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| 多源流框架下政策议程设置及宁夏实践 |
| 第679期 作者：□文/柳宏凯 汤 波 时间：2022/4/16 8:47:08 浏览：674次 |
［提要］ 本文基于金登多源流模型结合中国独特的制度环境，考虑到多源流模型忽略源流之间独立性、组织层级结构等因素，建立双重多阶段议程设置模型。通过该模型对宁夏建立“黄河流域生态保护与高质量发展先行区”议程设置过程进行分析，得出重大战略决策的议程设置路径。
关键词：多源流模型；政策议程；议程设置
中图分类号：F061.5 文献标识码：A
收录日期：2021年10月30日
一、研究背景
政策过程最初起源于拉斯韦尔提出的政策科学，拉斯韦尔提出了政策科学两项任务，概括为“政策过程的知识”和“政策过程中的知识”。后来的公共政策研究基本上是基于以上两种路径展开。而国内对于政策过程的研究主要有三种路径：（1）借鉴政治学理论，结合中国政治特色，讨论中国政策的决策过程，并试图发展具有中国特色的政策理论过程；（2）在权威体制框架下，讨论中国的政策过程及其运行模式；（3）借鉴政策过程阶段论和比较成熟的政策过程理论。而多源流模型属于诸多成熟政策过程理论中的一种。
多源流框架是基于垃圾桶模型演化而来，以模糊性假设为理论基础，主张问题源流、政治源流和政策源流等因素共同作用促使政策变迁，金登假设三者相互独立且暗含权重相当。金登对渐进主义、全面理性决策等政策过程理论提出批判，对于渐进主义，他认为渐进主义能够较好描述一些政策过程，但是就政策变迁而言，一些突变性的政策过程是渐进主义无法解释的；对于全面理性决策，他认为政策制定者的理性是有限的，并且政策制定过程并非按照阶段论的线性模型展开。多源流框架认为，公共政策过程就是源流汇聚的过程，即问题流、政治流和政策流耦合形成“机会之窗”，在关键的时间节点，当“机会之窗”打开时，就产生了公共政策进入政策议程的结果，最终促使公共政策产生。
由于多源流框架起源于美国，适合美国的政治制度、经济社会体制，因此对于多源流框架在中国决策情景下运用，应当考虑适用性问题，要对模型进行调整与修改。首先，对于政治源流，在我国中央集权型的政治体制下，其政治源流居于首要位置，而且往往决定了政策走向，这在一些重大战略决策中得到很好体现；其次，对于问题源流，由于我国媒体的管制再加之一些体制因素，使得社会问题在表达过程中很有可能受限，这对问题源流会产生影响；最后，对于政策源流，目前我国专业的政策分析机构与发达国家的智库相比相对欠缺，再加之中国独特的政治体制和经济制度使得能参考的“国际经验”相对有限，使得政策路径依赖和渐进式调整的特点十分明显。因此，对于三者之间的横向检验和纵向检验即相互影响关系和时间先后顺序的探讨十分必要，有助于深层次把握多源流框架，进而修正框架，构建更适合中国决策情形的理论模型。
二、框架构建
政策过程研究一直是公共管理研究的重点内容，政策科学的奠基者拉斯维尔将政策科学定义为政策过程的知识和政策过程中的知识；政治学家戴维·伊斯顿将政策过程看作由政策输入、政策转换和政策输出环节构成的系统。多源流框架作为政策过程分析的工具与支持联盟框架、间断-平衡理论以及政策网络理论等构成了政策过程理论的重要组成部分。多源流框架是从“垃圾桶决策模型”基础上演化而来，通过问题源流、政治源流和政策源流三个维度，从决策视角理解政策过程。但是，对于多源流框架学界存在着争论，主要围绕以下几个方面：
（一）独立性。金登认为三大源流之间相互平行、互不影响，即使不完全独立，每个源流依然可以拥有自己的“生命”，即都有自己的法则和运行规律。事实上，三个源流的影响路径是交错和互动的，基于中国特定的政治环境和社会环境，政治源流的影响居于主导地位。源流间的独立性有限，尤其是政治源流和问题源流之间的互动较为频繁。而且政治源流中核心领导层的态度能够促使政策窗口的开启，并影响政策走向。通过案例分析进行横向验证，对各个源流之间的关系进行检验，总结得到三大源流更像一个共同体，每条源流的演变轨迹都在被另外的源流影响着。并且各个源流的出现存在一定的先后顺序。
（二）预测性。多源流框架没有形成明确的可以进行假设检验的命题，使得很多研究者认为，它是一种事后解释性理论，而不是一种事前预测理论。相比于其他研究方法，多源流框架对公共政策的预测性更差，以至于无法针对具体问题进行事前理性规划，无法在政策形成以前对问题与方案进行周全的分析。
