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| 基于PPP模式的西藏山地户外运动发展研究 |
| 第665期 作者：□文/杨 树 杨海航 时间：2021/9/16 14:32:21 浏览：235次 |
［提要］ 本文采用文献资料法和逻辑分析法，运用PPP模式理论对西藏山地户外运动发展进行研究，并提出建议。
关键词：PPP模式；山地户外运动；社会资本
本文为西藏民族大学2011年西藏文化传承发展协同创新中心招标课题重点项目：“新时代西藏山地户外运动产业发展研究”（XT-ZB202006）
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2021年5月12日
一、PPP模式的内涵
PPP是Public Private Partnership的缩写，官方定义为：“政府和社会资本合作”。学术界简称为：“公私合作”，主要是指政府与私人部门在基础设施和公共服务领域建设方面建立的一种长期合作关系。早在18世纪初的英国就已经出现了PPP模式的雏形，随着欧美国家的兴起，PPP模式不断得到应用和补充。PPP模式的应用主要是在基础设施领域、公共服务领域和自然资源开发等领域。而将其应用到发展山地户外运动领域也有异曲同工之妙。PPP模式的核心是通过引进社会资本投资，与政府共同开发项目。通过签订合同的形式共同开发项目，政企双方职责分明、共享发展收益。PPP模式最大优点是能有效解决政府资金匮乏、减轻财政压力等问题。例如，2021年4月2日国家发改委公布的《绿色政府和社会资本合作（PPP）项目典型案例名单公示》中列示出北京市大兴区新凤河流域综合治理PPP项目等16个PPP典型案例。这些典型案例取得的成功和积累的经验，对西藏山地户外运动开发具有较大参考价值和借鉴意义。
二、西藏山地户外运动现状
（一）山地户外运动自然资源条件。西藏素有“山的故乡”之美誉，以山的“多”、“奇”、“优”闻名世界，蕴藏着丰富的山地户外运动资源。可以举行类型多样的户外运动，包括登山探险、滑雪、自行车赛、滑翔伞、皮划艇表演等。可以举办户外运动场地数不胜数，如拉萨的羊八井和纳木错、日喀则的珠峰大本营、林芝的雅鲁藏布大峡谷、那曲的藏北草原、昌都的然乌湖和来古冰川等都可以开展户外运动，因此西藏也被誉为“户外运动天堂”。
（二）山地户外运动政策条件。2017年8月10国家发改委出台《山地户外运动产业发展规划》，大力支持地方政府搞绿色经济，搞绿色发展。2020年5月国务院发布的《关于新时代推进西部大开发形成新格局的指导意见》中提出要“发展旅游等服务业，打造区域支柱产业”。2021年3月23日至24日，西藏自治区体育局邀请国内著名山地户外运动专家，在拉萨召开加快推进山地户外运动产业发展座谈会。专家一致认为《建设西藏山地户外运动学院的论证意见书》和《西藏山地户外运动产业发展规划》切实可行，并提出发展山地户外运动要立足西藏、服务全国、面向全球。此次专家座谈会的召开，对西藏山地户外运动将会产生巨大的推动作用，对未来山地户外运动发展提供理论支持。除此之外，2020年8月第七次西藏工作座谈会召开，习近平明确要求要做好西藏工作，对新时期西藏工作做出新要求。习近平强调：“必须贯彻新时代党的治藏方略，铸牢中华民族共同体意识，保障和改善民生”。面对新要求，西藏发展更应该展现出新的发展活力，抓住新契机大力发展“旅游”和“体育”产业。
（三）山地户外运动市场前景。山地户外运动最早起源于16世纪欧洲，随着工业革命推进及经济发展，山地户外运动逐渐在西方国家开始兴起并深受体育爱好者青睐。我国山地户外运动是从1950年以后逐渐发展起来，随着国民经济的增长，在1990年以后我国山地户外运动迎来“爆发式增长”，但是由于缺乏管理和规范，没有得到全面发展。在2005年，山地户外运动正式设立为体育项目，进入发展快车道。时至今日，我国已经发展为山地户外运动大国。山地户外运动之所以能迅速发展不仅得益于我国庞大的人口基数、丰富的自然资源、社会的繁荣发展，更是因为其迎合现代人的需要。西藏以其得天独厚的自然资源和地理位置在我国山地户外运动开展中傲居群雄。在高原地区进行户外运动有巨大益处，其益处主要体现在“健身”和“健心”方面，在“健身”方面，山地户外运动在新陈代谢和心肺功能的提高等方面都有积极影响，而且能发展身体柔韧性和灵敏性。在“健心”方面，户外运动可以减压、促进智力发展、增强情感体验、观赏价值等。综上所述，西藏山地户外运动不管是“内”还是“外”都有巨大的市场潜力，对参与者有“健心”和“健身”价值。巨大价值必将产生巨大效益，未来西藏山地户外运动市场发展前景巨大。
