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| 普安县易地扶贫搬迁研究 |
| 第669期 作者：□文/李 高1 章存英2 时间：2021/11/16 10:19:13 浏览：607次 |
［提要］ 2019年，普安县脱贫摘帽如期实现，但是实现稳定长期高质量脱贫、防止返贫任务仍然艰巨，巩固脱贫攻坚成果还任重道远。本研究正是基于上述认识，聚焦普安县易地扶贫搬迁“后半篇文章”推进现状、存在的主要问题等进行研究，并提出相关对策建议，供有关部门参考。
关键词：易地扶贫搬迁；现状；问题与对策；“后半篇文章”；普安
本文为贵州省2021年度哲学社会科学创新工程项目（项目编号：CXQN2101）阶段性成果
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2021年7月1日
一、普安县易地扶贫搬迁“后半篇文章”推进现状
（一）基本公共服务体系建设情况。一是基础配套建设。县内新市民居住区易地扶贫搬迁安置项目水、电、路灯、绿化、路网等基础设施全部建设完成，同步完善居住区店铺门面、活动广场、集贸市场等公共服务建设，多彩贵州“广电云”100%覆盖，满足新市民多样化生活需求；惠民小区、龙溪石砚小镇安置区开通了到县城的专线公交车，生活出行更加便利。二是教育保障。县内新市民居住区配套建设了龙溪石砚小学、东城区实验中学、东城区实验小学、东城区实验幼儿园、南湖实验幼儿园、三板桥中学等6所学校，可提供5，000多个学位，加上新市民居住区周边原有学校资源，完全可以满足新市民适龄子女入学；通过调剂、交流轮岗、支教、事业教师招聘等方式调配补充新市民居住区学校师资力量，充分保障教师资源；与镇海中学联合在县东城区实验学校开办“镇海高中实验班”，实现新市民适龄子女家门口就学。三是社区综合保障。各新市民居住区均设立便民利民服务中心，设立低保、养老、就业、就学等服务窗口，为新市民居住区搬迁群众提供高效、优质的服务。四是医疗保障。按照构建“15分钟城市社区健康服务圈”要求，县内新建新市民社区卫生服务中心（站）3个，按照机构设置标准配备医务人员、设置床位、就诊设施、药品等医疗物资，开通医保系统并落实“先诊疗后付费” “一站式结算”政策；在东城区布依茶源小镇中医馆、国医馆各1个，满足了搬迁新市民日常看病就医、临时住院治疗需求；同时推行家庭医生签约服务，实现应签尽签。
（二）培训和就业服务体系建设情况。一是全力实施园区解决就业一批、茶产业解决就业一批、活跃市场解决就业一批、文旅互动解决就业一批、公益性岗位解决就业一批和劳务输出解决就业一批“六个一批”行动促进就业。二是以“一红一白”全产业链为主导，强化一二三产业融合发展，充分利用工青妇资源和创业就业政策，大力实施“绣娘计划”，积极创新探索和推广“龙头企业+扶贫车间+合作社+居家就业”模式，推动建设“扶贫车间”实现家门口就业。三是在新市民社区服务中心设立就业服务窗口，搭建就业平台，拓宽就业渠道，加强劳动力培训转移、东西部劳务协作、公益性岗位等方式促进就业，基本实现搬迁群众有劳动力家庭一户一人以上就业目标。
（三）文化服务体系建设情况。一是在新市民居住区建设文化服务中心3个、民族文化纪念馆3个、室外文体活动场地3个，逐步完善新市民居住区文化服务硬件设施建设。二是利用3个新市民居住区的新时代文明实践站，组织开展感恩教育和以“弘扬家庭文明新风尚，共建和谐美好新家园”为主题的新市民文明创建评选活动，积极开展“乡村振兴、巾帼行动”，美化人居环境。三是开展“家政进万家、创业助脱贫”家政技能大赛，举办了“锦绣圆梦、助力脱贫”新市民刺绣作品评比表彰活动，充分挖掘搬迁新市民中妇女“半边天”作用。四是充分发挥“新时代文明实践所、站”阵地作用，开展感恩教育、易地扶贫搬迁政策等相关扶贫政策宣传宣讲4，000余场（次）。
