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| 脱贫政策及微腐败跟踪审计研究 |
| 第665期 作者：□文/许嘉欣 时间：2021/9/16 13:56:55 浏览：249次 |
［提要］ 本文选取2016～2020年《贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果报告》中的扶贫政策进行统计研究。以往文献大多研究扶贫政策对脱贫攻坚的作用，将视角聚焦扶贫资金产生的微腐败问题、统计扶贫政策落实问题及相关微腐败情况。将微腐败问题分为扶贫资金套取和扶贫资金违规使用两个方面，并提出相关建议。
关键词：扶贫；微腐败；重大政策措施跟踪审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2021年5月12日
一、引言
党的十九大召开以来，习近平明确坚决打好脱贫攻坚战，2020年作为我国脱贫攻坚战的最后冲刺时期，该政策措施的落实情况关系到民生福祉，对我国实现第一个百年奋斗目标具有重大意义。根据审计署办公厅2016年5月发布的《关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见》中明确指出要将精准扶贫、精准脱贫政策作为国家重大政策措施落实跟踪审计的重点内容。扶贫工作涉及金额巨大、项目繁多，因此工作过程中容易出现纰漏，也会滋生微腐败问题。习近平在十八届中纪委六次全会上指出微腐败也会成为大祸害，必须解决群众身边的腐败问题。现有文献主要探究扶贫政策对脱贫攻坚的作用以及强调该政策的重要性，涉及扶贫微腐败问题的文献主要聚焦微腐败成因、相关干部的行为逻辑。本文意在将扶贫政策及微腐败问题进行统计分析，为相关研究贡献微薄之力。
本文选取2016年度第一季度至2020年度第四季度的《贯彻落实国家重大政策措施跟踪审计结果报告》中的扶贫政策及资金微腐败问题进行统计研究。
二、扶贫政策措施跟踪审计总体情况统计
对于扶贫工作而言，扶贫资金的投入效率是影响减贫成效的重要因素，因此资源投入效率至关重要。部分县市账上扶贫政策落实不到位，造成扶贫资金使用缺乏针对性和效益性。跟踪审计扶贫政策措施主要聚焦于教育扶贫、健康扶贫、金融扶贫、易地扶贫搬迁、以工代赈、交通扶贫、社保兜底扶贫、资产收益扶贫、国有企业帮扶以及阳光化管理等方面。本文主要聚焦扶贫政策中出现的以下问题：政策措施落实情况不到位、资金及项目闲置、项目效益不佳或建成后闲置或无法使用引起的资金损失、违规使用和套取扶贫资金共五个方面。本文将此五部分合计，其总体情况统计见表1。（表1，表中数据根据审计署官网公布的《国家重大政策措施落实情况跟踪审计报告》整理所得，下同）
表1中空白部分为当季度报告中未披露关于以上五个方面的数据，其中2016年第一季度只披露了甘肃省整合各类扶贫资金408亿元；2020年第三季度和第四季度未披露扶贫相关的审计结果。
闲置资金占扶贫资金问题中的较大份额，比如2016年第二季度涉及17个省市的38个县区或部门的8.43亿元资金闲置，占总问题资金的88.03%；第三季度中涉及8个省的1.47亿元闲置，其中9，263.25万元闲置两年以上，占当季度总闲置资金的63.02%。2017年第一季度共抽查了30个贫困县的1，320个项目，涉及资金50.13亿元，问题资金占审计总资金的16.03%。第三季度共抽查了71个扶贫县的897个项目，涉及资金278.81亿元，问题资金占比5.01%。该季度闲置资金共3.55亿元，其中0.86亿元闲置2年以上。可以看出，此季度抽查项目中扶贫工作深入展开，较第一季度检查结果成效颇佳。第四季度有16省的18个市县扶贫政策不到位，涉及资金45，339.88万元，占总问题资金的38.42%。
2018年第一季度有13个项目管理不规范，涉及资金5，562.91万元，占总问题资金的64.38%；第二季度有18个地区政策落实不到位，涉及资金46，390.29万元。2019年第三季度19个县政策落实不到位涉及资金56，686.37万元，占总问题资金的67.80%；第四季度有20个县的政策措施落实问题涉及资金62，422.83万元，占比63.47%。可以看出，由于政策措施落实不到位问题涉及的资金额度较大，占比达60%以上。
三、微腐败情况统计说明
