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| 农村养老保险制度变迁分析 |
| 第662期 作者：□文/蔡 敏 时间：2021/8/1 17:13:11 浏览：325次 |
［提要］ 社会保障作为一个社会的调节器和稳定器，在社会发展中发挥着重要作用。农村养老保险制度是养老保障制度的一部分，能够为农村老年人的晚年生活提供保障，使其增加生活满意度和幸福感，国家也非常重视这一制度的发展。本文梳理从改革开放至今农村养老保险制度的变化过程，然后从制度供需角度来看我国农村养老保险制度的变迁，并致力于探究制度变迁的深层次原因。
关键词：农村养老保险制度；新制度经济学；制度供需
中图分类号：F840.67 文献标识码：A
收录日期：2021年4月13日
一、引言
老龄化是每个人生活中必不可少的阶段，所以养老问题是每个人晚年都会经历的。养老保险制度是国家为保障老年人的养老而建立的制度，是我国社会保障体系的最大组成部分。长期以来，我国养老保障体系建设存在着重视城市、农村建设不到位的弊端。2014年，国务院发布《关于建立城乡居民统一基本养老保险制度的意见》，统一城乡居民基本养老保险制度，使全国人民群众享受养老保障待遇。然而，长期二元模式遗留下来的农村养老问题仍未得到解决。中国自1999年开始进入老龄化社会，老龄化增长速度快于世界其他地区，农村老龄化程度比城市地区更为突出，“预计到2022年，65岁以上人口将占中国总人口的14%，到2050年，中国老龄化人口将达到顶峰。”所以，农村的养老保险并不仅仅是当前的重点，它也是我们未来所关注的重点问题之一。这一制度关系着农村居民现在和未来的生活，与农民生活状况和水平有着直接联系。实行农村养老保险制度既能缩小城乡居民差距，又能减轻老龄化所带来的负担，给予农村居民生活和养老等各方面的支持。解决好农村问题，是实现中国小康社会目标的关键，所以在新时代，还是需要重点关注农村的养老保险问题。本文通过对农村养老保险的历程进行梳理，运用新制度经济学来对制度变迁进行分析，进而来了解制度变迁背后的规律。
一项制度对之前制度的替代是制度变迁的过程，与当时的经济社会背景环境、相关政策都离不开，是多种因素造成的。关于制度变迁的原因方面许多学者也进行了研究。一些学者从新制度经济学的角度进行了分析，肖金萍（2004）认为由于城乡“二元”的养老保险制度、政府的有限理性、政策偏好、利益集团诉求等原因，农村的养老保险制度变迁路径受初始制度安排的影响；邓智平（2014）从改革力度和制度变迁幅度的角度入手，发现养老保险政策演变是一个同时兼具渐进与突变特征的制度演变过程。郑永瑞（2018）通过对农村养老保险变迁的供需、成本与收益进行分析，发现由于制度的供求失衡导致制度非均衡状态而发生制度变迁；政府作为制度的供给者出于成本与收益考虑，只有当制度变迁的收益大于或等于成本时才会推动变迁。唐爽（2011）等人运用新制度经济学变迁理论，对农村的社会保障制度变迁的路径进行了分析。研究发现，我国农村的社会保障制度发生变迁的根本原因是长期在供需方面的非均衡性矛盾和它所导致的制度上的缺口，是强制性变迁和诱致性变迁共同演进的结果。冯兰（2013）对新农保供给行为的成本和收益之间的关系进行了分析，发现当供给行为的边际成本与边际收益相等时，这项政策的经济社会收益就会达到最大化。孟芳、葛晓茹（2008）调查发现随着市场经济和社会的快速发展，家庭经济规模逐渐变小，劳动人口流向城市，消费模式的变化等一系列因素都推动了统一的城乡养老保险制度的建立。学术界关于农村养老保险制度的变迁过程进行了一些研究，但还有一定的研究空间，本文将用制度变迁的相关理论进行研究，致力于为农村养老保险制度的改革提供一定的借鉴。
二、农村养老保险制度的变迁过程
改革开放以来，农村养老保险制度在改革中逐步形成和发展。农村养老保险制度的产生和演变大致分为三个阶段：1978～2002年，“老农保”阶段；2003～2013年，“新农保”阶段；2014年至今，城乡居民养老保险制度阶段。
