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| 农业转移人口市民化路径研究 |
| 第669期 作者：□文/冯露露 时间：2021/11/16 10:25:15 浏览：463次 |
［提要］ 当前在实施新型城镇化战略形势下，我国农业转移人口市民化趋势逐步增强，但迫于制度限制，市民化进度并不及城镇化程度。对此，政府应协同社会力量突破制度障碍，将约束转为激励，从户籍制度、土地制度和公共福利三个维度进行创新，重构制度体系，以扩充农业转移人口这一弱势群体的城市融入能力，从而加快市民化进程的推进，提高城镇化质量。
关键词：制度赋权；农业转移人口；市民化
中图分类号：F323.6 文献标识码：A
收录日期：2021年6月30日
引言
在国家发展战略顶层设计上，党的十八大确立新型城镇化的发展路径，把农业转移人口市民化作为一项重点工作推进。此后，国家新型城镇化规划（2014-2020年）、“十三五”规划纲要均为切实解决市民化问题提出了明确要求：“统筹推进户籍制度改革，深化土地制度改革，有序推进农业转移人口市民化，逐步解决农业转移人口享有城镇基本公共服务问题”。可见，国家一直致力于从制度层面为农业转移人口融入城市而赋权。
农业转移人口市民化作为具有中国特色的研究课题，一直是国内学者关注的焦点。早期研究更多关注的是农民工城乡流动的动力与结果。伴随着研究的深入与中国城镇化的纵深推进，农民工如何融入城市成为关注的核心问题，基本共识是打破城乡之间的制度障碍。在全面深化改革的关键阶段，以制度改革为突破口，系统推进农业转移人口市民化，将对我国民生发展、经济增长和新型城镇化战略的实现起到至关重要的作用。
一、农业转移人口市民化基本概念、理论基础与分析框架
（一）基本概念。农业转移人口是我国由计划经济向市场经济转轨过程中，由于户籍制度改革滞后所产生的以农民工为主体的特殊群体。农业转移人口市民化，不仅是农村人口职业角色的转变和居住空间的转移，更应是其通过户籍、身份认同等一系列转变重构社会关系并逐步融入与适应城市生活的过程。
（二）理论基础。关于制度理论，诺斯提出了制度“是为人类设计的，构造政治、经济和社会关系的一系列约束，是人类设计出来的形塑人们互动行为的一系列约束”。即制度会形成一股巨大的力量，对一切政治、经济、社会行为等进行约束和限制。诺斯之于制度研究的突出贡献在制度“双刃剑”之说，他认为制度对于经济和社会发展的影响作用不是单一的，提出了“制度悖论”思想：制度，一方面创造经济效率；但另一方面也会阻碍经济的增长。诺斯指出，“制度是理解政治与经济之间的关系以及这种相互关系对经济成长或停滞、衰退之影响的关键”。但他也仅限于对制度如何促进经济增长和阻碍经济发展的研究，对制度如何促进社会发展、人类幸福却很少涉足。
关于赋权理论，在1976年出版的《黑人赋权：压制性社区的社会工作》一书中，Solomon明确使用“赋权”一词，来描述美国社会中黑人少数民族因长期遭受优势团体与宏观环境的负面评价，感受到深切、全面的无权，因而建议社会工作的介入应致力于增强黑人民族的权力，以解除“制度性种族主义”所加诸的压迫与疏离。反映到现实生活中，由于利益分化、制度安排等原因，处于社会底层或边缘的弱势群体一定程度上缺乏实现自我利益的权力和能力，需要通过赋权以激励其目标的实现。
（三）分析框架。基于已有文献分析可知，推进农业转移人口市民化的制度不是一个单一的安排，影响农业转移人口市民化的制度因素较多，而户籍制度、土地产权和公共福利体系则是其中的关键因子。因此，本文结合已有研究，从“户籍—土地—福利”三个维度重构制度，探索将制度的约束作用转为激励作用，赋权于农业转移人口以提升其融入城市的意愿与能力。
