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| 日本危机管理机制及启示 |
| 第669期 作者：□文/周桐如 王俏荔 郑建斌 时间：2021/11/16 10:22:07 浏览：635次 |
［提要］ 被国际社会誉为“危机应对优等生”的日本，形成了较为完善的危机管理理论，无论是对事件的处置能力，还是对事态的控制都能较好地把握。本文通过回顾日本地方政府的危机管理机制，从而为我国政府应对危机事件提供借鉴及经验启示。
关键词：地方政府；危机管理机制；经验启示
基金项目：国家自然科学基金项目：“基于多任务委托代理理论的公立医院医生行为激励约束机制研究”（编号：71964028）。通讯作者：王俏荔
中图分类号：X4 文献标识码：A
收录日期：2021年7月1日
一、日本危机管理机制的形成
日本由于处在环太平洋地震带上，地震灾害频繁。除地震外，日本的其他地质灾害如海啸、台风、火山爆发等也都发生频繁，因此日本的危机管理机制的建成及发展一直是其政府关注的焦点。历史上，日本发生的三次重灾为日本政府完善危机管理机制带来了重要的契机，由此在灾难面前日本的危机管理机制不断演变、不断成熟，通过理论联系实际逐渐形成了属于自己国家的危机管理模式。
第一次是1959年日本遭遇了令人闻之色变的“伊势湾台风”，由于日本气象厅的重视程度不够以及灾后救助工作的不到位，导致这场台风夺走了4，600余人的性命。鉴于这次重灾的惨痛教训，日本政府于1961年出台了《灾害对策基本法》，首次将各种灾害综合立法，将预防、应急、恢复建设政策综合实施，将中央政府、地方政府、民间、家庭的防灾主体综合起来。之后，为了《灾害对策基本法》能更好地实施，日本政府又相继出台了《关于地震保险的法律》《石油联合企业等灾害防止法》等一系列法律，到20世纪70年代，日本政府的危机管理从“单项灾种”的应对和管理转向“多灾种”的综合管理体制。第二次是1995年发生在日本关西地方规模为里氏7.3的地震灾害，造成近5，000人丧生，2万多人受伤，财产损失近10万亿日元。这次重灾暴露出日本政府在防震减灾工作上的失误和薄弱环节，一是关西地区对于情报收集不准确、危机意识淡薄导致该地区的抗震设防工作滞后于城市建设；二是关西地区的消防工作不到位导致地震引发的火灾不能及时解决；三是政府部门没有制订相应的救灾方案，致使震后救灾不协调，加大了震灾损失。基于此次经验教训，日本政府加强预报设防，对中长期预报提出了更高层次的要求，增设了危机管理专门小组、内阁情报集约中心等机构，来保证信息情报的传输渠道畅通无阻；同时，灾后出台了《建筑物抗震改修促进法》以及《受灾者生活再建支援法》等法律体系，提升了日本的危机管理能力。第三次是2011年3月11日发生的里氏9.0级大地震，此次危机是日本气象厅观测史上最强的地震，由此引发了海啸、火灾、核泄漏等一系列次生灾害，是日本战后死亡人数最多的一次灾害。此时日本已经建立了一定的危机应对机制，但是还存在重灾后灾民的安置工作及重建工作效率低下、核处理工作迟缓等问题。对此，日本政府发行了“日本大地震重建彩票”，刨除成本费和中奖金额其余全部收益都用作灾后重建的资金；同年三个月后日本政府出台了《重建基本法案》，将在内阁中设立一个“重建对策总部”，由首相牵头，全体内阁成员参加，并且在灾区也设立一个对策总部，方便日本政府与日本各地进行联系。随后，政府对《重建基本法案》进行修正，要求尽早成立接替“重建对策总部”的“复兴厅”，负责制订规划方案、进行综合协调并行使相关权限。这项法律的颁布标志着日本的灾后重建工作走向正轨。
二、日本危机管理机制基本框架