一直以来，腐败是国家重点打击的问题，对社会危害影响深。不仅会使党和国家的形象受损，降低群众对党和政府的评价，阻碍社会的法制建设，使法律制度等约束流于形式，而且还会降低党政部门的工作效率，使审批程序复杂，影响人民群众的利益。
扶贫中的微腐败问题一般是指基本扶贫领域中乡村干部的腐败行为，其表现一般是利用职权影响牟取相对较小数额的利益，但其本质依旧是公权私用及对公共利益的侵犯，对党和国家造成的危害同样不容小觑。一直以来，国家打击腐败的力度大，对腐败的处罚重，查处的各种贪官污吏也一次次刷新人们对腐败金额的认知，社交媒体和传统纸媒对腐败的报道也偏好报道大金额。微腐败问题不易引起足够关注，但其性质依旧恶劣，有违国家反腐倡廉方针。本文将微腐败问题统计分为扶贫资金套取和扶贫资金违规使用两个方面，其本质都是对扶贫资金及国家资源的侵占，损害人民利益，破坏和谐社会构建。
（一）扶贫资金套取统计。扶贫资金下放存在被某些单位或个人套取使用的情况，主要手段集中于伪造合同、虚假票据列支、虚报工程量等。（表2）
表2中空余部分为报告中未披露。2016年第二季度主要披露了4省5个单位的侵占情况，第三季度比第二季度增加120.78%，披露了28个单位11名个人在扶贫工作中借机牟利涉及金额达957.02万元；第四季度中有5省5个单位套取违规使用1，238.03万元，另有6单位套取354.91万元，合计1，592.94万元，比第三季度增加66.45%。2017年第二季度比第一季度增加106.00%，第三季度比第二季度减少92.96%，第四季度增幅403.17%，单从增幅上看浮动非常大，从绝对值上看整体有向好趋势。
2018年的巨大增幅主要是2018年第三季度披露套取的2，558.99万元，为2012年至2018年9月这段时间以来的累计金额，比第二季度的从2015年至2018年1月多了一部分时间，第四季度较第三季度有明显回落，降低了54.50%。2018年2月，习近平在全面打好脱贫攻坚战八项具体要求中指出，脱贫攻坚工作中的形式主义、官僚主义、弄虚作假、急躁和厌战情绪以及消极腐败现象仍然存在。同时强调，要继续加强执纪监督问责，不断扎紧制度的笼子。2019年及2020年情况明显好转，资金套取情况较之前明显回落，可以看出这是党和国家努力的结果。
（二）扶贫资金违规使用统计。部分单位将扶贫资金用于他处造成扶贫资金的违规使用，主要用于市政建设、形象工程，发放职工福利及接待送礼等违反中央八项规定精神的支出，以及部分单位及个人利用履职便利违规使用资金。（表3）
表3中空余部分报告中未披露。2017年第四季度13个单位违规使用1.03亿元，已归还1.02亿元，追回107.88万元。2020年度第二季度违规使用7，175万元，目前已收回5，000万元，拟用于易地扶贫搬迁。2017年度第四季度违规使用资金数额开始增大，其原因是报告中将违规使用这一定义范围扩大，主要有款项出借、用于他出、违规发放等细则，前期未有此项细则披露，范围单一。2018年第二季度涉及金额11.35亿元，造成如此之大额度的原因在于2015～2018年3月，3个县违规将扶贫贷款等10.51亿元用于城市开发、拆迁补偿等非扶贫领域支出，以及2015年至2018年6月，8个地区在基本医疗保险、农村危房改造等补助资金发放过程中提高标准、扩大范围、政策重复，超标准发放各类补贴8，434.80万元。第四季度的17，028.56万元是因为2015～2018年8个地区违规将扶贫资金用于房地产开发、购买理财产品、资金拆借等非扶贫领域。
2019年第二季度报告中披露2016～2019年6月，8个县违规将27，305.34万元扶贫资金用于办公用房装修、宾馆建设等非扶贫领域。报告指出2019年第三季度中，有7个县在2016年至2019年9月期间违规将扶贫资金挪用出借给企业、列支行政经费等。2019年第四季度中除了存在有将扶贫资金出借给企业以及列支行政经费的现象外，还存在超范围发放农村危房改造和扶贫贷款贴息补助等情况。2020年第二季度报告中披露的7，175万元的违规使用资金已全额收回，分别为截至2020年6月底，出借给企业使用的村级计提经济发展资金2，175万元以及违规出借用于景区建设的易地扶贫搬迁资金5，000万元；5，000万元这部分拟用于易地扶贫搬迁建房、配套及旧宅基地腾退奖补等。
综上分析可知，报告中涉及资金违规使用金额达亿元及以上的，其资金多用于城市开发、拆迁补偿款、房地产开发、将扶贫资金出借给企业等；收回的违规资金基本都用于易地扶贫搬迁建房。