（一）1978～2002年，“老农保”阶段。我国自改革开放以来，实行新型农村集体家庭联产承包制和土地主体责任制，极大地改变了农村土地制度和生产方式，激活了农民的积极性，促进了农村经济的发展，为养老保险制度奠定了经济基础。农村从20世纪80年代开始探索养老保险制度，到1982年，全国11个省市的3，000多个生产队实行了农村社会养老保险制度。1986年在江苏省沙洲县召开的“全国农村基层社会保障工作会议”明确要求建立农村养老保险制度。1992年，民政部通过了《县级农村社会养老保险基本方案（实施）》，加快了农村社会养老保险制度建设进程。通过各地的试点和推广，我国农村进入现代化进程。这一时期被称为“老农保”时期。1998年以后，我国农村社会养老保险制度的缺陷暴露出来。农民在缴费上承担的压力过大；现收现付制导致资金紧张等问题，致使农民的参保积极性不高，制度陷入困境，亟须做出改进。
（二）2003～2013年，“新农保”阶段。在这种情况下，国家采取了一系列措施来完善农村的养老保险制度。2003年11月，劳动和社会保障部颁布了《关于认真做好当前农村养老保险工作的通知》，强调“在全国有条件的农村地区、社会保障问题突出的农村地区开展农村养老保险工作”。2004年将“国家要建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度”这一规定加入了《宪法修正案》中，将养老建设上升到了宪法的层面。2009年，在北京开展了关于新型农村社会养老保险试点工作的会议，意味着新农保的开始。同年，国务院发布的《指导意见》中提到，全国10%的县作为试点的覆盖面，然后逐步扩大范围，在2020年前要覆盖农村全部适龄人口。2013年底时，全国养老保险的参保人数达到了4.98亿，农村老人已经基本实现了全覆盖。这个阶段的养老保险制度得到了完善。
（三）2014年至今，城乡居民基本养老保险合并阶段。我国一直以来实施的都是农村城市二元化发展策略，为了有效缩小城市和农村的各类差距，要逐渐加快实现城乡一体化，在养老保险制度方面也是一样。“新农保”和2011年的城市居民养老保险在设计上很相似。所以，党的十八大提出了城乡一体化战略。2014年正式将“新农保”与城镇居民社会养老保险制度合并起来，建立统一的城乡居民养老保险制度，对城乡居民养老保险的参保范围、基金筹集方式、养老金的领取等内容进行了规定。之后每年，城乡居民基础养老金的最低标准都在不断调整。这一举措，打破了以往的城乡二元化结构，进一步提高了农村社会养老保险水平，使得全体人民平等享有社会保障待遇。统一后的居民养老保险制度本质上并没有发生变化，它还属于“新农保”的范畴之内。
三、农村养老保险制度变迁的供需分析
人们之所以需要这项制度，是因为这个制度可以提供便利，促进人们的利益。制度供给是制度的生产，是对制度需求的响应。制度中也存在均衡状态，但它不同于商品均衡，其影响因素远远超过商品市场均衡因素。从新制度经济学的理论角度看，制度结构变迁主要是由于社会制度供给与需求的不平衡而直接导致的一种制度不平衡状态。因此，农村养老保险制度的变迁是对制度需求的回应，改变了制度供给不足的状态。
（一）“老农保”期制度供求失衡原因
1、保障水平供给不足。此时正处于改革开放初期，农村地区各方面都很落后，农民的收入水平很低。据统计，1990年农村居民人均收入为86.95元，所以人们在投保时，基本都选择了低档次2元/月，这样自然在年老时靠保险金额无法满足基本生活需求。如此低的保障水平使得人们投保的积极性不高，截至2001年底，农村总人数79，563万人，参保人数为5，995万人，参保率仅为7.54%。
2、法律滞后。法律是一个国家制定的对全体具有普遍约束力的一种社会规范，它是维护社会和谐稳定的重要保障。在2001年以前，针对农村老年人的立法还没有完备，只有当地政府制定的规章制度。由于法律的缺失，农村养老保险期间养老保险基金收支不规范，养老保险私营化现象时有发生。因此，在这种情况下，农民不信任政府，对“农村旧社会保障制度”缺乏信心。