近年来，日本逐步建立了以首相为核心，由内阁官房来统筹、协调，由安全保障会议、中央防灾会议等制定危机管理政策，加之警察局、消防局、气象厅、国土局等配合实施。
（一）内阁首相。日本是君主立宪制政府，首相作为君主制国家的政府首脑，它的地位和权利不言而喻。内阁首相是危机管理的最高指挥官，享有最高层次的领导权和指挥权。在特殊的紧急状况下，首相有权对警察厅长、消防厅长等直接发布命令进行暂时管制；在发生国家灾害以及重大危机事件时，首相也有权直接对行政机关进行指挥，召开内阁会议，共同商议并提出自己的意见，然后制定决策。
（二）内阁官房。内阁官房是首相的辅佐机构，是危机管理指挥中的中枢机构，相当于政府秘书长，在日本政府中担任重要角色。其主要职能一方面是尽可能早的获取情报，同各个部门进行联络整合，并向有关部门传递情报，通过内阁会议、安全保障会议、中央防灾会议等来建立相对应的危机管理机制，并对制定的政策进行综合调整；另一方面内阁官房还负责宣传，将危机进展、政府政策等信息对外发布，以减少国民的惊恐和不安情绪。
（三）安全保障会议。日本的国家安全保障会议（NSC）于2013年12月4日成立。第一任局长的内阁官房参事谷内正太郎表示：“这是统筹外交及安全政策的司令塔，保障局将会成为协助其决策工作的机构。”安全保障会议由首相、外务大臣、防卫大臣和内阁官房长官参加的“四大臣会议”，作为“国家安全保障会议”的核心，审议有关重大紧急事件，负责制定日本的安全保障和危机管理政策。
（四）中央防灾会议。中央防灾会议是日本危机管理的最高决策机构，是根据灾害对策基本法设置的决策会议，由内阁总理大臣兼任该会会长。它的主要职能是促进防灾基本计划的制定及实施，在非常灾害发生时，制定有关紧急措施的计划并推动其实施；根据内阁总理大臣的咨询审议有关防灾的重要事项，就有关防灾的重要事宜向首相及防灾大臣汇报。
三、日本危机管理机制的特点
日本位于环太平洋地震带上，地震频繁发生，除地震外，日本的其他灾害也比较频繁。虽然这些危机给日本带来了损失，但也成为其迅速完善国家危机管理体制的契机。
（一）完善的法律法规体系。1946年，日本本州岛纪伊半岛以南海域发生地震后，出台了《灾害救助法》；1948年，日本发生了福井地震后，出台了《建筑基本法》；1959年，日本发生了伊势湾台风后，日本出台了《灾害对策基本法》，建立了综合性的灾害管理战略体系，这部法律的主要内容包括界定灾害管理的责任、灾害管理的组织、计划系统、预防与准备、应急响应、恢复与复兴等。此后，为了配合《灾害对策基本法》的实施，日本政府相继出台了一系列有关防灾救灾的法律。1995年，日本发生阪神-淡路大地震后，出台了《地震防灾特别措施法》等。基于日本完善的法律法规体系，在防灾救灾中，日本的危机管理机制发挥了重要的作用。
（二）高效的情报收集与传递体系。及时获得并传递有价值情报信息，对于危机管理来说至关重要。1996年，日本组建了内阁情报集约中心，是在原情报委员会基础上成立的情报机构。主要职能是在发生重大灾害或者突发事件时，通过相关省厅、国内外通讯社以及民间公共机构收集相关情报，并直接向首相汇报，见图1。为了改变各省厅将信息资源私有化而使信息无法传递下去，日本政府针对信息资源共享问题设置了内阁情报会议和合同情报会议，强化情报系统的功能，增强信息资源的流动性和共享性，统筹把控国内外的重要动向。同时，日本的情报收集与传递体系之所以高效，是因为日本重视把高新科技应用于政府危机管理中。为提高危机预测精度以及应对危机的能力，运用了网络化、信息化、数字化等高新技术，为危机管理开辟了快速通道。首先，利用航拍技术、卫星、远距离小型图像传送仪等收集突发事件以及恶劣天气的图像、情报等；其次，建立畅通的信息网络，确保了政府的专用通讯线路，强化警察、消防、防卫等现有的专用通讯。这一环节是政府危机管理的重要保障。（图1）
