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| 陕西省农村相对贫困治理长效机制研究 |
| 第676期 作者：□文/雷淇越 时间：2022/3/1 9:37:14 浏览：288次 |
［提要］ 贫困问题是各个国家都无法避免的难题，2020年我国绝对贫困的消除并不意味着减贫工作的结束，而是代表着围绕贫困问题的治理从绝对贫困转向相对贫困。陕西省在这一新的历史阶段，不仅要巩固脱贫攻坚成果，还要将其与乡村振兴战略有效衔接。因此，本文以陕西省农村相对贫困人口为研究对象，探讨在农村相对贫困治理中面临的人口、经济、教育和社会等困境。对此，要从社会保障、经济持续增收、教育文化、扶贫政策长效性等方面，建立陕西省农村相对贫困治理长效机制。
关键词：脱贫攻坚；相对贫困；长效机制；乡村振兴
中图分类号：C913.7 文献标识码：A
收录日期：2021年10月9日
党的十九届四中全会提出，要“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”。党的十九届五中全会也提到“要实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”。这意味着未来的减贫任务转向了对相对贫困的治理，那么陕西省在相对贫困治理的过程中还面临着哪些困境，又该如何有效缓解相对贫困，本文将立足陕西省的实际情况，从经济、社会、文化、政治等方面探索构建相对贫困治理的长效机制。
一、相对贫困及其治理机制研究综述
（一）对于相对贫困的理论概括。黄忠晶认为相对贫困在任何国家和地区都会存在，可以缓解但难以消除，研究其目的在于如何将它控制在一个对于社会来说比较安全的范围之内。张青认为相对贫困是指收入相当于社会平均水平的一个较低水平的社会生活状态。程永宏等学者认为相对贫困是指收入水平不足以维持正常的社会联系的状况。杨舸则表示贫困表现为人内心的相对剥夺感，是一种主观感受。凌经球提到，相对贫困是一种发展型贫困，是由于收入分配差距或基本公共服务不均等因素导致部分家庭或个体的福利水平处于社会平均水平之下。
（二）对于不同地区相对贫困治理长效机制的讨论。吴静表示池州市的相对贫困治理要落实救灾帮扶和就业帮扶政策、建立新标准和返贫监测机制、重视精神脱贫等。黄启翠指出在西南地区本身就有集中连片的相对贫困民族地区，所以着重提到教育对该地区能发挥更深层次的作用。朱丹青、马岳潮、罗文春认为陕西尤其是陕南要利用地形的优势发展旅游业和茶产业等特色种植业，并加大为当地农户提供小额贷款的支持力度。上官子恒认为湖北省要注重发展二三产业，加大对农民职业技能的培训力度和完善税收优惠政策。刘祖云和刘敏则提到香港有着鲜明特色的社会救助，主要由综援计划、公共福利金计划、三个意外赔偿计划以及有关社会服务等构成。而白增博等通过对美国的政策研究，认为中国在2020年以后的反贫困工作中应从法律、贫困衡量标准、就业、多元主体参与救助和国家合作等方面入手。
（三）对于相对贫困治理的对策研究。张莎莎等实证分析了非认知能力和生计策略选择对农户相对贫困的影响，提出激发贫困农户脱贫的内生动力是实现长久脱贫的关键。杨德兴等提出直接面向农村和农民，把农业高等职业教育打造成培养高素质农民的主阵地。张会芬则提到通过信息整合、政策整合、部门整合，建立城乡一体化的“社会大救助”体系，进一步建立相对贫困治理的检测识别机制、制度保障机制和监督约束机制。其他学者在相对贫困治理过程中的教育、卫生健康、财政支出、人口流动等方面也有研究。
总体来说，学界对相对贫困治理长效机制的研究还不够全面深入。所以，在2020年消除绝对贫困之后，基于全面建成小康社会的背景下，对陕西省农村相对贫困治理所面临的困境以及构建长效机制的研究是非常有必要的。
二、陕西省农村相对贫困治理长效机制构建困境
（一）人口困境。通过图1中的数据可以看出，60岁及以上人口从2015年的601.1万人增加到2019年的702.37万人，占总人口的比重已经达到18.12%，人口老龄化不断加剧。而人口老龄化所带来的相对贫困问题依然存在，部分农村老人因身体健康问题缺乏劳动能力，或由于知识水平低下只能从事简单的农活维持生计，或者存在一定的“等、靠、要”落后思想，没有通过劳动致富的主观意愿。因此，农村老人的经济收入来源非常单一，再加上受到干旱、洪涝等不可控的自然因素影响，其收入不稳定性极强，所以农村老年群体一定程度上容易出现返贫的情况。（图1）
