| 联系我们 |
 |
合作经济与科技杂志社
地址：石家庄市建设南大街21号
邮编：050011
电话：0311-86049879 |
|
|
| 财会/审计 |
| 河北省政府环境责任审计监督体系构建 |
| 第669期 作者：□文/王梦思 刘丽冉 陈 龙 时间：2021/11/16 10:41:16 浏览：257次 |
［提要］ 随着我国经济的发展，环境问题也越来越严重。为此，要加强政府在环境保护中的作用和地位，完善政府环境责任审计监督。本文以河北省政府环境责任审计监督体系为研究对象，在全面梳理相关文献基础上，提出完善河北省政府环境责任审计监督体系的实施路径，以期在丰富相关审计理论基础上，为河北省更好地进行环境生态保护工作保驾护航。
关键词：政府环境责任；审计监督；实施路径
基金项目：河北省社会科学基金项目：“新常态下河北省经济高质量发展综合评价及提升策略研究”（编号：HB20GL035）；河北省软科学研究专项：“金融改革背景下河北省县域科技创新支持经济高质量发展的路径研究”（编号：194576116D）
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2021年6月23日
一、引言
中国经过改革开放40多年的发展，在经济方面取得了举世瞩目的巨大成就。但与此同时，环境污染、生态破坏和资源过度消耗等问题也日益显现，严重制约了我国社会经济的健康可持续发展。针对上述问题，我国明确了生态文明建设在社会经济发展中的地位，并进一步强调要建立以政府为主导的环境治理体系。但是，经济发展的利益由现阶段政府独享，环境损失的成本却大部分可以向后代转移，并且环境保护所付出的成本也很难短期见到成效，因此地方政府很难自发地产生环境保护和资源节约的内在动力。
基于此，为了更好地发挥和监督政府在生态环境保护治理方面的作用，2013年在十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出了对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制等内容，对建立政府环境责任审计体系提出了客观的要求和相应的政策支持。
从河北省情况来看，十八大以来，河北省积极响应党中央相关政策，相继出台了《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的实施意见》《河北省生态环境保护“十三五”规划》等政策文件。另外，在支持开展水环境治理保护和支持加强生态治理修复等方面也进行了大力的投资，不断加大了生态环境保护力度。
二、文献综述与理论基础
（一）文献综述
1、环境责任审计监督相关研究。关于政府环境责任审计本质方面，最高审计机关国际组织在1995年从财务审计、合规性审计和绩效审计角度提出了环境责任审计的基本框架，认为环境责任审计更多的是从资源、环境和可持续发展角度进行的审计项目。1997年王德升等较早针对我国实际情况，重点对环境责任审计进行了研究。之后，中国内部审计准则委员会在2010年也首次提出要将环境问题纳入到审计活动中，明确了环境责任审计的重要地位。
关于政府环境责任审计内容，国内外学者从不同角度和范围对其进行了界定。首先，政府环境责任审计可以理解是为对政府受托环境责任履行情况的审计活动。其次，政府环境责任审计的内容还可以根据审计业务的类型不同进行细分。曲婧（2012）将政府环境责任审计分为了政府环境政策审计、政府环境投资审计和政府环境项目审计等内容。
关于政府环境责任审计实施路径的研究，马志娟、梁思源（2015）基于大数据背景提出了构建政府环境信息系统，构建相应审计平台的政府环境责任审计实施路径。此外，辛庆玲（2019）还从建立完善政府环境责任审计规范制度、体制机制、审计制度、调节协调机制等方面丰富了相关政府环境审计的实施路径。
2、审计监督实施路径相关研究。对于审计监督全覆盖的研究，在十八届四中全会后，国家首次提出了审计监督全覆盖的概念，之后，2018年习近平又再一次强调了审计全覆盖的本质含义，明确提出了要拓展审计深度和广度，消除审计监督死角，为我国政府审计工作提出了更高的要求，同时也为政府开展环境责任审计监督体系的构建提供了具体思路。
国内外学者也从多角度、一体化等方面审计监督体系的建设进行了研究。国内学者陈美华较早论述了从政府、社会和内部审计等多种审计主体出发构建国有企业审计监督体系的思路和框架。之后，王永海、章涛根据美国审计监督体系构建的情况，提出了构建我国“三位一体”的审计监督体系的具体方法。在此基础上，赵丹、张红英又进一步论述了综合审计监督体系“免疫功能”的实现路径。近年来，随着计算机及互联网技术的快速发展，相关学者又提出了利用大数据、共享等技术构建网络化审计监督体系的新思路和具体措施。
