［提要］　自2019年至今，江苏自贸区已设立2年有余。三大片区坚定落实创新驱动，深化产业结构调整，积极与国际平台接轨。本文基于江苏自贸区2020年经济发展现状，概括各片区复制、发展贸易便利化方面的各项经验，分析江苏自贸区高质量发展下在人才、贸易便利化、经验的复制推广、数字金融转型、法律结构、产业结构等方面遇到的问题，并提出相应建议。

关键词：江苏自贸区；高质量发展；贸易便利化

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2021年12月13日

江苏自贸区的高质量发展是指各片区针对自身实际状况，利用区域差异实现经济错位发展，并进行资源合理整合和配置，全面释放经济创新活力，从而创造出一个可复制、可推广的自贸区经验。以智慧经济为基础，以高附加值产品为核心，促进工业转型升级，优化企业营商环境，主动对接国际标准，打造国际交流平台，以达到完成现代化经济体系改造、供给侧结构性改革根本目标。在自贸区建成两年多时间里，南京、苏州、连云港三大片区有了显著的成绩：引领全省经济发展；新支柱企业云集；推出150多项创新制度，其中87项制度为全国首创等。总体来看，江苏自由贸易试验区硕果累累，但在此期间仍暴露出众多亟待解决的问题。本文分析现行情况下自贸区需要面对的痛点、难点，以期进一步发挥改革开放“试验田”作用。

一、江苏省经济发展现状

2020年，江苏自贸试验区新增市场主体总计4.1万家，包含471家外资企业。全省货物进出口4.45万亿元，江苏自贸区完成进出口总额达5，630.5亿元，占全省9.7%；江苏实际使用外资达283.8亿美元，自贸区实际使用外资共22.9亿美元，占全省12.7%。南京自贸区新增注册企业1.4万多家，其中外资企业达90余家，实际使用外资14.75亿美元，进出口总额达79.2亿美元。苏州自贸片区以全国自贸区2.78%的面积，为全国自贸区贡献了约4%的实际利用外资（约为9.8亿美元）和10%的进出口总额（约为4，700亿美元）。连云港片区以全市2.7‰的面积，贡献了25%的实际利用外资（约为2.02亿美元），18%的外贸进出口（约为30.37亿美元），16%的新增市场主体（约为5，700家）。（图1）

在贸易便利化方面，江苏自贸区实行“单一窗口”及“证照分离”制度，在外商投资准入管理模式方面则实施“准入前国民待遇加负面清单”政策。各片区在经验复制方面的部分细节详情见表1。（表1）

二、江苏省自贸区发展存在的问题

（一）中高端人才缺乏，城市人才流入一线城市情况凸显。在促进制度创新，推动传统产业转型升级，大力发展高新技术产业和战略性新兴产业的过程中，高级人力资本短缺的情况愈发明显。创新驱动实质是人才驱动，科技创新最重要、最核心、最根本的是人才问题。各方面的转型已进入新阶段，人才需求由量转质。高层次人才对自贸区建设的重要性不言而喻。

三个片区皆以引进高技术力、高创新力、具有一定国际视野的复合型人才为主。如南京片区围绕“4+4+1”现代产业体系建设自贸区科创生态，在先进制造业、先进服务业、未来产业方面人才紧缺。《南京市2020年度八大产业链紧缺人才需求目录》所示，南京全行业人才紧缺指数TSI整体呈上升趋势，部分月份TSI值超过1，意味着人才供不应求。在收集到的4，422份企业样本中，本科学历比例最高，占54.6%，大专及以下学历占18.9%，硕士学历占25.2%，博士及博士后占1.3%。具有技工等级的人员中，技师与高级技师较少，分别占样本总量的13.5%与5.2%。48.2%的企业表示人才存在不同程度的缺乏，其中44%的企业缺少专业技术人才，23%的企业缺少经营管理类人才，16.4%的企业缺少技能操作性人才。软件和信息服务产业人才紧缺指数最高，达23.9%。65%的企业表示将在未来一年内增加员工人数。苏州片区在生物医药和新型医疗器械产业需要独立研发或具有市场营销经验的人才；连云港片区则更需要航运物流和国际贸易方面的创新人才。而对于关键技术环节的创新发展而言，仅仅引入个人是不够的，更要引进团队来增强行业实力。而且，如何抵挡周边自贸区存在的“虹吸效应”，防止中高端人才进一步流入上海、浙江等发达地区是江苏自贸区需要重点关注的另一个人才问题。

（二）贸易便利化受限。在贸易便利化方面，各片区借鉴前人经验，借助“单一窗口”等制度并融合本土特色，收获丰硕成果，并在众多领域获评试点最佳实践案例。同时，通过完善“准入前国民待遇选择”的外商投资准入管理模式，加上不断缩减负面清单条例，进一步开放市场。但在这种情况下，政府监管凝聚升级速度不及开放市场领域的速度，以至于管理审批服务与实际事务报批进度之间存在一定的滞后性，且部分事前审批较严，审批过程手续较多，片区内部分行业依旧存在“准入不准营”隐形壁垒。此外，江苏自贸区与国际先进水平，如美国、新加坡、荷兰鹿特丹港相比仍存在不小差距。