（三）良性的政府与媒体互动。政府与媒体之间的关系是否和谐直接决定媒体是否能成为政府解决危情的强心针。首先，政府可以通过媒体的渠道宣传危机管理体制，对国民进行危机自救、危机他救等相关知识教育，使民众可以保持良好的心态，以冷静的头脑来处理危机；其次，政府可以通过媒体的反馈情况，对社会动态和危机预兆充分了解，在此基础上广泛吸取社会意见，有利于政府部门做出危机预判，进而提高决策的质量，增强了官方的公信力，打造良好的政府形象。如果政府和媒体的关系不和谐，就会产生沟通协调的阻碍，造成媒体对政府决策的断章取义、国民对政府决策的错误理解等现象，得不到国民的理解与支持，动摇民心，扩大不良影响，扰乱社会秩序，为决策落实增加了阻力；同时也会造成信息获取、传递不及时从而贻误解决危机的最佳时机。以2011年3月11日发生的日本9.0级大地震为例，在日本大地震到来之前的十几秒钟，NHK电视台在直播国会的过程中，在屏幕下方发布紧急地震警报，之后中断国会直播，并动用所有电视频道进行24小时的地震直播；在通信线路全部中断后，日本媒体出动采访用的直升机，在震区上空了解情况并将信息传递给政府和国民，安抚了国民的情绪，也方便了政府做出更高效的决策。
（四）深入人心的国民危机意识。危机事件通常具有突发性、破坏性和不可预测性，会造成国民恐慌，社会秩序混乱，扩大不良影响，因此提高国民的危机意识就变得十分必要。作为四面临海的岛国日本，有着独特的文化和传统，这种特定的地理位置和历史传统造就了日本国民身上始终具有一种强烈的危机意识和忧患意识，日本把提高国民的危机意识作为头等大事。每年9月1日日本定为“防灾日”，全国各地都会进行防灾演习。除此之外，日本的学校里，每个月都有各种各样的防灾安全演习，同时还要对孩子进行各种训练，日本的小学从一年级就要开始接受相关课程教育，并参加每月一次的逃生演习，地震频发的地区，演习的频率有所增加。幼儿园（4～6岁）甚至是保育园（0～6岁）的孩子，每个月也都有一次例行的防灾避难训练。所有学校建筑物都会在楼外安装临时楼梯，教室里也有紧急出口，哪个班走哪条线路，都事先规划好，以避免地震发生后出现拥堵、混乱、无序等状况。日本的家庭应对地震灾害的准备也极为完备，家家都有“防灾袋”，其中放上食物和水。
四、日本危机管理机制经验启示
（一）完善相应的法律法规。近年来，我国危机事件的发生频率越来越频繁，不管是地震、台风、泥石流等自然灾害，还是各种事故灾难都逐渐增多。以我国南部山区为例，近年来，台风、洪涝、泥石流等多起突发危机事件，影响并威胁了国家和人民的生命财产安全。面对突如其来的公共危机事件，中央政府和地方各级政府应该迫切建立完备的法律法规，及时有效地处理多类别、多性质的突发公共事件，扫除潜伏的危机，平复公众恐惧紧张的心理，维护社会秩序、社会环境。现阶段，我国在危机管理方面出台的一系列法律法规独立色彩明显，管理体制分散，缺乏统一的制度性框架，可能会造成危机事件缺乏宏观考虑。2003年我国在经历了“非典”事件后，党中央政府已经开始意识到完善法律机制的必要性，也指出要制定一系列危机事件的应急预案，从法律上保证危机管理机制的公正性、规范性。
