加强合资合作，利益分成，从而获得新区开发建设的资金；第五，可按照“谁投资、谁受益”的原则，将新区土地、基础设施、公共服务设施、无形资产以及新区其他资源作为商品，将其重新组织和优化配置后推向市场，筹集建设资金。通过上述方式激发社会各方的投资热情，形成新区投资主体多元化，达到用小量政府投资撬动大量社会资本参与新区建设的目的，逐步形成以政府投入为基础，社会投入为主体的多元化、开放型的投资格局。

四、在宏观布局规划上，要正确处理专家设计与群众建议的关系

新区规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，是新区各项建设的综合性部署，它旨在制定新区的经济社会发展目标，确定新区的性质、规模和发展方向，统筹安排新区的各类用地和空间资源，实现新区的可持续发展。因而延安新区的宏观布局规划应做到以下几点：第一，延安新区的开发建设必须以规划先行为原则，坚持高起点、高标准的科学规划，要邀请知名专家，实地踏勘，科学设计；第二，新区是让延安人民居住的，它的规划设计与群众生活息息相关，因此要充分考虑延安本土的历史文化、民风民俗、传统习惯等因素，从自身实际情况出发，使新区规划设计做到既具科学性又具实用性；第三，新区在大力推进水、电、路、气、暖等市政基础设施建设的同时，要不断增强城市的综合服务功能。有序实施功能性配套项目建设，把商贸、学校、医院、休闲等作为建设的侧重点，大力发展现代服务业，满足新区人口不断增长所带来的就医就诊、餐饮购物、文化教育、休闲娱乐等综合型消费需求，极大地改善和提高居民的生活质量和生活环境；第四，新区管委会应广泛征集市民的意见，比如哪个地方需要建立个垃圾转运站，哪个地方的交通道路需要延伸打通，哪个地方应设立一个公交站点，等等。只有真正把群众提出的问题一个个解决了，新区的基础设施建设才会日趋完善。只有把新区建设成适宜创业和生活居住的“生态城市”，人民群众生活的幸福指数才能得到真正提升。

五、在主题文化选择上，要正确处理本土历史文化与现代城市文明的关系

一味追求城市现代化的发展方式正在使今天很多富有历史意义的城市结构、城市意象和城市景观遭到破坏，城市的本土历史文化正在逐渐地被消磨殆尽，使各个城市之间同质化的现象日趋严重，出现城市空间环境形象平淡、雷同等诸多问题。

延安是典型的山城，老城区由于一些体现城市功能的专项规划、重点区块的城市设计、具体项目的单元框架的缺失，导致城市主干道两侧住宅多，缺少大型文化中心等体现延安城市文化和品位的特色景观建筑，以及代表城市形象的标志性建筑，城市建筑物的形态、色彩、功能、文化内涵单调，缺乏城市独有风貌和文脉特色。加之，住宅小区个性化设计和外部装修与现代化城市的预期目标有一定差距，缺乏视觉冲击力。而延安新区的定位是行政集中、适宜人居、商业聚集的特色文化产业创新地、生态文明城市示范地和现代生活风尚文明引领地。这就要求延安新区建设，在主题文化选择上要注意保护和延续延安本土的历史民俗文化，只有这样才能有效地避免新区文化归属感缺失与城市精神模糊的危机。为此，未来的新区建设要打造一批精品工程、标志性建筑的布局和实施要提前规划，同时加大城市绿化、美化、净化工程的配套建设，建筑风格可借鉴中国延安干部学院、延安火车站、延安大学六排窑洞等这些能充分体现陕北历史文化元素的特色建筑。这样，延安的城市品位才会极大地提升，形成具有浓郁文化特色和独特山地景观的生态新城形象。

六、在土地资源利用上，要正确处理节约建设用地与加快城市发展的关系

随着城市化进程的快速推进，在我国许多城市公共基础设施建设、工业园区建设、居民住宅小区建设的用地需求量越来越大，使城市快速发展与有限的土地资源之间的矛盾越凸显。延安的人均建设用地仅有72平方米，远低于120平方米的国家标准。一般城市半径每增加1公里，可增加建设用地1万亩以上，而延安的黄土高原地形地貌决定了城市半径每增加1公里，只能增加建设用地不足700亩，所以延安的城市扩张必须向立体拓展，通过“上山建城”来解决这一问题。延安新区建设通过争取国家级低丘缓坡开发指标，不仅不占用建设用地指标，还为延安加快推进城市建设节约了建设用地指标，而且新增了土地。

但是，这并不意味着延安现在的城市发展就有了足够的土地，我们就可以肆意妄为、铺张浪费。相反，我们在加快新区发展的同时，要节约使用建设用地，目前北区平整出来的10万亩土地，一是要认真细致地做好土地出让工作，确保融资与土地出让的良性运转；二是要科学规划，加强监督。对将建和在建的工程项目如市级行政中心、市民服务中心、3所中小学校、政法系统业务用房、医院、干部职工住房、保障房和中国石油博物馆、延安历史博物馆、城市规划展览馆等项目在科学合理规划的基础上进行监督，确保提高土地利用率，做到在加快城市发展的同时节约建设用地。

七、在城市拓展过程中，要正确处理保护文化遗产与扩张城市规模的关系

延安历史悠久，是中华民族五千年灿烂文化的发祥地之一。延安城区及周边山体上散落的古文化遗址、古墓葬、石窟、石刻、古建筑数量众多。以毛泽东为首的老一辈无产阶级革命家在延安战斗生活了13个春秋，也留下了众多珍贵的革命旧址和文物，仅城区就有枣园、杨家岭、王家坪、西北局、桥沟鲁艺等186处革命旧址。但是，近年来随着城市的快速发展，革命旧址周边环境不断被侵占，许多红色文化遗迹被蚕食，保护革命旧址和历史文化名城的难度和压力日益增大。受狭长沟道地形的影响，城区建筑密度过大，容积率过高，高层建筑逐年增多，不仅许多红色文化遗迹被淹没了，而且也遮挡了周边山体景观，甚至连延安的标志性建筑宝塔山也在局部地方从人们的视线中逐渐消失，严重影响了延安旅游城市的形象。

由此可见，延安保护文化遗产与城市规模扩张的矛盾日益凸显。保护文化遗产是延安延续历史文脉、保护传承和利用好历史文化遗产的现实需要；城市规模扩张是延安向现代化城市发展的必由之路。因此，延安在未来的发展过程当中，一方面要通过新区的修建疏减老城区的人口密度，尽力保护老城区内的革命旧址，恢复延安老城区的历史风貌；另一方面新区在建设拓展的过程中，要注意加强对周边山体上古文化遗址和革命旧址的保护。例如，正在建设的连接新老城区的东十里铺、杜家沟等5条连接道路要尽力避开延安的老城墙遗址。

（作者单位：中共延安市委党校）

主要参考文献：

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