（三）经验可复制、可推广存在阻力。在设立江苏自贸区的这两年里，各片区在制度创新方面都有了喜人的成绩，为促进全面深化改革，扩大开放探索新途径，积累新领域提供了不竭动力。但是，在制度创新可复制可推广方面存在阻碍。首先，我国疆域辽阔，不同地区的传统习俗、地貌特征、经济基础及产业结构特点等都有所不同，贸然借鉴创新制度，实际结果可能将违背初衷。其次，部分片区的政府管理模式转型滞后，实行政府主导型模式，从长远角度看不符合自贸区“放管服”政策与灵活多样的市场要求。最后，制度落地需要多部门之间的相互监督、协调合作，但部分政府各部门仍存在上下级、同级间相互约束、信息无法共享、不同部分多头管理的情况，以至于政策落实效率低下，经验推广困难。

（四）金融数字化转型存在风险。近年来，利用5G网络、大数据、云计算、智能科技等技术兴起带来的超级数据存储、运算、分析能力，金融产品、业务、模式正往数字化方向创新升级，并衍生出如区块链、数字货币等诸多形式。数字金融在很大程度上解决了传统金融运行过程中的首要问题——信息不对称，江苏自贸区也依托此类技术进行金融科技转型。然而，数字金融存在诸多风险。首先，金融数字化技术依托网络实行，一旦发生断网或高级黑客盗取等事故，并没有相对合理的解决措施。其次，目前数字金融监管环境较为宽松，传统金融监管模式不完全适用于数字金融平台化、数据化、普惠化三大特征，国内外都没有具体管理条例，无法防范恶意修改数据、平台垄断、洗钱等侵害消费者权益、企业利益的行为发生。

（五）自贸区制度法制化建设存在难点。国务院发布的自贸区总体方案，从宏观层面为江苏自贸区高质量发展提出整体要求，提供基础保障。由地方制定的自贸区条例和管理办法则通过借鉴其他自贸区的创新举措，结合江苏自贸区的实践发展经验和特色，为自贸区进一步探索发展设计个性化目标及行动方针。由于自贸区灵活多变、开放包容的市场特性，先行立法的政策常无法解决突发问题，从而表现出明显的滞后性。一般性法律中包含的其他自贸区的实行经验未必完全适用于江苏自贸区，江苏自贸区自行发展改革中提出的部门规章又尚不成熟。另一方面自贸区所在地政府立法更贴合地方发展要求，有利于政府发挥自身管理职能，推行速度快、难度小，所以在制度实施过程中，各片区多以地方政府所立法案为标准，致使在中央与地方立法适用产生冲突时，中央很难有效管控自贸区实情。且因中央立法权下放，自贸区过于依赖地方立法，难免会出现恶性竞争，最终导致中央立法权限分散、地方保护主义盛行。

三、江苏省自贸区发展建议

（一）完善现有人才政策。第一，吸引并留住高层次人才的前提条件是拥有足够的发展空间和良好的发展前景。江苏自贸区各片区应紧紧围绕发展策略，积极发展特色产业，避免出现引入人才实际上不适用于片区产业的矛盾情况，为人才培养打造优渥土壤。与此同时，着力维持良性市场竞争，不断优化营商环境，为引入八大产业链高技能人力资本营造优秀的外部环境。第二，扩大人才政策可覆盖人群。督促人才政策精准落实，简化人才申报流程，保证紧缺人才能实际享有购房优惠、子女入学补贴等优惠待遇，保障其基本生活并对创新创业提供补贴，并对学术科研成果给予奖励，留住中高端人才在江苏自贸区发展。如南京就根据《就业补助资金管理暂行办法》（财社［2015］290号）对紧缺型高技能人才进行补贴。同时，扩张海外人才引进渠道，加大海外人才引进力度。各片区可借助全球新冠肺炎疫情局势，招揽归国人才入职就业。注重海外人才带来的国际技术与本土产业互相融合，破除所遇痛点、难点，带动产业转型和经济升级。第三，建立知识产权保护政策，保护学术成果，确保产权价值。打造知识产权交易融资服务运营平台，将知识产权所有权转换成知识产权数字资产。以高层次人才的引入，带动区域创新积极性，创立自主研发团队，逐步提升人才规模，实施创新驱动。第四，在非一线城市中，江苏各项优势较为突出。江苏自贸试验区三大片区皆在2019年最具人才吸引力百强城市名单中。其中，南京排名第六位，苏州排名第九位，连云港排名第八十八位，人才吸引力指数分别为53.2%、37.3%和3.7%。借助江苏丰富科教资源，继续尝试“产教融合”，以此打造八大产业链中高端人才培育平台，为自贸区创新创业提供不竭动力。配合发展机会、人才政策和公平公正的营商环境，提高优秀人才的积极性，保证自贸区人才“流量池”高质、多量。