（四）山地户外运动人才储备情况。2020年10月15日至17日，由西藏民族大学主办的主题为：“重要的世界旅游目的地建设与高质量发展、高原山地与休闲旅游、西藏旅游高等教育与人才培养”的第二届“西藏旅游发展与旅游教育高端论坛”在秦汉校区召开。论坛上，户外运动专家就西藏山地户外运动学院建设情况做详细解答。相关专家指出西藏民族大学体育学院将从2021年起开展“山地户外运动”专业对外招生，这意味着将为西藏未来户外运动的发展提供及时的人力支撑。培养户外运动专业人才服务西藏，必将助推西藏山地户外运动发展。此外，专家们还指出在未来山地户外运动要与旅游结合发展，但是需要注重体旅融合的场景打造。
三、西藏山地户外运动引入PPP模式现实意义
（一）减轻自治区政府财政压力，激活民间资本。根据西藏自治区统计局数据，2020年西藏自治区经济发展稳定，社会资本投资增长31.1%，社会资本投资的比例不断增长说明西藏以其独有优势正在迅速发展。随着国民经济的增长，特别是山地户外运动参与者的增加，就目前西藏山地户外运动配置很难满足消费者多元化需求。因此，引入社会资本参与到山地户外运动的开发和治理之中非常必要，社会资本的加入，一是减轻自治区政府财政的压力，激活民间资本的发展活力，促进山地户外运动发展；二是有利于为户外运动爱好者提供更高质量、多层次、个性化户外运动服务。
（二）提升品牌地位，打造“圣地西藏，户外天堂”。西藏山地户外运动虽如火如荼地进行着，但由于发展相对较晚，许多区域资源配置还不够齐全和完善。此时，要因地制宜打造具有西藏特点的山地户外运动。如围绕冰雪运动打造品牌赛事，那就要实行“南展西扩东进”发展战略，打造区域品牌赛事，把赛事专业化、国际化。切实贯彻落实自治区突出“一中心两基地+林芝户外”的发展思路，围绕“羊八井”进行开发，把“羊八井”打造成为“水、陆、空”为一体的国际登山小镇。突出“地球第三极”优势，精心打造“西藏+”户外运动模式，突出区域品牌优势。
（三）政企合作有利于优化风险分担，降低建设成本。在户外运动项目的建设和日常运营中，难免会发生不可预知的风险给治理者造成困扰。如自然灾害、经济危机、政策稳定性、企业破产、运营风险等多种风险不利于山地户外运动的发展因素。西藏地处祖国西南边陲，自然灾害频发，如泥石流、滑坡等可能会对山地户外运动设施或者参与者造成伤害。通过引进社会资本，发挥社会资本风险管控能力和预算优势，降低成本和风险发生率。
社会资本的加入降低政府建设风险，通过优化风险分配，使资本投入方承担政府不能顾及到的风险，此举可以使政府规避风险。在PPP模式下，企业想早日获得收益，就要想方设法使项目尽快投入运营。此举可以激发社会资本的积极性与创造活力。除此之外，由于投资方可能会进行融资建设项目，这就会使其竭尽全力改进方案，控制开发的成本和相关风险。这些都是有利因素，不仅可以优化风险，还能降低成本。
四、PPP模式应用的制约因素
（一）西藏自治区相关法律法规及监管体制机制待完善。在政策方面，西藏自治区虽然已经制定了一些公私合作政策，但是仍然有需要改进和完善的政策细节。自治区政府也在相关政策文件提到鼓励商业机构、企业等社会资本参与或者出资建设自治区项目。但有关PPP模式下企业及政府部门介入和推出机制有待完善，特别是政企职责、权益维护等方面。综上所述，西藏自治区相关法律法规及监管体制机制不够完善一定程度上也会限制山地户外运动产业的发展。
（二）西藏属于少数民族聚居区，群众思想观念相对“保守”。西藏属于少数民族聚居区，大约95%以上的人口是藏族。大部分藏族群众信奉藏传佛教，长期以来生活使得牧民十分珍爱土地，他们认为资源开发触犯了“神”，所以资源开发会受到阻力。外来社会资本处于举步维艰的境地，难以生活和开发山地户外资源，容易造成企业核心技术人员流失。发展山地户外资源是贯彻落实中央第七次西藏座谈会和国家相关政策精神的举措，一切措施和目的都是为了人民群众增收致富，而不是造成社会矛盾。另外，外来社会资本力量和社会人员难以在短时间内与藏族人民建立“亲情”，且文化差异和认识差异也极易造成相互之间缺乏信任感。所以，开发西藏山地户外运动是一项长期、艰巨的工程，只有依托公私关系开展工作，加强各民族间交往、交流和交融，加快融入农牧区群众生活，是开发户外资源的关键。
（三）社会资本进入户外领域开发动力不足。一是国家鼓励大力发展PPP模式下相关产业，但是由于山地户外运动开发风险较大、投资周期较长、自然条件等限制，大部分社会资本望而却步，只能依靠政府苦苦支撑其运营。二是社会资本只注重效益，而在西藏开发山地户外运动是一项关系到自治区人民群众的大事，投资会造成企业收效低且周期长，使得民间资本缺乏参与动力。三是法律层面限制PPP模式的发展，由于PPP模式法律法规的不完善，就目前政策无法满足PPP模式能平稳、有序地运行。而且相关的税收优惠、金融扶持、风险分担等政策还没有出台，以上种种原因都造成社会资本持观望态度。