（四）社区治理体系建设情况。一是按照“一厅三室”标准化、规范化建立警务室3个，配备警务人员近30人，借鉴警务助力管理模式的“八大员”执行“八大责”，实行网格长统领网格员制，推动新市民居住区人防运用网格化管理。在新市民居住区警务室设立便民窗口，实现群众“一站式”办理业务，累计受理新市民居住证20，947个、办理户口迁移13，977人。二是完善了智能安防系统建设。东城区布依茶源小镇、西城区龙溪石砚小镇完成“135”智能安防系统建设并投入使用，构建完善新市民居住区技术防控网络，保障新市民居住区安全。三是完善了消防服务建设。在各新市民社区建立微型消防站，对纳茶社区、龙溪石砚小镇配置了消防固定宣传栏、消防员日常防护装备、疏散应急器材、手抬机动泵、消防摩托车等灭火器材；明确专职消防员并对其进行专业培训后到岗，认真落实消防安全自查机制，定期组织演练，提高自防自救能力，真正做到防患于未然；把基层网格力量拓展为三大员（新市民居住区“消防协管员”、火灾隐患排查信息“采集员”和消防安全教育“宣传员”），按照责任落实100%、排查单位100%、火患整改100%、宣传培训100%的“4个100%”要求，并定期开放社区体验馆，做好新市民居住区的火灾防控工作。四是完善了公共法律服务建设。由“公检法司”联合党支部牵头，组建治安共商调解工作队伍，采取分类调解、集中调解、上门调解、巡视调解和思想疏导等方式，实时就地化解新市民之间的矛盾纠纷；设立公共法律服务大厅，由公、检、法、司等部门的法律工作人员在窗口提供法律咨询等基层公共法律服务。五是完善了群团组织建设。在新市民居住区建设工、青、妇等群团组织6个，实现群团组织建设全覆盖，创新服务载体，创建“老年日间照料中心” “四点半学校”，保障儿童和老人权益。六是完善了社区管理制度。建立完善了居务公开制度和民主监督制度，推动新市民社区网格化管理，成立了惠民社区、龙溪社区、甬安社区、纳茶社区、斗弹达吟社区和纳利社区等6个居民委员会，县内新市民居住区的6个社区居民委员会和居务监督委员会全部选举成立。七是有效落实民政救助政策。按照应纳尽纳、应转尽转的原则，县内搬迁对象中符合“农转城”条件的1，397户4，497人全部按程序实施了“农转城”。
（五）基层党建体系建设情况。一是健全组织架构。结合搬迁规模，按照省政府批复，2019年8月16日挂牌成立茶源街道和九峰街道。二是配强机构领导。着力配齐配强茶源街道10名、九峰街道9名领导班子成员，分别核定行政编制20名、机关工勤编制5名、事业编制70名；在布依茶源小镇新市民社区党总支、龙溪新市民社区党总支和惠民社区分别设书记1名、副书记1名、委员3名，管理中心设主任1名、副主任2名。同时，从相关乡镇（街道）划转109名同志到新街道工作。三是健全基层组织。成立街道党工委2个，设立党支部7个，设立新市民追梦桥联合党支部3个，实现党的组织和党的工作全覆盖。依托“500米党员服务圈”，在3个新市民居住区指派网格楼（户）长192名，设立“党员议事站”7个。按不低于20%的比例从搬迁群众选配“两委”班子成员，负责新市民社区各项工作。四是夯实活动阵地。按照严肃大方和突出政治功能、党建元素的原则，结合民族特色、地域特点和“五小”功能要求，在茶源街道纳茶小区建成400平方米的新市民社区“党员之家”，在南湖街道惠民社区建设800余平方米的党员活动中心，在九峰街道龙溪新市民社区建设党员活动室。五是配齐群团组织硬件。在安置区设立“妇女之家” “平安成长之家” “青春课堂” “文艺乐园”等，拓展服务领域、丰富文娱活动，促进和谐发展。六是完善工作机制。构建县、乡、社区、居民小组四级联动的新市民社区党建工作协调沟通机制，定期不定期研究解决社区党建工作和基层治理问题；实施“1+1”包保机制（即一个县级领导+1个县委组织部领导包保1个新市民居住区），实现包保全覆盖；建立搬出地、搬入地联建机制，实现新市民社区共享、共建。七是强化服务保障。进一步解构细化公共服务清单、便民服务清单、党建工作清单，对所属党支部及其他组织职责进行“清单化”管理。
