［提要］　从2008年以来，服务外包产业的概念已经成为官方文件和学术研究普遍接受的正式概念。本文认为服务外包产业的概念界定与服务外包本质属性出现错判，从而导致财政政策无法有效锁定调控对象、科学制定调控目标、合理确定绩效标准。通过对服务外包产业概念的系统分析，提出服务外包产业概念应当退出并还原为服务外包业务，为服务外包科学发展和财政政策绩效提升奠定科学决策基础。

关键词：服务外包产业；服务外包业务；财政政策失灵

本文为宁波市与中国社科院战略课题：“宁波市支持服务外包发展的财政政策绩效评价研究——基于财政政策经济效应的视角”（课题编号：NZKT201223）阶段性成果

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2022年3月15日

服务外包被定义为产业已经成为一个高频率和被默认的现象。服务外包与产业的概念融合是一个渐进的过程，从2003年至今，经历了服务外包—服务外包业—服务外包业务和服务外包产业并存的发展历程。在这个过程中，服务外包产业概念内涵与外延的界定直接影响到与之密切相关的财政政策的机制设计与绩效评价。从2008年起，从中央部委到地方政府对服务外包产业给予高度重视，出台财政政策大力支持鼓励其发展。但是，经过十多年发展历程，从财政政策支持服务外包发展的绩效普遍低下——财政政策失灵的现状来看，将服务外包定位为产业是否符合服务外包自身特点，并继续用促进产业发展的财政政策思路和工具去推动其发展，成为一个亟待求解的关键性问题。

一、政策文件视角的服务外包产业概念演变

从商务部官网检索的文献来看，服务外包定义为产业有一个发展演变的过程。从检索到的3，890篇文献来看，最早从2003年的文献开始，服务外包表述为业务。如，2003年9月9日，新华社通稿《吴仪说中国将为国外投资者提供更加完善的投资环境》中表述为：顺应国际产业结构调整的潮流，积极在华开展服务外包业务，并为推动中国对外投资的发展做出更大的努力。

从2005年开始，出现国际经验借鉴的文献，比如商务部介绍捷克、韩国、以色列等国发展服务外包的文献，提出服务外包业的概念。2006年，在第十届中国国际投资贸易洽谈会“国际投资论坛”的演讲中，时任副总理的吴仪提出了“服务外包产业”的概念。2007年，商务部发布《服务贸易发展“十一五”规划纲要》，第一次在国家级产业发展规划的文件中明确了“服务外包产业”的概念。其后，商务部相继出台了推动服务外包发展的各项政策文件，如《关于实施服务外包“千百十工程”的通知》（商资发［2006］556号）、《关于落实科学发展观构建和谐开发区的指导意见》（商资发［2007］500号）。从2008年起，服务外包产业概念成为商务部发布的政策文件中正式的规范术语。2010年4月，国务院办公厅发布《关于鼓励服务外包产业加快发展的复函》（国办函［2010］69号）、《关于进一步做好利用外资工作的若干意见》（国发［2010］9号），这两份国务院文件都按照服务外包产业的概念进行政策表述。至此，服务外包产业作为官方规范术语，实现了新闻报道、政策文件和发展规划的全覆盖。

二、服务外包产业概念对标分析

（一）服务外包官方概念和统计表述逻辑。从商务部官网数据检索的文献信息来看，服务外包产业的关键词（文献数量1，000篇）在服务外包关键词（文献数量3，890篇）检索文献中只占到1/3，大多数的文献表述是服务外包（文献数量3，890篇）、服务外包业务（文献数量645篇）、服务外包业（文献数量149篇）。按照检索方法设计，服务外包主题词的文献包含其他主体词的文献。因此，可以看出服务外包产业的概念使用尽管是官方正式的概念，但在总文献范围内占比不高，说明服务外包产业相近概念的使用存在内涵模糊、边界不清的争议，特别是服务外包产业与服务外包业务的概念关系存在认识盲区。

根据商务部和国家统计局联合印发《服务外包统计报表制度》中给出的定义：服务外包是指专业服务供应商通过契约的方式，为组织（企业、政府、社团等）提供服务，完成组织内部现有或新增的业务流程中持续投入的中间服务的经济活动。从服务外包的概念界定中可以看出，商务部和国家统计局的概念界定没有出现产业的表述，也没有服务外包具有产业特征的意思表达。商务部和国家统计局的概念界定突出强调了服务外包的业务流程中间服务的特点。从商务部和统计局的《服务外包合同协议情况登记表》的统计条目可以看出，官方统计时特别将行业类别和业务类型进行了明确的区分。