（二）政府环境责任审计监督理论基础。一是受托环境责任理论，受托责任理论是由于经营权和所有权相分离而产生的，委托方会委托专业的、相对独立的第三方来进行监督。基于此，政府受托环境责任的实质就是政府相关环境管理部门接受环境资源所有者（国家及全民所有）的委托而获得的环境资源的监督责任。二是可持续发展理论，它涉及到资源、环境、社会、经济等各个方面，突出了环境资源开发的平衡和可持续，具有公平、协调、持续和高效的特点。为政府开展环境责任审计奠定了理论基础。三是环境经济学理论，主要以成本收益原则为基础，研究了环境投资、环境治理成本、环境治理效益、自然资源价值等内容。四是无影灯效应原理，在政府审计监督中，无影灯效用的发挥具体可以概括为：（1）足够多的政府审计监督人员。（2）政府审计监督体系的各方参与人员应该具有一定的监督权力和相应的监督能力。（3）构建纵横交错的政府审计监督体系。（4）要构建一个所有监督者和监督资源能够共同发挥作用的监督平台。
总的来看，对政府环境责任审计来说，政府受托环境责任理论是动因，可持续发展理论是目标，环境经济学理论是本质，无影灯效应理论则是政府环境责任审计的重要保障。（图1）
三、河北省政府环境责任审计监督体系路径障碍
（一）立法结构和立法内容方面的路径障碍。从我国环境责任审计的相关制度规范来看，河北省尚未形成完善、统一的政府环境责任审计监督的地方性立法，并且也缺乏与环境资源相关联省份的沟通协调。因此，在实际进行环境责任审计监督时往往就会出现适用混乱，选择性适用和责任划分不清等问题。此外，已有的政府环境责任审计制度规范内容上仍然过于集中于环境保护资金审计，缺乏对环境政策、政府环境行为和环境问责等方面的明确规范，影响了环境责任审计监督的效果。
（二）相关管理体制、机制方面的路径障碍。首先，环保部门不能发挥统一牵头的作用，部门间不配合甚至相互推诿等现象依然存在，即各级政府及政府内各部门间有关环境责任审计监督的协调机制有待建立和落实。其次，现行的政府管理结构及人事考核制度，不利于政府环境责任审计独立地开展审计工作。河北省政府既是环境审计监督的委托人，又是环境审计监督的接受者。环境责任审计监督的主体与客体难以独立，更容易受到行政因素的影响，其客观性、公正性及透明性值得探究。另外，在环境责任问责过程中往往会出现主管部门承担责任小，无权利部门承担连带责任等情况，环境责任问责机制的合理性有待进一步改善。
（三）政府环境责任审计监督的范围及内容方面的路径障碍。当前，河北省政府环境责任审计监督的范围和内容还主要集中在重点项目及工程的资金审计方面，主要关注的是其环境财务审计和环境合规性审计，缺乏在相关政策及法规制定情况、环境绩效审计、环境责任审计等方面的细化和深入，也不利于推进政府实行全覆盖的环境责任审计。
（四）审计人员不足且专业结构单一方面的路径障碍。首先，河北省政府审计系统每年招聘的审计人员指标较少，且待遇较低，进而导致了全省政府审计从业人员较少且吸引力较低。其次，政府环境责任审计监督需要相关审计人员掌握财会、审计等知识，了解环境领域的相关专业技术知识，而河北省现阶段政府审计人员大多毕业于财会、审计、法律和计算机等专业，缺乏生态环境领域的专业人员及相应的知识储备，造成了政府环境责任审计时审计人员专业结构单一的现象。
（五）审计权限受限及审计方式滞后方面的路径障碍。首先，河北省政府环境责任审计部门在审计方面的职权不够广泛，不能完全掌握环保部门的某些职能以及环境保护方面的一些指标和手段，即审计工作的权限有限。其次，河北省政府环境责任审计的方式还主要停留在事后的财务审计，缺少对相关事项的事前分析及事中监控，无法及时避免环境问题的发生，监管有明显的滞后性。
（六）审计技术手段相对落后方面的路径障碍。大数据、云平台及共享等新技术的出现为政府环境责任审计提供了全新的手段，而由于河北省现阶段环境治理范围较广、相关数据巨大以及数据安全和部门管辖等客观情况，目前河北省政府环境责任审计监督的主要方式仍是通过人工来进行审计信息资源的收集、整合、处理和传递，信息资源难以充分地利用，这在制约了审计监督运行效率的同时，也不利于对审计的客观性和公正性进行监督。
四、河北省政府环境责任审计监督体系实施路径
前文明晰了政府环境责任审计监督的理论基础和基本要素，下面针对现阶段河北省政府环境责任审计监督体系的路径障碍，探讨了河北省政府环境责任审计监督体系的实施路径，其具体内容如图2所示。（图2）
（一）完善政府环境责任审计监督的制度规范。首先，面对立法结构和立法内容的困境，应该在中央层面制定统一的政府环境责任审计监督的制度规范，明确和政府环境责任审计的主体、客体、内容、方式、程序以及责任等相关事项。其次，作为地方政府，河北省应该在遵循中央相关规定的基础上，立足于自身情况，结合国家生态环境保护方面的具体政策，遵循科学、民主等原则，不断细化和丰富地方性立法。另外，河北省还应该对已有的关于政府环境责任审计监督的地方性立法加以整理与完善，避免出现条文庞杂，过于细化、叙述不清、落实不力等问题。