3、农民的短视行为。由于收入水平低，对相关的养老知识匮乏，人们更愿意考虑可预见范围内的收益，不愿意为未来提前进行储蓄。而人们作为“理性经济人”，在看到如此低的收益率时，更加不会为未来进行投资，这些阻碍了“老农保制度”的发展。
（二）“新农保制度”供求失衡的原因
1、城乡保障水平差距大。“新农保制度”阶段，由于工业的快速发展，工农产品交换并不等价，农民的收入一直处于低水平状态，城乡的经济水平差距不断加大。在养老保险制度上，与城镇居民养老保险、企业职工养老保险相比，养老金领取水平也相差很大。据统计，城镇职工基本养老保险领取水平为每人每月1，914元，农民养老保险每人每月80元。如此大的差距，使得农民对公平性有了强烈的需求，更加渴望制度设计的平等。
2、人口老龄化。“新农保”阶段，我国农村人口老龄化现象严重，据2010年第六次全国人口普查显示，31个省份中，有27个省份的农村65岁以上人口比例超过7%，说明大部分农村地区都进入了老龄化社会。老年人口增多，加重了社会的养老负担，当前的养老制度已经无法满足，必须进行改革。
3、人口结构的变化。随着城镇化、工业化程度的加深，更多的农村青壮年劳动力流向城镇，形成了农民工群体和灵活就业人员，他们这类人并没有被包含在“新农保”里面，也不属于城镇职工的范畴，他们的社会权益并没有得到保障，容易造成社会的不安定，所以亟须为他们争取一些保障。
四、结论
我们可以看到，经济社会环境的变化，制度的供需不均衡和制度变迁过程中的路径依赖造成了农村养老保险制度的变迁，既在一定程度上促进了制度的进步，也在一定程度上阻碍了制度的发展。制度变迁中制度供求失衡导致的制度缺口是制度变迁的根本原因。在非均衡状态下，相对利益弱化的农民会对现行制度产生不满，要求改变现行制度。但是，作为制度供给主体的政府不会立即对政策进行调整，这有一定的时滞。政府会选择养老金制度变迁的时间和方向，而收入最大化则是推动这一变迁的关键。
在老龄化程度不断加深的背景下，农村的养老保险制度改革还需要不断深化，对未来的制度建设提出以下几点建议：第一，农村的养老保险制度建设要考虑长效性。因为长期的二元结构造成城乡二元的养老保障制度，即使实现了统一，短时间内，农村的养老保险制度相对于城市的养老保险制度还是较落后，以后的制度建设需要以公平为导向，尽量缩小城乡差距，面向农村地区开展政策倾斜，整合城乡保险，让城乡的差距处于一个合理范围，使城镇和农村实现协调发展。第二，要充分考虑到农村的环境。农村养老保险制度依存的环境的变化会使农民的需求发生改变，政府在设计制度的过程中要随时考虑到农村环境的改变，让制度与环境相适应。第三，我国是一个非常典型的农村老年人口大国，老年人群不断增加，因此尽快建立完善我国农村基本养老保险制度已逐渐成为我国亟待解决的重大问题。尤其是近些年农村老龄化不断加剧的情况下，建立与老龄化社会相匹配的养老保险制度更是迫在眉睫。
（作者单位：首都经济贸易大学）
主要参考文献：
［1］邓智平.路径依赖、政策扩散与国家自主性——中国养老保险制度变迁的逻辑［J］.学术研究，2014（10）.
［2］冯兰.新型农村社会养老保险的供需研究［D］.华中农业大学，2013.
［3］孟芳，葛笑如.基于政策分析的新型农村社会养老保险的实践与思考［J］.农村经济，2008（10）.
［4］唐爽，王亚飞，王青.我国农村社会保障制度变迁的路径分析——基于新制度经济学的研究视角［J］.安徽农业科学，2011.39（11）.
［5］岳红伟，张贺娟.中国农村社会保障制度的需求分析——基于新制度经济学的视角［J］.甘肃联合大学学报（社会科学版），2009.25（02）.
［6］郑永瑞.农村养老保险制度变迁机理分析——基于新制度经济学视角［J］.南方论刊，2018（06）.
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