（二）服务外包学术研究中概念辨析表述逻辑

1、概念界定的辨析维度。从概念界定的维度来看，服务外包产业概念在学术和政策研究中的使用呈现出逐步被替代的趋势。本文将“服务外包” “服务外包业务”和“服务外包产业”三个核心词汇的组合作为观察样本，考察“服务外包” “服务外包业务”（服务外包具体业务都纳入服务外包业务抽样统计的口径）和“服务外包产业”（含“服务外包业”的简称）在抽样样本中的比重，判断学术和政策研究中对服务外包是否是产业的认识结构。以中国知网（CNKI）数据库为抽样样本库，以“服务外包”为核心词，综合主题和关键词等多个观测维度。中国知网（CNKI）数据库检索文献29，286条结果。在主要主题中遴选主题抽样的9，244条样本中，“服务外包”结果占比为33.56%，“服务外包产业”结果占比为25.57%，“服务外包业务”占比为40.87%。如果将“服务外包产业”界定为服务外包产业化观点的表述方式，将“服务外包”和“服务外包业务”作为服务外包业务化观点的表述方式，二者之间的占比差异将进一步拉大，反映出学术研究领域对服务外包产业化界定的不确定性和对服务外包业务化的共识性，说明学术和政策研究群体中对“服务外包产业”概念界定认同程度不高的倾向。（图1）

2、产业定义标准的比对维度。服务外包产业的概念对标产业定义标准，也表现出基本逻辑的错配。对于服务外包是否可以定义为产业、是否属于产业的范畴这一疑问，本质上就是判断服务外包应当是产业的概念范畴，还是业务的概念范畴，也就是判断服务外包产业化是否科学、合理的问题。

服务外包产业化，是指将服务外包作为一个独立的产业来进行研究和分析，进而按照产业发展的一般范式和逻辑进行针对性的因业施策，从而推动服务外包产业的发展。与服务外包产业化问题相对应的对偶概念是服务外包业务化问题。服务外包业务化，是指将服务外包作为多源多向产业中的业务创新而非独立产业来进行研究和分析，服务外包具体形态并不脱离原有的产业边界，仍然按照所在产业的发展规律，并结合信息技术进步的手段，实现服务价值、质量和效率的提升。也就是说，服务外包不是传统意义上的产业范畴，但是属于服务领域中的分工细化和业务创新，其概念边界限定在服务供给的业务层面是科学、合理的。因此，从服务外包现有的主体、行动和对象来看，服务外包不符合产业定义的基本条件。

3、选题研究的可持续性维度。“服务外包产业”选题研究的可持续性亦是判断其概念是否具有学理性的重要指标特征。根据中国知网（CNKI）检索“服务外包”为主题的文献发表年限统计图的数据显示，2000～2020年的20年间，服务外包主题的文献发文量呈现出爆发式的趋势。从2005年开始服务外包研究逐步成为热点选题，在2008年发文量达到最高峰值近3，800篇，其后开始迅速回落，到2020年回落到600多篇，呈现出大起大落的趋势。特别是从2008年以后，服务外包的研究没有再次出现回升的情况，说明服务外包的研究在学术和政策研究领域逐步趋冷，选题研究的可持续性弱，没有再次回归研究的热点领域。导致这一现象的原因有多方面的解读，但服务外包是否是产业的疑问应当是核心议题。由于服务外包不是传统的产业范畴，所以原有各类支持政策在顶层设计层面就出现了与服务外包发展实际相背离的问题，导致财政政策的决策方向不明、工作抓手不牢、作用机制失灵，政策实施的成效与预期存在较大的反差。（图2）

三、扶持服务外包产业发展的财政政策失灵分析

在公共经济中，市场失灵和政府失灵是并存的对偶概念。政府失灵反映出政府干预经济的有效性是存在理性边界的。政府失灵有三个表现：一是没有实现既定目标；二是目标实现但成本高昂；三是产生负效应。财政政策作为政府干预经济活动的主要工具，决定了财政政策失灵是政府失灵的重要表现。鉴于财政政策评价的保密性，本文不采用政府官方财政数据作为支持论据，而采用公开的统计资料进行佐证。目前，从公开渠道可获得的信息可以总结出反映支持服务外包产业发展的财政政策绩效水平的三大评价标志：