（二）构建合理的政府环境责任审计监督体制与机制。面对政府环境责任审计监督相关体制与机制的困境：第一，河北省应该不断探索和落实政府部门间的协调沟通机制。这既要求真正赋予和保障环保部门在协调机制中进行“牵头”的实际权力，还要求切实将已确定的体制和机制落到实处，做到有权必有责，失责必追究。第二，在现有的政府管理体制框架内要不断加强政府环境责任审计监督的独立性。根本上解决现行政府审计独立性的问题需要从国家层面进行顶层设计，针对河北省本身，首先应该明确审计的重要性和神圣性，要做到严格按照审计的相关法律法规开展审计活动，保障政府环境责任审计不受外部力量干扰；其次审计部门还应该积极与当地党委进行联系沟通，争取得到党委的大力支持，增强自身审计的独立性。第三，河北省还应该在明晰政府部门间职权的基础上，以有权必有责，权责一致为出发点来建立和完善河北省政府环境责任的问责机制，彻底解决以往问责不清、问责不落实的问题。
（三）完善和丰富政府环境责任审计监督相关审计制度。针对政府环境责任审计监督范围和内容方面的困境，一方面河北省应该在抓住重点项目及工程资金审计的基础上，要进一步扩大政府环境责任审计监督的范围和内容，争取利用大数据等技术实现政府环境责任审计监督在内容和范围上的全覆盖；另一方面还应该在继续重视环境财务审计和环境合规性审计的基础上，进一步推进环境绩效审计和环境责任审计，以期能够更加全面和深入地反映政府环境责任的履行情况。
（四）加强政府环境责任审计人员队伍建设。面对审计人员不足和专业结构单一的困境，首先，河北省应该摆脱过去审计就是财务的思想，从各个领域和专业内吸引人才来建设审计队伍。并且加强现有审计人员的培训及继续教育工作。另外，还应该从指标上、待遇上和经费上向审计部门和人员倾斜，保障审计人员的数量，提高审计工作的吸引力，进而能够有效地促进河北省审计人才队伍的良性发展。
（五）基于大数据构建政府环境责任审计监督综合管理平台。面对审计权限受限、审计方式滞后、审计手段落后的困境，河北省应该抓住大数据、云计算和信息共享等技术大发展的机遇，积极探索和构建河北省的政府环境责任审计监督综合管理平台。首先，大数据综合管理平台能够整合审计、环保等相关部门的数据，有利于突破审计部门在职能方面的限制，使其能够迅速地完全掌握政府环境责任审计监督所需要的信息和数据。其次，综合平台建立后，信息集合和传递的及时性增强，信息处理和分析的效率也会增加，便于时时监管和全面管理，有利于推进政府环境责任计督在流程和内容上的全覆盖。另外，综合管理平台采用了数据库、共享和人工智能等方式，在能够提升河北省政府环境责任审计监督效率的同时，也增强了审计监督的透明性和公正性。
五、总结
现阶段，河北省正处于大规模环境保护治理阶段，政府在环境保护和污染治理中发挥着不可替代的作用，因此对政府环境责任进行审计监督既是河北省自然生态系统能够保持良性循环，社会经济得以持续健康发展的重要保证，又是提高河北省审计资源利用效益和效果的重要手段。
本文结合国内外政府环境责任审计的规律和经验，从审计风险和效果角度出发，重新审视了河北省政府环境责任监督目前所存在的问题，并在此基础上探讨并提出了完善河北省政府环境责任审计监督体系的实施路径，为河北省更好地完成审计监督职责和取得良好效果提供了支撑，有利于河北省政府环境责任审计监督职能更好地发挥。
（作者单位：河北地质大学）
主要参考文献：
［1］陈骏，时现.审计全覆盖驱动下的审计技术方法创新研究［J］.审计研究，2018（05）.
［2］陈美华.国有企业审计监督体系构建研究［J］.财会通讯（学术版），2007（07）.
［3］韩东良.资源环境责任审计，怎么审［J］.环境经济，2015（Z2）.
［4］姜彦秋.谈谈经济责任审计［J］.审计研究，1999（05）.
［5］李俊斌，刘恒科.地方政府环境责任论纲［J］.社会科学研究，2011（02）.
［6］李雪，杨智慧.对环境审计定义的再认识［J］.审计研究，2004（02）.
［7］刘家兰，王恩山.浅谈环境绩效审计的内容［J］.会计之友，2005（09）.
［8］刘家义.中国特色社会主义审计理论研究［J］.审计研究，2013（04）.
［9］马志娟，梁思源.大数据背景下政府环境责任审计监督全覆盖的路径研究［J］.审计研究，2015（05）.
［10］马志娟，韦小泉.生态文明背景下政府环境责任审计与问责路径研究［J］.审计研究，2014（06）.
［11］牛鸿斌，崔胜辉，赵景柱.政府环境责任审计本质与特征的探讨［J］.审计研究，2011（02）.
［12］彭韶兵，周兵.目标经济责任的确定方式、原则与内容体系［J］.审计月刊，2009（02）.
［13］曲婧.自然资源审计思考［J］.财会通讯，2012（10）.
［14］石钰，王磊.大数据视角下政府环境审计监督全覆盖机制构建思路［J］.领导科学，2019（04）.
［15］王永海，章涛.金融创新趋势下金融审计监督体系构建［J］.江西财经大学学报，2014（04）.
|
|
|
|