（三）微腐败资金占比统计。从表4可以看出，2018全年微腐败资金占总问题资金的份额较大，2019年第一季度有收紧趋势，第二季度上抬。全表中微腐败占比较大的季度其资金违规使用于房地产类开支较大的项目。2020年第二季度微腐败资金占比100%，其原因是当季度披露的扶贫有关问题都是资金违规使用和套取问题，未涉及其他方面扶贫资金问题。全表综合来看微腐败问题不容小觑，其危害性可见一斑。（表4）
四、结论及建议
（一）充分披露政策跟踪审计结果。报告中虽然2016年度从第一季度开始就有披露该跟踪审计结果，但报告内容简单，部分细项未披露，从2016年度第四季度开始才详细披露，但后续年份的某些季度的报告中披露简单，后续年份的部分政策数据缺失。扶贫政策的审计多为抽查，这也是每季度扶贫问题资金出入大的一部分原因。应充分披露政策跟踪审计结果，包括其中的细项部分。在能力范围内扩大扶贫抽查范围，部分市县干部不应抱有侥幸心理。此举有利于公众对国家重大政策措施落实情况的了解，有利于阳光扶贫、廉洁扶贫目标的实现，有利于国家脱贫攻坚战的胜利。
（二）统一指标项目的分类。在跟踪审计报告中的某些项目，例如扶贫资金违规使用和套取，部分季度报告中分类不明或两项金额一同披露，造成部分季度报告中单项未知或某一项目范围在某一季度扩大造成数额突增。应固定项目指标的分类，分好基本大类后，明确好归入这些基本大类的细项，有利于在问题发现后续年限中比较问题是否有效遏制。
（三）加大披露后续改进情况。扶贫政策跟踪审计由于其实践时间不长，易造成政策制定环节预防性功能缺位、政策执行环节审计全覆盖待加强，因此扶贫政策跟踪审计执行效果难以量化。跟踪审计报告中披露了措施落实情况，但后续措施落实改进情况不明。只有某些季度的报告中以较小篇幅提及，未明确披露后续改进情况细节。应加大后续披露改进情况，有利于审计结果的追踪。同时，报告中应多披露部分县市其措施落实得好的情况，有利于其他县市学习。
（四）深化经济责任审计。积极推进新时代经济责任审计工作，力求经济责任审计高质量发展，创新方式方法，对领导干部权利进行规范制约，对微腐败问题坚持零容忍。加强脱贫攻坚重大审计项目及审计组织方式统筹协调，优化资源配置，更好地发挥审计的监督作用。通过经济责任审计这种方法，保证质量的前提下提高审计工作的效率，促进领导干部更好地践行创新、协调、绿色、开放、共享发展理念，为国家早日实现脱贫宏伟目标作出积极贡献。
（五）正向激励及多渠道监督。微腐败本身多发生于基层村干部群体。在资源贫乏的县市，负责扶贫工作的官员收入低且不稳定，且从乡土社会的规矩和行为习惯出发，村干部在扶贫政策执行中的权利很大。此种情况易造成村民对某些村干部的微腐败行为采取容忍的态度，而官员自身由于干部体制的因素晋升较难，会更注重生理需求的满足。地方政府应对扶贫干部给予正向激励和发展机会，同时发动村里的老党员等在村里较有声望的长辈对扶贫干部进行全过程监督。构建大数据共享平台，完善乡村治理规范体系，比如河南省已经构建了“四位一体”的微腐败治理体系，有利于发挥多渠道监督的作用。在这样严密的权力监管网络下，对防治微腐败无疑是有益的。
（作者单位：上海对外经贸大学）
主要参考文献：
［1］中共中央党史和文献研究院.习近平扶贫论述摘编［M］.北京：中央文献出版社，2018.
［2］FISZBEIN A，KANBUR R，YEMTSOV R.Social Protection，Poverty，and the Post-2015 Agenda［D］.World Bank Policy Research Working Paper，2013.
［3］吕劲松，张金若，黄崑.扶贫政策跟踪审计能促进脱贫攻坚吗——基于西南四省/直辖市的经验证据［J］.财政研究，2019（05）.
［4］殷路路，李丹青.基层扶贫干部“微腐败”行为分析与精准治理［J］.领导科学，2018（36）.
［5］廖金萍，廖晓明.基层扶贫“微腐败”：生成逻辑与治理路径——基于交易成本政治学分析框架［J］.求实，2020（02）.
［6］审计署办公厅.关于进一步加强扶贫审计促进精准扶贫精准脱贫政策落实的意见［EB/OL］.http：//www.cpad.gov.cn，2016.5.16.
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