（二）进一步简化经贸手续。第一，要加快政府职能转型，深化“放管服”改革，推进政府简政放权，从而达到把全能型政府职能模式逐步改造成为市场提供公共服务的职能模式的目标。第二，加强经济市场化改革，经济决策权归还给市场主体，刺激市场机制发挥充分运用。通过继续减少负面清单条例等制度创新举措，放低外资企业准入门槛，提高贸易自由度，进一步开放市场。第三，各自贸区应学习借鉴国内外经验，针对投资、审批、物流、监管等方面，设立物流运输系统，压缩繁琐审批流程，删减无谓证件申报手续，将部分“事前审批”转为“事中事后监管”，扩大“不见面审批”范围，打造无纸化贸易平台。如新加坡打造的地方政府与海关总署一站式信息门户；荷兰鹿特丹港利用中央计算机系统处理货运代理公司递交的文件，按照文件内容对货物风险等级进行分类管理并按不同仓储、运输需求对保税仓进行分类，海关对每个类型的仓库执行严密管控，保持货物入仓到包装运送有序进行。通过增加贸易便利化新政，降低企业营销成本，形成透明、公开、自由的磋商机制，激活自贸区活力及企业积极性，优化营商环境。迎击各方面遇到的痛点、难点，整合碎片化便利措施，形成具有代表性、领导性、特色性的片区经验，带动市、省乃至全国范围内的创新发展。第四，针对“准入不准营”问题，解决核心就是提升贸易便利化，即优化审批过程。江苏自贸区各片区在进行“证照分离”覆盖全行业举措的同时，应配合开展实施“多证合一” “多规合一” “照后减证” “一证一业” “一照通办”等措施，早日攻克“准入不准营”难题，促进经济持续增长和发展。

（三）推动政府治理创新。第一，要推动政府治理制度改革，引导政府班子由政府主导型治理模式向“政府＋企业”联合治理模式转型升级，同时发挥资源高效配置，增强市场活力等多项制度优势，打破传统困局。同时，要继续探索行政创新管理新方法，促进各部门间工作配合，并利用互联网和大数据进行数据整合和共享。第二，在制度推广应用之前，各区可与创新出此项制度的片区政府进行沟通交流，深入学习其制度背后的政策基调或经济背景等各种决定因素后，对经验做出本土化改良。同时，积极转变思维，加快企业数字化转型升级，深化“放管服”政策等市场需求。第三，建设制度创新风险评估法律体系及容错机制，降低创新制度在复制推广中该地区所要承担的风险和复制失败后相关人员的惩罚力度，并在一定程度上对推广后得到的结果与预期目标之间的差距进行包容，为制度创新推广复制提供法律保障和人文关怀。

（四）完善数字金融相关政策。第一，我国人口总数庞大，金融科技实力强劲的企业与美国基本持平，金融科技中心前十名中国城市占据半壁江山，新冠肺炎疫情也体现出数字金融的优势所在。为尽快赶超美国实现弯道超车，应尽快出台国家数字金融法律法规，制定数字平台监管框架，完善治理体系十分重要。提高犯错成本，对区块链等社区数据进行实时监控，分析交易数据且仅对本人开放使用权限并加强个人数据产权落实，严防洗钱行为及用户数据泄露的事情发生，降低金融风险。第二，金融行业巨头垄断市场的事件屡见不鲜，对于新生的数字金融市场，政府应根据参考国际形势尽早确定反垄断政策，在保持国际竞争力的情况下制定市场规则，充分发挥市场竞争机制。对数字金融行业进行风控、审核，进一步稳定市场局势，降低数字金融的不确定性，减少未知问题发生时的损失。

（五）明确中央和地方法律事权。中央尽早完善我国自贸区法律结构体系，如出台《中国自贸区法》，并合理限制地方立法权，确定地方立法的范围。中央应构建自贸区定位、目标、发展战略等基本属性框架。在宏观层面上做到各片区统筹兼顾、互促并进，删减政策指令落地繁复流程，尽可能避免自贸区共同规范和交叉规范事项。地方则应紧贴自贸区自身优势与发展特性制定细则，充分激发市场活力，实现各片区错位发展。

目前，我国自贸区方兴未艾，仍有许多未知的挑战与漏洞。境外部分自贸区已经建成多年，发展相对成熟，如美国纽约自贸区、新加坡自贸区、荷兰阿姆斯特丹自贸区的立法结构和法律法规。虽然这些地区的法律制度结构带有本土法律特征，但放眼国际化、市场化，带动产业转型升级的追求是相同的，可以成为我们借鉴学习的目标。

（作者单位：江苏理工学院商学院）

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