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| 领导干部自然资源资产离任审计研究 |
| 第679期 作者：□文/徐素波 徐英磊 时间：2022/4/16 9:12:24 浏览：499次 |
［提要］ 党的十八届三中全会提出对中央及地方党政领导实施自然资源资产离任审计。随着经济的发展、社会的进步及改革进程的推进，单纯的财务审计或传统的经济效益审计已无法满足社会的需求，开展自然资源资产审计有利于增强领导干部的环境保护意识，避免过度使用或破坏自然资源，以达到经济增长与自然资源资产可持续发展双赢的结果。基于此，本文收集梳理审计署和各省市审计厅局官网上自然资源资产审计进展情况，归纳总结当前领导干部自然资源资产离任审计存在的共性问题，并提出相应建议。
关键词：领导干部；自然资源资产；离任审计
中图分类号：F239 文献标识码：A
收录日期：2021年11月18日
一、领导干部自然资源资产离任审计现状
（一）领导干部自然资源资产离任审计政策颁布情况。自2013年“领导干部自然资源资产离任审计”的概念提出至今，国家和地方陆续出台相关的政策法规，每一项政策法规都是自然资源资产离任审计工作开展进程中的里程碑。由于篇幅有限，重点解读最具有重大意义的四项政策，如表1所示。（表1）
（二）各地领导干部自然资源资产离任审计工作开展情况。2015年以来，在党中央政策的指引下各省市分批开展了审计试点工作，为自然资源资产审计工作的全面推开积累了大量宝贵的经验。领导干部自然资源资产离任审计试点情况如表2所示。（表2）
2018年领导干部自然资源资产离任审计由试点进入全面推开阶段，通过收集审计署和各省市审计厅局官网上自然资源资产审计的进展情况，对收集的信息进行归纳整理，将审计工作分为三个阶段：第一阶段是学习党中央颁布的相关政策，并探索编制自然资源资产负债表；第二阶段审计的开展范围逐步扩大，审计内容更加全面，从最初的专项审计发展到同时对多项自然资源资产开展审计；第三阶段是改进审计方法和完善指标体系，建立经常性的审计制度。综合分析各省市工作情况，由于各省市区开展领导干部自然资源资产离任审计的时间不同，普及情况及审计成果差异较大，但都在有序推进，各地在丰富审计内容、优化审计结构、统筹内外部审计资源等方面取得了较好成效，总结了适用当地生态特点的经验做法，同时也面临一些共性问题。针对当前自然资源资产审计工作中发现的共性问题，本文提出初步的对策建议，以推动领导干部自然资源资产离任审计工作常态化、制度化。
二、领导干部自然资源资产离任审计存在的问题
（一）审计相关数据获得、核实和利用困难。领导干部自然资源资产离任审计与传统的任期经济责任审计有很大不同，审计取证不仅仅以相关的账簿凭证、财务报表、会议纪要、业务报告等文本资料为审计证据，更多地利用地理信息基础数据和大数据技术对被审计区域生产、生活、生态空间现状、规划与布局进行系统分析，导致审计数据获得、核实和利用困难。一是基础数据难以获得，部分基础数据陈旧，多年未进行更新；部分自然资源实物量计算困难，缺乏资源质量方面的数据；部分基础数据生成时间与领导任期不匹配，无法为审计提供数据支持。二是审计相关数据涉及部门较多且政策性强，而目前各主管部门因数据不共享、数据格式不一致、数据基准年份不一致，监测结果差异较大，审计人员难以判断定性。三是部分约束性指标依据数据模型尚未生成，审计人员难以复核审查，数据的真实性得不到保障。
（二）审计力量难以满足审计工作实际需要。自然资源资产离任审计点多面广、专业性强，需要投入庞大的人力和物力才能完成工作。审计机关特别是市、县级审计机关审计力量和审计人才“短板”突出，开展工作难度很大。一是专职机构不健全。目前，只有个别省厅有资源环境审计处，市、县级审计机关都没有资源环境审计专职机构，相关工作有的在经济责任审计部门开展，有的是在农业审计部门开展。二是审计人才匮乏。当前各省审计人员大多以财务专业为主，专业人才、复合型人才严重不足。在实际审计过程中，由于缺少与资源环境专业人员的有机融合，使得一些审计人员在固有思维、职业习惯的支配下，将精力过多投入在所擅长的资金及项目等传统经济事项审计中，出现审计覆盖面不广、审计质量不高等问题，同时审计中定性与定量方法和先进技术手段的应用，对审计人员的学识经验、分析判断及创造性思维等各方面的综合素质提出更高要求，一定程度上存在“不会审、不敢审”的畏难思想，严重制约此项工作的开展。三是专家力量不足。自然资源资产审计刚刚全面推开，相关领域专家较少且实践经验有限，对审计的思路和判断还有差距，对于一些复杂的审计项目需要审计人员和专家长期配合，才能深入揭示出问题，对单一项目的实施成效带来一定的影响。