二、农业转移人口市民化现状
新型城镇化进程中，大量农业剩余劳动力向城市迁移。据统计，2018年我国城镇常住人口83，137万人，乡村常住人口56，401万人，农业转移人口规模达28，836万人，常住人口城镇化率达到了59.6%，户籍人口城镇化率只有43.4%。依据世界城镇化发展普遍规律，我国处于城镇化率30%～70%的快速发展区间，有一定利益吸引驱动农村人口去往城市，但是仅限于人员从乡村到城市的流动，并没有带动流动人口的有序落户，即我国市民化程度与城镇化之间仍存在距离。在市民化进程中，国家也通过制度变革推动农业转移人口的农村退出、城市进入和城市融合，但其进展依旧缓慢，成效并不显著，可以说我国的市民化程度仍处于初级发展阶段。
三、农业转移人口市民化进程中面临的障碍
由于政策制度的限制，我国市民化进程严重滞后于城镇化进程。影响农业转移人口市民化的制度因素较多，其中最需要突破的障碍在于户籍制度、土地产权和福利体系三个方面。
（一）户籍障碍：身体进城，身份没有进城。对户籍制度和农业转移人口市民化的研究大多认为户籍制度对农业转移人口市民化的影响弊大于利。我国城乡二元户籍管理制度，建立之初就被赋予了本不应该由它承担的许多政治、社会和经济功能，这些功能又在发展过程中不断地被强化和放大，使得“农村剩余劳动力非农化”和“农村人口城市化”这两段过程是分离的。农村人口可以做到就业在城镇，但是却难以落户。目前，在户籍制度改革之上实施的积分落户政策仍相对严苛，积分获取往往与纳税、社保、城市贡献有关，设计不尽合理，使得以农民工为主体的农业转移人口几乎不能满足当下的积分要求，他们只是在地方间、城市间实现了身体的流动，依旧是农民身份而非市民身份。
（二）土地障碍：土地进城，土地增值收益没有进城。新型城镇化必然会带来城市规模的扩张，无论如何都绕不开土地问题。我国部分地方政府将农民宅基地复垦，用耕地增加来换取城镇建设用地指标，还有地方政府违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地，然后让这些土地增值以换取巨大资本收益，他们常常只按被拆住房的标准来实施补偿或置换楼房，但对宅基地的合理及长远价值并没有科学的界定和补偿。城市化进程中这样大规模的“圈地”运动，违背了国家政策的初衷，剥夺了农村人口的土地权益。土地羁绊往往就使农业转移人口难以下定定居城市的决心。
（三）福利障碍：劳动进城，劳动保障没有进城。户籍制度造成的社会福利壁垒，阻碍了农业转移人口对城市社会经济资源和发展成果的分享。尽管近年来户籍制度在某些领域进行了若干改革尝试，立足的根基有所松动，但城市户口依旧是“福利保障”的象征。现有“市民化”赋权的制度设置，实现的只是一种表层化的赋权。在此框架下，农村人口转为城市户籍给自身带来的福利并没有增加。城市只要农村人口的劳动，却并不负责他们的劳动保障，因而大量从农村到城市的迁移人口及其随迁家属无法在就业、医疗和教育等方面享有与城镇居民无差别的基本公共服务，不能享受到城镇化和城市经济的增长所带给他们的红利。所以，城市留不住农村转移人口，他们只能游离于城市和农村两大社会体系之间。
四、推进农业转移人口市民化路径探索
城镇化绝不是简单的人口从农村向城镇集聚，或是城市面积的不断扩张，更重要的是实现迁移人口的身份、生活理念、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。制度创新能对农业转移人口市民化的进程起决定性影响。从制度层面为农业转移人口的城市融入“赋权”，让农业转移人口享受城市市民的待遇，享有城镇基本的公共服务，才是农村人口向城市迁移、顺利融入当地社会并实现由农民向市民转变的根本保障。
