［提要］　我国农村宅基地纠纷大多数是平等民事主体之间的权益争议，具有很强的民事纠纷属性。探索建立我国农村宅基地纠纷仲裁制度是突破现有解决途径困境、适应政府职能转变、建立解决纠纷长效机制的需要。我国仲裁制度的发展、大量农村宅基地纠纷的民事属性、土地承包经营纠纷调解仲裁发展为这一制度构建提供了可能和借鉴。我国农村宅基地纠纷仲裁制度的探索，最重要的是需要明确宅基地纠纷仲裁制度的性质、内涵和受案范围等最基本的法律问题。

关键词：宅基地纠纷；仲裁；基本法律问题

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2022年8月9日

随着近年来城镇化、城乡发展一体化、美丽乡村、乡村振兴战略等实施进程的不断加快，围绕宅基地的权利归属、侵权、违约等一系列纠纷大量涌现，且矛盾日益尖锐，这严重影响到广大农村地区的社会稳定与经济发展，加强宅基地矛盾纠纷的化解愈显必要。正是看到此问题的严重性，2018年在党和国家机构深化改革过程中，中央赋予农业农村部门宅基地管理职责，具体承担指导宅基地纠纷仲裁管理工作，必将为宅基地矛盾纠纷的解决创建出一个崭新的法律机制。

之前，国内学者主要集中在宅基地侵权纠纷的根源、宅基地权利保护和农村宅基地纠纷解决途径三个方面开展研究。宅基地纠纷仲裁，是我国仲裁制度中的新成员。学者们的研究为宅基地纠纷仲裁机制的构建提供了坚实的理论基础和丰富的实践经验，但这一机制的构建创新性较强，对政策理论、法律规制和实践操作的要求较高，推行难度较大。截至目前，中央层面还未深入开展相关研究。鉴于此，本文以行政决策为基本出发点，依据相关法律法规、学者研究、信访实践和基层客观需要，对建立我国农村宅基地纠纷仲裁制度的一系列相关法律问题进行探讨，并提出相关机制框架和实施建议。

一、农村宅基地纠纷仲裁的基本性质和涵义

（一）仲裁的性质。对于农村宅基地的法律规范，《民法典》《土地管理法》等各种不同的法律或相关法律部门从多个不同视角和不同领域予以不同方位和不同重点的专项调整。从主体角度来看，宅基地纠纷涉及主体主要为农户、农村集体经济组织、参与经济活动的社会经济组织和宅基地管理行政主管部门等。农户、农村集体经济组织特别法人、参与经济活动的社会经济组织法人都为平等民事主体。从纠纷类型来看，经调查分析，宅基地纠纷主要包括宅基地权属、取得、流转、继承、使用、征收（拆迁）补偿、收回、资格权认定等8种类型，大多数纠纷是平等民事主体之间的权益争议，具有很强的民事属性。从中央赋予农业农村部门承担指导宅基地纠纷仲裁管理工作来看，农业农村部门以第三者身份依法设立仲裁机关和仲裁程序，对宅基地民事争议当事人双方提交仲裁的争议进行裁决，其裁决具有法律效力，对争议双方具有法律约束力，这是具有准司法性质的行政活动。因此，从主体类型、纠纷类型和农业农村部门职责三个角度来看，大部分宅基地纠纷属于民事纠纷，其仲裁属于特殊民事仲裁范畴。

（二）仲裁的涵义。依据《仲裁法》等法律法规的基本精神，借鉴学者的研究和仲裁的性质，农村宅基地纠纷仲裁是指在农村宅基地纠纷发生后，争议的当事人自愿将争议事项交由宅基地纠纷仲裁机构进行审理，仲裁机构依据法律，并遵循仲裁规则和仲裁程序依法作出裁决，从而解决宅基地纠纷的一种途径。显然，宅基地纠纷仲裁制度是仲裁机构依据《中华人民共和国民法典》和《中华人民共和国土地管理法》等现行法律法规和仲裁规则、仲裁程序居间裁决，各方自动履行裁决义务的一种解决宅基地纠纷的制度。仲裁，是农村宅基地纠纷仲裁委员会通过设立仲裁庭来进行相应纠纷仲裁的一种新模式，属于特殊民事仲裁范畴。

（三）农村宅基地纠纷仲裁的特点。农村宅基地纠纷仲裁，与《仲裁法》调整的商事仲裁、《劳动争议调解仲裁法》调整的劳动争议仲裁、《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》调整的农村土地承包经营纠纷仲裁相比较，其主要特点有：