（三）审计评价指标体系不完善。一是责任难以划定。虽然《规定》给出了对领导干部一般性的总体评价标准，组织部门的委托明确了领导干部的任期，被审计地区的区划也很清楚，但由于自然资源的特殊性，如大气、水自身的流动性及跨行政区分布，导致责任划分界限模糊，责任界定的难度很大，审计人员在评价尺度把握方面仍存在困难。二是指标体系不健全。领导干部自然资源资产离任审计，虽然明确了审计评价定责的标准，但对具体的自然资源资产、环境污染事项等尚未建立可量化的评价指标体系，对审计发现的问题难以进行定量分析和定性评价。三是审计评价缺乏“一把尺子量到底”的统一标准。由于地域差异，各地自然资源资产禀赋特点、主体功能区定位不同，审计评价标准难以统一。中央发布的《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》确定的五个档次评价标准，目前还没有出台细化的、可操作、可量化的评价依据，基层审计部门在审计实践中难以准确把握，容易造成审计评价风险。尽管部分省份进行了一些“审计评价指标体系建设”相关的课题研究，但仍以定性评价为主，主要结合审计核实的情况和发现的问题，通过经验判断确定审计评价等级，尚未建立一套符合实际的定量评价指标体系。
（四）审计结果发挥作用不显著。领导干部自然资源资产离任审计工作还处于起步阶段，组织部门对审计结果的运用也还处在探索和试行阶段，虽然已将生态文明建设等作为地方政府领导干部考核的内容之一，但由于尚未建立相应的责任追究等机制，审计结果对领导干部的行为也仅仅起到威慑作用，并没有得到有效的应用。一方面《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》中虽然对审计结果运用进行了原则性的规定，但组织部门还没有出台相应细则与《规定》衔接，个别被审计领导干部履行责任总体评价等次一般，但组织部门没有进行相应的处理和反馈，审计结果的作用没有得到及时体现，同时自然资源资产审计公告的数量不足、范围不广，对领导干部追责问责情况反映很少，公众了解信息不多，参与程度不高，公众监督作用尚未发挥；另一方面自然资源资产离任审计中发现的问题，大多数为环境污染、乱砍滥伐森林、违规占用土地等问题，对于这些问题，有的是特定历史条件下形成的，有的是决策、选址不当造成的等等，由于地方财力有限，短期内难以整改到位，有时还存在部门与部门之间互相推诿，导致整改无法落实。
三、完善领导干部自然资源资产离任审计的建议
（一）建立领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系。各地审计机关要对当地经济社会发展状况，自然资源资产特点开展分析，不断加强与高校、科研机构的专业合作机制，吸纳专业人士参与，共同开展领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系的课题研究，加快构建普遍适用、全面、可操作的评价指标体系，通过定性分析结合定量分析，确保评价过程可重复、结果可追溯，为对领导干部总体评价提供有力依据。同时，要坚持客观公正、实事求是的原则，按照“三个区分开来”的要求，审计评价充分听取被审计单位的意见建议，充分考虑历史、现在实际情况以及自然资源的特殊性，将传统审计方法与环境科学、环境监测、环境评价等专业知识有效结合，客观专业地评价自然资源开发利用及使用效益性方面存在的问题。