（二）经济困境。通过图2可以看出，陕西省城乡居民人均可支配收入虽然都呈增长趋势，但是2010～2019年间的城乡差距从10，866元扩大到23，772元，10年间扩大2倍之多。陕西省农村居民人均可支配收入主要来源于4个方面，工资性收入、经营净收入、财产净收入、转移净收入。通过图3可以看出，农村居民的这4项收入在2015～2019年增长缓慢，其中主要收入还是来自工资性收入和经营净收入。而农村居民由于自身技术能力水平低，随时面临被解雇和被代替的风险，其工资性收入并不稳定；在经营净收入中，农村居民收入主要来源于农业，但是农业发展目前存在生产技术水平低、产品质量难以保证、销售渠道未充分利用网络平台、生产未形成规模化等问题。（图2、图3）
（三）教育困境
1、缺少优秀师资。陕西省对于乡镇学校师资的聘用虽然有很大的政策支持，每年的特岗教师和陕西省振兴计划中的农村教师队伍建设等都在很大程度上缓解了农村师资配备不平衡不充分的问题。但是依然存在名牌师范大学毕业的学生大多被地市级学校招聘，从而导致农村学校招聘的教师专业性不够，比如有很大一部分是一些教育心理、教育学等专业毕业的教师。
2、缺少家庭教育。陕西省的农村年轻父母大多外出务工，在农村存在大量的隔代家庭。父母将孩子留在农村，交于老人照顾。一方面由于老年人自身文化程度低，难以对孩子的学习进行辅导，加上老年人对孩子的溺爱，导致很多孩子难以养成良好的学习、生活习惯；另一方面外出务工的父母需要借助手机、网络、微信视频等方式与孩子联系感情，而孩子由于自我约束力较差，很容易沉迷于网络，导致学习成绩越来越差。
3、教育水平差距较大。由于受到财政支出、师资水平、外界环境等因素的影响，陕西省城乡之间的教育水平依然存在着很大的差距。城市比农村有更先进的教育理论、更广阔的教育平台、更深厚的教育资源，并且由于城市自身的发展，城市孩子比农村孩子有更低的成本来享受科技馆、体育馆、图书馆等隐形的教育福利。
（四）社会困境。陕西省的减贫扶贫工作模式还是由政府主导，市场参与程度较低，没有充分发挥市场、公益组织、社会力量等各方作用，而政府大包大揽主导扶贫的工作模式，不利于提高相对贫困户的自主性、积极性，反而容易使其产生依赖心理。另外，相对贫困户的政治参与程度低，选举和被选举权力处于边缘化，一部分是由于相对贫困户受教育水平低，缺乏参与意识；另一部分是由于相对贫困户的身份被其他人所排挤和歧视，而他们并不懂得如何通过合法的手段来保护自身的权益。
三、陕西省农村相对贫困治理长效机制构建愿景
（一）建立相对贫困地区的社会保障机制
1、完善相关的兜底保障。陕西省相对贫困地区中有部分的贫困人口是由于年龄过大、身体残疾、智力问题等原因导致劳动能力低下或者完全丧失劳动能力，所以政府要对这一群体实行兜底保障。另外，政府可以在社区建立“老人与老人”的帮扶平台，鼓励年龄较小的老人去照顾年龄较大的老人，将其护理服务进行记录并建立积分制，年龄较小的老人可以用积分换取生活用品或者在未来换取自己被护理的服务等。还可以与一些志愿团体合作，在相对贫困地区经常性组织老年文化活动或者文艺表演，从而丰富老年群体的精神世界，减轻老年群体的孤独感。
2、完善相对贫困地区的医疗服务。首先，要大力宣传当前的医疗政策，让相对贫困地区的村民了解政策内容。其次，要提高农村医务工作者的收入水平，改善村医的福利待遇和工资水平；也可以和地市级医院合作，鼓励地市级医院的医生进行下乡支援，并将其支援作为医生职称评定的一项标准。最后，要规范乡镇卫生院的医疗条件，提高其硬件设施，增加药品种类，保障农村居民也能享受到日常的医疗服务。
3、完善相对贫困地区的基础设施建设。不仅要大力完善相对贫困地区的道路交通建设、通讯互联网建设、农村厕所以及燃气等硬件建设，还要发展农村的文化建设，建立农村书屋、观影室、文化广场等，可以向村民免费租借乒乓球、篮球、羽毛球等器材，使村民生活便捷化、多元化、趣味化。
（二）完善相对贫困地区的持续增收机制