（一）财政政策的可持续性。财政政策的政策创新和投入动能衰减可以看作是财政政策可持续性弱化的重要外部表现。财政政策的政策创新可以考察政策出台数量和更新的频率。具体指标而言，财政政策出台的数量越多、更新的频率越快，反映出财政政策的政策创新动力越强，反之则越弱；财政政策的投入规模越大、增幅越大，反映出财政政策的投入动能越强，反之则越弱。政策投入动能可以考察专项扶持政策中会设立的服务外包发展专项资金，资金的规模及其增长性是一个重要的标志。以浙江省某市的服务外包专项发展资金的规模设立来看，仅为1，000万元，且在设立后的多年中没有再继续追加，一直保持额度不变。这种情况从侧面反映出财政政策对服务外包支持的动能没有内在的提升，来自服务外包发展对财政政策的正向反馈有限，从而导致财政政策的支持资金规模长期保持规模不变，激励服务外包发展的内在动力逐步衰减。

（二）官方统计宣传工作力度。官方统计宣传既是包括财政政策在内的公共政策宣传的重要渠道，也是考察该政策领域工作力度和绩效的标杆。一般而言，一个产业经济领域如果成熟完善，配套的公共政策在统计宣传和信息发布上就会形成一个稳定的格局，反之，则会出现统计和报告逐步弱化淡出的倾向。如果官方统计宣传出现了逐步淡出的倾向，反映出支持性公共政策，特别是财政政策绩效水平不高的情况。对这一现象可以从中央部委和地方基层两个维度进行解读。从商务部层面来看，商务部的官方统计和报告在信息发布内容上表现出一定的局限性和固化性。现有的统计信息中长期以来只统计合同协议金额、合同执行金额，没有细化深入到服务外包产业和企业层面。从地方政府层面来看，由于服务外包产业的导向不清，系统规范的统计和信息发布一直是一个难题。典型案例是某市某区的新闻报道中，将保洁公司承接菜市场的劳务外包也纳入服务外包的范畴进行宣传，模糊了服务外包产业概念内涵和使用范围。这一新闻宣传倾向反映出官方信息工作逐步失去基准，对服务外包产业的界定出现无原则的扩大化。

（三）市场中经济主体成长性。服务外包发展的基础是市场主体的数量增长和质量提升。但如果服务外包企业没有表现出旺盛的成长性，反而是长期在低位徘徊，从侧面反映出财政支持政策的有效性没有发挥出来。2019年中国服务外包发展报告的市场主体统计显示，除江苏省以累计12万家企业位居榜首外，全国其他省份的服务外包企业都在6，000家以下，其中位列第二到第四的省份中，广东省为5，503家，浙江省为5，378家，山东省为4，799家，其余12个省份的服务外包企业都在3，000家以下。以服务外包示范城市中的某市为例，该市的服务外包企业的统计口径和数据发布出现了较大的调整。比如，2008年该市发布数据显示服务外包企业有228家，2010年608家，2016年1，299家，呈现出良好的增长趋势，但到2018年发布数据的口径变为有实际服务外包业务的企业495家，反映出服务外包企业主体的成长性实际上没有预期那么良好。（表1）

四、总结及对策建议

（一）总结。综上，本文认为将服务外包界定为产业的观点随着市场和政策实践的不断推进，应当重新加以认识。“服务外包产业”概念应逐步淡出，“服务外包业务”应逐步成为概念表述的标准。未来，财政政策仍然是政府支持服务外包发展的主要政策工具，但服务外包业务化的认识回归将为财政政策效能的有效发挥提供科学决策的前提条件，从而从根本上解决服务外包发展面临上热下冷、绩效不高的困境。

（二）对策建议。针对服务外包产业回归服务外包业务概念的操作，本文提出三个政策创新的思路：一是收缩策略。仍然沿用商务部服务外包产业的概念，但将服务外包产业的概念边界收缩回IT产业的内部，聚焦IT产业内部的服务外包业务的分工细化、政策赋能和提质升级。跨越出IT产业范围的服务外包业务不再纳入专项政策的支持范围，明确纳入各自所属行业的专项政策支持范围。二是扩展策略。商务部重新定义服务外包产业的概念，将服务外包产业的概念纳入国民经济行业分类体系，单独确立为服务业的细分行业，明确区分理论研究中的高科技产业、生产性服务业等相近重叠概念，降低政策设计过程中出现概念混淆、误导决策等问题的风险。三是回归策略。修正服务外包产业概念的认识基准，回归服务外包业务的本源，明确服务外包业务对所属产业的隶属关系。国家发改委、商务部、工信部等职能部委联合制定政策标准，地方政府根据本地区产业经济的禀赋条件，自主决定财政政策支持的产业领域及服务外包业务形态。

（作者单位：1.浙大宁波理工学院；2.宁波市国际税收研究会）

主要参考文献：

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