（二）提高危机管理机制的高效性。首先，在危机事件发生后，地方政府应立即派出专业人员成立工作小组前往现场进行实际调查，并收集、传递有价值的信息，做到信息资源共享，抓住处理危机的最佳时期。如果错过了解决危机的最佳时期，那政府部门可能无法调查清楚危机事件发生的根源、传播链等一系列问题，也就无法对公众作出回答，很有可能引发公众对政府的质疑，进而引发不必要的恐慌，导致社会秩序混乱。政府部门要合理地对资源进行有效配置，使其能够最大限度地发挥效能。要具备长远的眼光，扫除可能引发危机事件的各种因素，随时做好充足的准备，以便能有效地处理和解决突发事件。其次，要建立高效的情报收集与传递系统，防止在危机事件发生后出现信息阻截、不流通的情况。情报收集与传递系统能够保证突发事件发生时，各部门的信息传输渠道能够畅通无阻，减少信息情报工作的失误，为政府部门解决公共危机事件提供宝贵时间，从而提高政府处理危机事件的能力。最后，要广泛开展对领导班子、相关部门以及人民群众的处理危机事件的培训和演练，为应对危机事件带来了积极作用。只有提高人们自身的安全和防范意识，多次进行实际模拟演练，才能使得公众在面对突发的危机事件时能沉着冷静地对待，才能把公共危机带来的损害降到最低。
（三）加强政府与媒体之间的沟通。在当前新媒体背景下，政府与媒体之间的关系是否融洽，在应对公共危机事件中发挥着举足轻重的作用。危机事件通常会有三个阶段：第一阶段是危机潜伏期，政府在这一时期做出合理有效的预防，能够很大程度上减少公共危机带来的损害，也能给公众充足的反应时间来减少不必要的损失。第二阶段是危机突发期，在这一时期，政府应借助媒体的力量，积极开展合作。政府是处理危机事件的指挥者和发言人，而媒体是目击者和政府的发言渠道。政府在调查清楚事实之后要第一时间通过媒体向公众作出解答，给出应对措施，消除公众疑虑，安抚公众情绪，稳定社会秩序；媒体通常也是现场的目击者，对事态的掌握具有第一时间性，可以及时给政府提供情报信息，帮助政府了解危机事件的起因经过，有助于事件的尽快解决，同时其作为传声筒，要对政府的官方发言做出正确的舆论导向，引导群众走向科学、积极、理性的道路。第三阶段是危机解决期，政府各部门做好善后工作，总结经验教训，提高处理危机事件的能力；媒体要履行社会责任，保障公共利益，充分发挥好监督作用，做好跟踪报道，保证新闻的真实性和公正性，并及时地为政府反馈社会舆论，从而使政府优化决策，提高公信力。
（四）提高国民应对危机的意识。良好的危机管理机制不应只加强危机后的补救措施，而需要公众通过合理、科学、有效的渠道参与到政府对危机管理的过程中来，才能有效地控制危机、解决危机，建立起完善的危机管理机制。而在危机事件发生时，公共群众是危机直接威胁的对象，所以政府除了要完善相应的法律法规之外，还要提高公众应对危机的意识，积极地参与到危机管理过程中来，高效配合政府各部门完成危机处理工作。在这一点，日本政府的行动给了我们很大的经验借鉴。日本由于地理和传统文化因素的影响，向来重视对国民危机意识的教育。2019年12月20日，日本政府在内阁会议上敲定了2020年在防灾方面的预算，高达1.78万亿日元，创历史新高，这种大力度的经费支持使得日本在危机管理工作上有了长足、稳定的发展。由于科普工作到位，日本国民对于逃生、自救等基本知识、基本技能都非常地清楚，在危机来临时不会出现手忙脚乱、头脑不清的现象。同时，日本政府十分重视公共危机专业人才的培养，成立了最有代表性的民间组织“NPO日本防灾士机构”，主要以防灾减灾为目的，培训具有专业知识的“防灾士”。此机构在2002年由日本内阁正式认证为特定非盈利法人，成立后该机构设置的“防灾士”考核制度，至今已经有大批的“防灾士”活跃在日本全国各地。因此，我国应借鉴日本的成功经验，加大对危机管理的资金投放力度，增强对国民危机意识的教育，从而使国民能够以理性、科学、有效的方式对待突发性危机。
（作者单位：宁夏医科大学公共卫生与管理学院）
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