（三）渐进性。多源流框架弥补了渐进主义者无法解释非渐进决策的缺失，为公共政策分析提供了一种全新的途径，其解释更加有力。
虽然多源流框架存在着诸多局限性，但是其很好地解释了模糊性条件下政策选择过程。通过结合我国独特的政治制度、社会体制等因素，构建适合中国决策情景的多源流框架十分必要。（图1）
首先，不同于其他对于政策过程的研究，多源流框架不是通过对多源流框架的简单套用来解释政策过程，或者探究某个具体案例三者出现的先后顺序，笔者认为重大的战略决策需要分阶段看待，不同的阶段三者的影响路径、顺序都会发生变化，可能同一政策过程可能包含了不同的影响路径。
其次，该框架借鉴但不拘泥于政策过程阶段论。将“建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区”重大决策过程，分为三个阶段，其中酝酿阶段的影响路径遵循由问题源流到政治源流再到政策源流，这是常规路径，许多政策出台都遵循这样的路径。这样的影响路径模式往往忽略了层级结构的影响，这样回应性的议程设置模式在基层政府中较为常见。随着某一社会问题的影响范围和强度的扩大，以及在酝酿阶段的发酵，引起强烈的社会反响，地方政府无法很好解决，使该社会问题进入高层政府视野；在发展阶段，高层政府对于民众关切的社会问题进行回应，通常会出台相应的政府文件，由于隶属关系以及政策执行需要，高层政府文件会直接进入下级政府的政策议程，继而产生具体的政策措施。
最后，对于重大的战略决策，“机会之窗”的开启更多取决于政治因素，是因为在我国权威体制的制度环境中政治因素会起到决定性的作用。
三、应用分析
（一）问题源流。问题是促使公共政策形成的首要因素，政策制定大致遵循“问题-解决方案”的逻辑。此外，社会问题的影响强度和范围，决定了问题源流能够达到的层级，同时也是问题源流进入政策议程的先决条件。问题源流的核心因素有焦点事件、数据报告和反馈信息等。
1、焦点事件。对于建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区而言，其焦点事件不仅仅来自于宁夏境内黄河流域所发生的水质污染、水土流失等问题，还包括其他沿黄省份对黄河产生的污染、破坏。当黄河流域的污染问题，对人民的生产生活、身体健康产生负向影响时，就会在社会环境中持续发酵，直到一些焦点事件爆发，黄河流域的污染治理和生态保护就进入中央政府视野。
2、数据报告。在生态文明战略背景下，近年来各级政府对于生态系统的保护和修复十分重视，其中包括水资源的保护与治理。经过不懈努力，黄河流域整体的生态环境得到明显改善以及建立了黄河流域突发水污染信息通报与协作机制。多方面因素也使得建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区的问题源流由焦点事件转向于黄河流域相关的数据分析报告，比如黄河水资源公报。数据报告中反映黄河水质、污染情况等相关信息，各级政府部门根据相关数据，做出决策。
3、反馈信息。反馈信息一方面来自于下级的调研报告；另一方面也依赖于上级的环保督察。如，宁夏环保部门会对黄河污染情况进行调研，撰写材料报告，同时中央环保督察组也会实地核查反馈的黄河流域污染治理情况。反馈信息中反映的问题也会影响上级政府的决策与判断。
（二）政治源流。不同阶段政治源流是有差异的，政治源流的响应层级与问题源流的程度、范围密切相关。如果处于酝酿阶段，在局部地区发生社会问题，通常是当地政府动员相关部门人员，调配资源来解决社会问题。例如宁夏黄河流域的污染问题，宁夏环保部门会采取一些限制性的措施，解决污染问题；同时，沿黄各省为保护黄河流域的生态环境，也会制定相应的法规、方案。如果处于发展阶段，表明社会问题进一步扩大和升级，或者解决某一社会问题已经形成共识，此时中央政府会介入，例如中央政府召开黄河流域生态保护与高质量发展座谈会。政治源流的核心要素有国家战略、政府作为和社会舆论。在建立黄河流域生态保护和高质量发展先行区过程中，国家战略为主要推动因素，政府作为为次要因素，社会舆论直接影响较小，更多是间接影响。