（二）全面推进大数据审计和新技术应用。领导干部自然资源资产离任审计涉及面广、专业性强、数据量大，必须创新技术方法，强化大数据分析应用，做好以下三个方面：一是充分运用遥感测绘等信息化技术，切实采好数据实现多部门多类型数据的叠加，做到地理信息数据、业务及财务数据“一张图”管理。二是各级审计机关要搭建自然资源资产审计数据分析平台，成立数据研究团队，汇集整合各类业务数据信息，结合审计需求进行规划建设，研发并逐步固化审计模型。三是按照审计需求，在省级审计机关统一聘请第三方机构，由其进行后台数据比对分析处理，筛查出问题疑点线索后，会同审计组、自然资源资产主管部门共同开展外业核查并确认核查结果。
（三）推动构建权威高效的协同联动工作机制。一是要紧紧依托联席会议领导小组，特别是依靠各成员单位，由他们提供客观、规范、真实的数据资料，将审计分析与专家核查相结合，由联席会议专家库协助确认自然资源资产各项数据的可靠性；二是审计机关应积极争取党委、政府的支持，推进审计监督和部门日常监管的衔接，实行数据信息和成果共享，共同实施审计项目。同时，建议设立专家库，重视外部专家的力量，根据需要聘请相关领域专家提供咨询意见，弥补知识、技术的不足和局限，对一些技术要求较高，专业性较强的领域，可以考虑引入第三方机构参与审计，为审计工作的顺利进行提供技术支持。
（四）加快完善审计业务流程和操作指引。自然资源资产审计刚刚全面推开，现有理论、现行制度与审计实务还处于试验期，要通过不断地总结完善，尽快编制规范的审计业务流程，设计各类审计业务文书模版，使审计组有所遵循，保证这项审计工作在规范轨道上发展。在实施审计项目过程中，坚持边审计边收集相关部门的业务台账、数据资料及政策法规等，并坚持动态化补充完善，探索编制自然资源资产负债表，使“历史数据”能够满足“现实审计”的需要。审计组要有意识地将审计过程“痕迹化”，梳理出审计业务流程，细化为审计实务操作指引，帮助审计人员清楚开展审计需要哪些数据，在哪里能够找到这些数据，拿到的这些数据怎么用，用怎样的审计方法可能实现审计目标，真正做到“按图索骥”。
（五）大力实施专业人才培养储备计划。审计署应主导全国自然资源资产离任审计人才培养工作，科学判断和总体把握事业发展规律，制定中长期人才培养规划，精细安排近期业务培训计划，有序组织实施或指导地方审计机关落实。地方审计机关要根据审计任务量测算资源环境审计专业人员的需求量，通过招录、遴选、跨专业培养等方式，储备资源环境审计所需的各类专业人才。要开展多渠道、多形式培训，并把培训工作扩展到全体审计人员，增强现岗人员从事资源环境审计的能力。要开展业务交流、案例讲座等活动，及时研究解决审计中的共性问题，培养锻炼一大批审计骨干乃至业务精英，营造良好的专业氛围，形成专业人才集聚效应，推进领导干部自然资源资产离任审计工作常态化、制度化。
综上，本文通过分析归纳审计署和各省市审计厅局官网上领导干部自然资源资产离任审计的进展情况，发现当前自然资源资产审计工作存在审计相关数据获得、核实和利用困难，审计力量难以满足审计工作的实际需要，审计评价指标体系不完善，审计结果发挥作用不显著等共性问题，这些问题加大了审计工作的难度，造成自然资源资产责任人的责任范围难以界定。建议通过建立领导干部自然资源资产离任审计评价指标体系、全面推进大数据审计和新技术应用、推动构建权威高效的协同联动工作机制、加快完善审计业务流程和操作指引、大力实施专业人才培养储备计划等措施，切实加强领导干部自然资源资产离任审计对生态文明建设保驾护航的作用。
（作者单位：黑龙江八一农垦大学经济管理学院）
主要参考文献：
［1］吴勋，樊钰.领导干部自然资源资产离任审计：制度梳理与实践［J］.财会月刊，2021（13）.
［2］田雨石，张蓝澜，周信君.我国环境会计发展研究［J］.合作经济与科技，2020（16）.
［3］郭鹏飞.领导干部自然资源资产离任审计的重点——基于总体评价视角［J］.资源与环境，2020（10）.
［4］韦娟.关于自然资源资产离任审计的理论思考［J］.现代经济信息，2019（04）.
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