二、普安县易地扶贫搬迁“后半篇文章”存在的问题
（一）配套设施建设不够完善，影响搬迁户生活水平。从调研实际来看，普安县易地扶贫安置区基础设施建设不够完善，尽管大部分易地扶贫安置区的主体工程已经完成，但多数区域基础的配套设施不够完善，影响了搬迁户生活水平的提高。具体而言：第一，目前尚有部分易地扶贫安置区的水、电没有全部畅通，这就影响了搬迁户的日常生活；第二，目前还有部分易地扶贫安置区没有开通公交车，这就影响了搬迁户的日常出行；第三，目前还有部分易地扶贫安置区没有农贸市场、没有生活超市，这就不能满足搬迁户的日常生产生活需要；第四，还有部分易地扶贫安置区没有配套建设幼儿园，3～6岁的孩子入园就学还比较困难；第五，目前还有部分易地扶贫安置区没有开设医疗服务点，这导致搬迁户就医不便；第六，还有部分易地扶贫安置区的物业管理混乱，没有专业的物业公司管理，群众生活垃圾乱扔；此外，有些易地扶贫安置区环保配套设施也不够完善，且无垃圾处理设施，生活垃圾不能集中处理，环境卫生状况较差。与此同时，易地扶贫搬迁安置区除了上述“硬件”设施建设比较滞后外，“软件”设施也存在欠缺之处，比如在社区文化建设、社区服务保障以及对搬迁户后续管理等方面都有待进一步加强。
（二）“三块地”利用不够充分，不利于搬迁户收入增加。所谓“三块地”，指的是易地搬迁移民家庭户的耕地、林地以及宅基地。易地搬迁移民家庭户“三块地”的利用主要是指耕地、林地的流转、宅基地的复垦复绿以及发展林下经济等三个方面。加快推进“三块地”的利用进程，能够激活土地生产要素，提高农民财产性收入，进一步而言，可以扩大内需，是推动经济高质量增长的新的动力。在国家政策层面，易地搬迁移民家庭户在搬迁后，其家庭仍然保留着对原来的耕地、林地的承包经营权以及对宅基地的所有权和经营权。但是，从调研的实际情况来看，大部分易地搬迁移民家庭户对自家耕地、林地以及宅基地的利用率很低，土地流转率总体上不足四成，还有近六成的土地不是抛荒就是在被低产出的利用，比如无偿给亲朋或邻里耕种，有的则自己耕种以为日用，但这是完全不能给家庭带来收益的。总之，当前易地扶贫搬迁户“三块地”利用率比较低，甚至未能正常发挥其作用，这就导致通过土地的经营，是不可能为易地扶贫搬迁户家庭带来收益的，也不可能使之收入增加。
（三）非农技能培训进展较慢，搬迁户生计能力提升有限。目前，县级层面对易地扶贫搬迁户主要是进行无土安置，即其移民搬迁之后，政府鼓励其从第一产业的农业生产，转移到第二、第三产业进行就业。为了使其能力能够适应第二、第三产业就业岗位的需求，一般而言，政府都会在搬迁之后，为搬迁户家庭提供创（就）业技能培训。但是，一方面由于县级层面扶贫、就业等职能部门开展创（就）业技能培训的时间还不长，参与培训的搬迁户家庭人数有限，导致目前其生计能力提升不明显；另一方面县级层面近年来事务比较繁杂，有的保运转的人手都不太够，而易地扶贫移民搬迁的人数又较多，本身就为城市治理带来了很多新的复杂问题，创（就）业技能培训涉及的点多面宽，场所也受到限制，中高级技师又奇缺，有些地方甚至本地就找不到创（就）业技能培训的技师，需要从外地高薪聘请，等等。这些都不利于易地扶贫搬迁户生计能力的提升与后续事业的发展。
与此同时，当前易地扶贫搬迁户在新的生活环境中还面临两个方面的不适应：一是就业能力不适应岗位需求。他们缺少非农技能，文化素质又偏低，在用人单位提供的岗位上，摩擦性失业也比较多，极易陷入就业困境中。二是生活习惯不适应新的居住环境。在一段时间内容易产生各种不良情绪，比如焦虑、急躁、不安、自卑等等，这些都影响到其非农技能的提升，进而又影响到其生计能力提升。