1、国家战略。改革开放以来，我国经济社会发展成效显著，但也存在着许多结构性矛盾，其中经济发展与环境保护的矛盾十分突出。因此，国家提出生态文明战略，坚持人与自然和谐共生，充分体现了党对新时代经济社会与自然生态和谐发展规律的深刻认识和准确把握，努力实现两者协同共进。作为中华民族母亲河的黄河，对于它的治理和保护对整个生态系统而言十分重要。近年来水生环境恶化、水质污染加剧、水土流失严重等问题频发，中央提出了黄河流域生态保护与高质量发展战略。宁夏全境属于黄河流域，是全国重要的生态节点，因此，习近平视察宁夏时提出了要建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区，这是提升发展质量效益的现实选择。
2、政府作为。宁夏能够建立黄河流域生态保护和高质量发展先行区，不仅是因为宁夏重要的地理位置，还由于宁夏政府治理黄河流域污染的突出成绩。黄河干流宁夏段连续四年保持“Ⅱ类进Ⅱ类出”，20个地表水国控断面Ⅲ类以上良好水质达80%，黄河干流宁夏段6个国控断面全部保持Ⅱ类水质，11个城市集中式饮用水水源达到或优于Ⅲ类水质的比例为81.8%，13条主要入黄排水沟入黄口水质均保持在Ⅳ类及以上。
3、社会舆论。在网络时代，互联网成为了民众表达诉求、形成舆论进而推动政策议程设置的重要力量。目前，相关研究将社会舆论视为外生因素，单向度地从“舆论-回应-政策”角度讨论舆论对公共政策产生的影响。宁夏建立黄河流域生态保护和高质量发展先行区的舆论来源主要有两个方面：一方面黄河污染给居民生产生活带来不便；另一方面居民健康环保意识增强，两方面因素叠加使得居民期望政府进行黄河流域污染治理。社会舆论对中央召开黄河流域生态保护与高质量发展座谈会起到了直接作用，也对宁夏建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区起到间接的推动作用。
（三）政策源流。政策源流的核心要素有政策倡议、政策设计等，在宁夏建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区的过程中，政策源流体现不明显，其政策过程的最大特征是由政治源流推动且是上级政府对下级政府的要求，自然而然进入宁夏政府的政策议程。在习近平考察宁夏之后，宁夏根据指示精神制定了相关政策，比如《自治区支持建设黄河流域生态保护和高质量发展先行区的财政政策（试行）》。
四、结论
通过对宁夏建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区的政策议程分析得出以下几点结论：首先，重大战略决策的实施，其政策议程设置不是简单地单维度导向的顺序，而是多重多阶段路径融合进行。中央政府重要的战略决策是基于大量的社会调查研究基础之上的，而通过深入的大规模社会调查做出的重要决策，其动因既有现实问题的逼迫，也有超前的战略预见。建立黄河流域生态保护和高质量发展先行区属于两者的融合。并且，其政策议程的设置不同于常见的问题源流到政治源流再到政策源流或者三者顺序发生变化的单维度路径，而是属于多重多阶段路径。这是因为传统的多源流框架忽略层级结构的影响，使得讨论重要决策的议程设置的情景是在同级政府间进行的，而在我国层级制的体制下重大战略决策的制定，其议程设置过程既有从上至下的命令，也有从下至上的申请，这就使得其议程路径会发生变化。结合我国中央集权的背景因素，其政治源流是占据主导地位的，这在宁夏建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区的政策议程设置过程得到了充分体现。其次，“具体问题要具体分析”，特定事件政策出台与社会环境密切相关，使得各个事件的政策议程设置都有其独特的特点。重大战略决策的社会背景很复杂，就建立黄河流域生态保护与高质量发展先行区而言，是由生态文明战略、宁夏位于黄河上游的独特位置等因素共同促成。其中，“机会之窗”就是习近平视察宁夏黄河段。这种政治源流的推动较为特殊，其特殊性在于相关议题可以直接进入政府议程且具有强制性，但是也属于政策议程设置路径的一种。最后，在中央集权和层级制的制度因素作用下，由政治源流推动直接进入下级政府议程的政策议程模式值得探讨。
政策议程路径中有由政治源流到政策源流或者政策源流到政治源流的议程设置路径，但是结合我国现实的政府决策方案的制订情况，存在政治源流推动相关议题直接进入政府议程，一般是由上至下，进入政府议程之后相关部门会制订相应的对策方案。这种议程设置路径容易被忽略，但是现实中是存在的。
（作者单位：宁夏医科大学公共卫生与管理学院）
主要参考文献：
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