1、政府要积极发挥引导作用。首先，陕西省有着丰富的高校资源，有8所“985”或“211”工程类大学，政府要把握资源，与高校的农林、物流、电子商务、旅游管理等专业深度合作，邀请该领域的学者对相对贫困地区的农业种植、旅游开发、物流建设等方面进行专业的技术指导；通过住房补贴、收入补贴等一系列的政策优惠引导大学生毕业后支援相对贫困地区建设。其次，政府可以构建相对贫困地区与第三方合作的桥梁，完善相关的政策和法律法规，为双方提供一个合作共赢的平台。最后，政府要合理配置资源，通过政策优惠引导各地的相对贫困人口积极主动地劳动，通过自己的双手得到财富和幸福。
2、优化相对贫困地区的产业发展。陕西省地理位置介于东经105°29′～111°15′，北纬31°42′～39°35′之间，自然区划上因秦岭-淮河一线而横跨北方与南方，位于西北内陆腹地，横跨黄河和长江两大流域。所以，陕北、关中、陕南的种植条件不尽相同，适合发展的产业也有所区别，要积极地深入挖掘各贫困地区的特色产业。并且要优化产业布局，不能局限于产品的初级加工，而是要将初加工和深加工结合，打造自己的产品品牌，利用网络直播、新媒体等渠道进行宣传，建立产品的多样化销售渠道。另外，还要注重质量把关，要让相对贫困地区持续稳定增收。
3、发挥企业作用。政府可以鼓励劳动密集型企业来相对贫困地区发展，利用企业的建立为当地提供就业岗位，帮助其相对贫困人口稳步脱贫。另外，企业完善的行政制度、工作制度、培训体系等可以激发相对贫困地区的经济活力，形成良好的经济环境；并且可以为有自主创业想法的年轻人提供培训机会和创业指导。
（三）健全相对贫困地区的教育文化机制
1、加强教育建设。陕西省一方面要向相对贫困户家庭大力宣传政府的教育政策，强调教育的重要性，强化父母对子女教育的重视度；另一方面应着力完善贫困人口的教育资助政策，积极引导公益组织资助贫困地区儿童，构建发达地区学校对相对贫困地区学校的帮扶渠道，通过教育来阻断贫困的代际传递。
2、合理配置教育资源。地市级政府可以牵头组织，借助网络手段，建立电子阅览室，为孩子们提供一个信息化的学习环境。同时，要鼓励相对贫困地区的学校向地市级学校学习教学经验，大胆创新；对部分教育条件非常艰苦的学校可根据实际情况实行合并或撤校等不同措施，从而不断缩小城乡教育的差距。
3、保障农村教师权益。首先，通过提高农村教师的薪资水平、补助标准，保障其生活质量；其次，建立公开、透明的教师职称评定标准，为教师的晋升提供合理渠道；最后，要提高农村教师的归属感、荣誉感、成就感，调动老师的工作积极性，降低农村教师的人员流失率，增加农村教师队伍的稳定性，不断提高农村学校的教学水平。
（四）构建相关扶贫政策的长效支持机制
1、制定减贫测算衡量新标准。2020年后，现行的2300标准下的绝对贫困已经消除，在全面建成小康社会的背景下，陕西省要了解本省相对贫困群体的实际需求，从多维度来考虑相对贫困的治理办法，利用互联网、大数据等新技术，建立科学客观的减贫测算新标准。
2、建立激励机制和财政支持。相对贫困的治理是一个长期的过程，在这一过程中陕西省要对养老、教育、医保等领域进行一定的财政支持；要鼓励有想法有能力的基层干部提出自己的建议，对积极开展治理工作并取得一定成果的基层干部予以表彰；更要鼓励相对贫困户努力创业，对有自主创业想法的相对贫困户提供小额贷款等财政支持，并大力宣传成功创业的个人事迹，激励大家努力致富。
3、完善监督与评价反馈机制。陕西省要对相对贫困治理过程中的政策执行情况加强监督，在政策实施过程中一旦出现问题要及时反馈，合理调整，确保政策目标的实现，避免因政策偏差而影响最终的政策实施效果。在制定或调整相关政策时，可以邀请相对贫困户代表、专家学者、基层干部、村党员代表等各方人士，通过座谈会或者听证会的方式，听取各方意见，制定科学合理的相对贫困治理方案，并聘请第三机构对其进行评估以及实施监督与反馈，从而保证政策的有效实施。
总之，陕西省由于受到自然条件、人口老龄化、技术水平等的制约，在相对贫困的治理过程中面临着许多挑战，并且各地市相对贫困地区的致贫原因、贫困特征、当地情况等都不尽相同，所以陕西省各级政府要继续完善公共服务，加强基础设施建设，保障医疗、教育等政策的实施，大力鼓励特色产业发展，保障相关政策长效持续的执行，从而不断巩固脱贫攻坚成果，与乡村振兴战略有效衔接，有效缓解陕西省的相对贫困，提高人民生活的幸福感。
（作者单位：西安财经大学公共管理学院）
主要参考文献：
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