（四）政府就业保障措施缺乏针对性，作用发挥有限。尽管普安县政府自易地扶贫搬迁安置以来，就出台了一系列的保障措施，不断地创造就业岗位，充分保证易地搬迁移民家庭户的就业。譬如，从调研的实际情况来看，普安县在第一时间积极动员搬迁户家庭参加就业培训，并通过就业服务协理员入户走访、电话短信联系等多种方式，精准掌握劳动力培训和就业需求，实现安置点就业创业帮扶台账全覆盖；此外，还通过不断加大创业扶持力度，各类扶持政策向搬迁群众倾斜，优先享受诸如“扶贫小额信贷” “返乡农民工就业创业扶持”等创业就业优惠政策等，帮助易地扶贫搬迁户家庭提升生计能力；积极开发公益性岗位，由政府或部门买单，有针对性地开发“五员”（保洁员、护路员、护河员、护林员、调解员）等岗位，专门用于安置搬迁劳动力等。但是，整体来讲，一方面就业岗位并不是很充足，不能充分满足易地扶贫搬迁户的就业需求；另一方面则是这些就业岗位工资待遇并不高，一千至两千一个月，很多易地扶贫搬迁户家庭中年轻的劳动力并不愿意去。这样就使得他们中的一些人实际上处于失业与半失业状态，有的还是靠政府救济生活。因此，虽然各地的就业保障措施都有了，但还是比较单一，且针对性也不够，这就使得这些保障措施在促进易地扶贫搬迁户生计能力方面，效果并不明显，作用发挥有限。
三、对策建议
为加快建立易地扶贫搬迁群众生计保障和后续发展体系，为了做好普安县易地扶贫搬迁“后半篇文章”，普安县业已采取了一些超常规举措，花了大力气、出了硬办法，助推搬迁群众脱贫致富，把全县易地扶贫搬迁“后半篇文章”做足、做实、做好。但是，从实际效果来看，仍然面临着诸多亟待解决的问题，如配套的基础设施跟不上、三块地的利用不充分、搬迁过程资金耗费大、非农培训进展慢、政府就业保障措施针对性欠缺等等问题。因此，为完善贵州省委、省政府提出的易地扶贫搬迁后续扶持“五个体系”建设，做好普安县易地扶贫搬迁“后半篇文章”，无论是从易地扶贫搬迁的顶层设计、中层设计还是具体措施，都应该持续跟进完善，要不断解放思想，坚持从实际出发，要与时俱进。具体而言：第一，在县级层面，应当结合普安县易地扶贫搬迁的实际特点，有针对性地适时出台普安县易地扶贫搬迁区后续发展规划，要结合自身实际，不断从政策、制度等层面完善县级层面的顶层设计；第二，从搬迁群众来看，要尽最大努力，千方百计拓展搬迁群众的就业渠道，使其生计资本来源实现稳定性和多元化；第三，从搬迁社区来看，要努力培育致富带头能人，发挥致富带头人的“头雁效应”，为搬迁群众带好头、领好路、能致富；第四，从公共服务来看，要搞好搬迁社区的公共服务，不断提升搬迁社区的公共服务能力，不断提升搬迁社区的内生性治理能力，实现搬迁社区治理能力现代化；第五，从易地搬迁迁出地土地来看，要用市场化的手段，盘活用好迁出地的存量土地，不抛荒，不闲置，做到地尽其用，实现资源变资产，资产变资金；第六，从监测层面来看，要不断完善和健全易地扶贫搬迁户及搬迁社区的动态监测机制，要使数据不成为“信息孤岛”，要做到数据“互联互通”，要建立健全易地扶贫搬迁户经济状况数据库，要做到连续跟踪、动态调整，力争做到因户施策、因需施策等。
（作者单位：1.贵州省社会科学院社会研究所；2.湖南省溆浦县屈原学校）
主要参考文献：
［1］普安县生态移民局.普安县2016年以来易地扶贫搬迁工作总结（内部资料）.
［2］马良灿，黄玮攀，杨钦.易地扶贫搬迁过程中多元主体间的利益分化与关系重组——以巴村为例［J］.中州学刊，2018（02）.
［3］刘伟，黎洁.提升或损伤？易地扶贫搬迁对农户生计能力的影响［J］.中国农业大学学报，2019（03）.
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