五、几点建议
PPP模式在我国众多领域早已开始应用并且取得良好收益，社会效益显著。例如，北京地铁四号线、北京市兴延高速公路项目、深圳大运中心项目等。其中，最典型的无疑是北京地铁四号线项目，作为国内城市轨道领域的首个PPP模式项目，其首次探索实施市场化融资模式，在当时有效缓解北京市政府财政压力。同理，西藏引入社会资本参与开发山地户外运动资源，需要参考已经成功的PPP项目，借鉴成功项目体制机制建立具有西藏特色的山地户外运动体系。
（一）鼓励社会资本参与户外资源开发，坚持择优录取原则。由于区域特殊性和发展的不平衡性导致社会资本参与到户外资源开发积极性不高。因此，建议自治区政府进行招商引资，吸引国内外优质企业进行投资和开发。在政策、金融扶持等方面给予企业特殊照顾，切实解决企业后顾之忧。在企业选择上坚持“大而少”的方针，企业引入过多容易造成市场混乱，也不利于政府监管。选择资本雄厚的大公司进行招商引资。如北京地铁四号线总投资概算是153亿元，如此多资金只有资本雄厚的大公司才有能力参与建设。所以，择企时要考察企业的资金能力、管理能力、创新能力。除此之外，引进社会资本要考虑到地域民族风俗、人文地理等相关因素，充分考虑资源互补、企业与牧民文化融合等。坚持“先融合，再开发”的方针，切忌盲目招商，以免造成社会矛盾和民族之间认同感降低。
（二）设立风险分担和收益分配机制。合理的收益分配机制和风险分担机制有益于激发社会资本创造活力。如北京地铁四号线巧妙通过票价和客流机制的设计，找到政府和社会资本之间平衡点，不仅为企业带来收益，也提高政府管理和服务效率。在山地户外运动开发过程中，合理的风险分配有利于项目建设及后期运营。山地户外运动项目开发周期长、资本投入大，短时间内难以回本。为了项目建设和平稳运行，要设立风险分担机制和收益分配机制，确保社会资本所承担风险与获得收益成正比，最大限度激发各方积极性与创造力。
（三）加大科普和宣传力度，助民增收致富。户外运动资源开发，宣传是其中关键环节之一。在农牧区进行户外资源开发，要尊重牧区风俗习惯，采取“先交往，后开发”策略，让农牧区群众形成正确的舆论导向。企业应充分了解农牧区群众诉求和尊重农牧区群众的宗教信仰。要切实给予农牧民实惠，提供工作岗位，提高劳动报酬，用实际行动帮助农牧民脱贫致富。此外，山地户外运动的开发离不开牧区群众的支持，农牧民熟悉区域自然地理、人文环境等特性，是开发户外运动的宝贵资源，在项目开发与运营过程中，要充分听取农牧民意见和建议。最后，政府和企业之间要建立起沟通桥梁，避免企业独断专行，肆意破坏自然生态环境。政府有义务为企业排忧解难，鼓励企业以合理方式进行开发。针对企业提出的困难要想方设法帮助企业解决困难，政企之间要和谐共生、团结合作、共同发展。
（四）建立完备的监管体系。在山地户外运动资源开发和运营过程中，为了使户外资源造福西藏，建立完善的监管体系有利于户外运动体系持续运转。政府与社会资本必须有一条清晰的界线，监管体制必须严格制定。如北京地铁四号线中的项目文件、计划、审批、建设、试运营、备案、运营过程和服务质量等都是政府全程监督。这种完善的监督体系在每一个建设阶段均有体现。制定自己标准监管体系，坚持“能量化绝不细化，不能量化一定细化”原则，正是这种标准、严格、具体的监管体制才促使北京四号线地铁项目一直平稳、有序地运行。西藏山地户外运动资源开发也必须建立属于自己的一整套完善的监管体系，保障项目进行高效建设和运行。
（五）加强对投资方管理，走可持续发展道路。首先，政府设置专门部门负责管理户外运动资源开发日常事务，设置部门专门管理是确保户外运动资源开发和运行平稳的保障。要与投资方多沟通、加强往来。其次，政府适度控制户外运动开发规模，避免过度开发对环境造成破坏，始终坚持和贯彻“绿水青山就是金山银山”的理念。最后，核心服务要由政府负责，避免社会资本因追本逐利造成山地户外市场混乱。政府要建立有序的市场竞争环境，使企业之间形成一种良性竞争。
综上所述，通过分析PPP模式的优越性和制约因素，为下一步进行山地户外运动资源开发提供一定的理论思路。山地户外运动的PPP模式如果运用得当，将助推西藏山地户外运动发展，使西藏山地户外运动发展一直沿着健康、可持续、高质量的发展道路前进。
（作者单位：西藏民族大学）
主要参考文献：
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