（一）深化户籍制度改革。户籍制度的改革过程，是国家从限制农村人口城乡流动到取消流动壁垒，再到鼓励其落户城市的一系列过程，也是国家通过制度体系为农村人口的流动迁移“赋权”的行动。户籍制度的改革更应当是循序渐进的，按照权利和义务对等的原则进行，使户籍管理功能回归本位，使福利制度与普遍的公民身份而不是与歧视性的户籍制度相联系。这就需要政府部门破除现有制度设计的束缚来重新审视社会政策的价值取向和其所承担的社会功能，赋予农村人口以选择的权力。对于愿意在城市落户的农村人口，设计积分标准，适当放宽落户标准，让他们既能来得了也能留得下；对于无意愿落户城市的群体，可采用居住证管理模式实现规范化管理，放开户籍限制，保证城乡居民公共服务均等化。
（二）加强土地制度改革。目前，我国农村土地逐步呈现出市场化特征，农民可通过土地转让、抵押、出租等手段，获取更多收入。因而政府需优化顶层设计，提高农村土地征收的补偿标准，公开补偿标准和原则，并且适时地做出相应的调整。政府部门还应提升公共服务意识，积极推进农业转移人口土地经营权的流转以及土地承包权的退出，使农业转移人口获得土地增值收益，促成土地的流转和土地使用权的交易顺利完成。同时，政府要本着自愿、有偿、依法、双赢的原则，在土地流转管理中，尊重土地原来使用者的意愿，建立土地收益常态化、永久性的保障机制，依法保障土地流转权益，针对土地流转过程中的违法乱纪行为，相关部门必须严厉查处。创新土地制度，促进农村土地流转，让农业转移人口带着土地权益进城，使其财产权利得到尊重与公平对待，是推进农业转移人口市民化的有效途径。
（三）完善城乡统一的公共福利体系。让农业转移人口享受到与市民同等的公共福利，仅仅依靠政府的力量是难以实现的。通过政府科学引导，激励企业、学校、社会共同参与福利体系构建，两大群体享受无差别服务的可能性才会大大提升。第一，建立技能培训体系，赋予农业转移人口工作技能提升的途径。政府可对企业予以一定补助，鼓励其建立专业培训团队，定期实施对口培训；政府还可与高等院校合作，开通继续教育渠道，展开专业培训与文化教育。第二，健全社会保障机制，赋予农业转移人口维护自身利益的途径。政府应构建有效的社会保障流转制度，让流动人口社会保障账户能够实现全国异地结算和流通；企业应无差别为员工缴纳社保费用，完善工伤保险制度；社会组织应对前两者的行为起到监督作用，帮助农业转移人口维权。第三，实施教育公平机制，赋予农业转移人口子女接受教育的权力。政府应完善城镇教育财政保障体系，禁止公办学校额外收取随迁子女的费用，加强对民办学校收费标准的监管；社区可以建立帮扶机制，组织义工在周末对随迁子女进行陪伴与辅导。
五、结语
农业转移人口市民化是历史演变所使然，我国农业转移人口市民化进程依然“在路上”，还有诸多攻坚性的工作亟待推进。有序推进农业转移人口市民化的实现应始终坚持两条腿走路：一是要加快户籍制度、土地制度、公共福利体系等方面的制度性改革，放宽农业转移人口的流动条件，让有意愿和有能力的农业转移人口在城镇落户并定居成为市民；二是赋予农业转移人口自由迁徙的权力，持续推进公共服务均等化，让不能落户、不想落户的常住农业转移人口也能享有基本公共服务。对于农业转移人口市民化路径的不断探索是推进城镇化战略，构建和谐社会，改善民生，实现全面建成小康社会的有利支持。
（作者单位：苏州大学政治与公共管理学院）
主要参考文献：
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