1、从仲裁调整纠纷的对象看。商事仲裁解决的是平等主体的公民、法人和其他组织之间发生的合同纠纷和其他财产权益纠纷；劳动争议仲裁解决的是境内用人单位与劳动者发生的劳动争议；农村土地承包经营纠纷仲裁解决的是农村土地承包经营纠纷；而农村宅基地纠纷仲裁针对的是农村宅基地纠纷中的民事纠纷，而不是全部农村宅基地纠纷。同时，农村宅基地民事纠纷中农村宅基地流转纠纷随着“三权分置”改革深入和市场化流转交易规则确立，应该成为纯财产性质之民事权利和义务纠纷。

2、从仲裁启动方式看。商事仲裁要求当事人必须有仲裁协议，并采取“非裁即诉”，即“或裁或审”；劳动争议纠纷，仲裁是诉讼的前置必经程序，未经仲裁直接向人民法院起诉的，人民法院不予受理；农村土地承包经营纠纷的仲裁，赋予当事人极大的选择自由，既不需要当事人之间事先达成仲裁协议，仲裁也并非诉讼的前置程序，当事人就该纠纷既可以向相关的仲裁委员会申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉，还可以在仲裁委员会作出仲裁裁决后30日内再向人民法院起诉，即“可裁可诉”；而在农村宅基地纠纷仲裁中，只有民事性质的农村宅基地纠纷应该分类采取“非裁即诉”和“可裁可诉”制度，具体农村宅基地流转纠纷实施类似商事仲裁的“非裁即诉”制，除农村宅基地流转纠纷外的其他农村宅基地民事纠纷实施类似农村土地承包经营纠纷仲裁的“可裁可诉”制。

3、从仲裁与诉讼之间的程序设计看。商事仲裁实行的是“一裁终局”制度；劳动争议仲裁的裁决分为终局裁决和非终局裁决两类；农村土地承包经营纠纷仲裁实行的是“非一裁终局”制度；而在农村宅基地纠纷仲裁中，农村宅基地流转纠纷应该采用“一裁终局”，其他农村宅基地民事纠纷实施“非一裁终局”制度。

4、从诉讼对仲裁的救济和监督看。商事仲裁设置了撤销仲裁裁决和不予执行仲裁裁决的制度，以实现诉讼对仲裁的救济和监督；劳动争议仲裁只对终局裁决这一类设置了撤销仲裁裁决制度，以实现诉讼对仲裁的救济和监督；农村土地承包经营纠纷仲裁的制度设计中既未设置撤销仲裁裁决制度，亦未设置不予执行仲裁裁决制度；而在农村宅基地纠纷仲裁中，农村宅基地流转纠纷仲裁应该设置撤销仲裁裁决和不予执行仲裁裁决的制度，其他农村宅基地民事纠纷仲裁应该设计不设置撤销仲裁裁决和不设置不予执行仲裁裁决制度。

二、构建我国农村宅基地纠纷仲裁制度的必要性和可行性

（一）必要性

1、构建农村宅基地纠纷仲裁制度是突破现有解决途径困境的需求。当对土地所有权和使用权有争议时，当事人可以通过当事人之间协商解决、请求人民政府处理、向人民法院起诉三种途径进行解决。但是，因协商解决达成的和解协议最终无法律约束力之效力而造成解决效率不高；行政裁决只对与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，且很难保证行政裁决的公正；司法裁判因农户“惧诉” “厌诉”等原因，影响了以上三种途径的效果。而宅基地纠纷仲裁因自身的专业性、快捷性、灵活性、经济性和操作性，较好地适应了宅基地纠纷解决的规律和特点，是在现有法律框架下突破现实解决途径困境最有效的选择。

2、构建农村宅基地纠纷仲裁制度是适应政府职能转变的新要求。运用仲裁的方式解决宅基地纠纷，是2018年党和国家深化机构改革过程中赋予农业农村部门的一项全新的职责，是一种创新性工作机制和法律机制。利用仲裁这一法律手段，为农村宅基地主管部门搭建了一个全新的依法行政平台，将农业农村部门实施的行政程序转变为法律程序，行政裁决转变为民事法律裁决，大大减少因行政处理引发行政的诉讼案和信访案，从而适应了政府职能转变的要求。

3、构建农村宅基地纠纷仲裁制度是建立解决纠纷长效机制的需要。随着新型城镇化、乡村振兴战略实施、宅基地“三权分置”改革试点等工作不断推进，农村宅基地纠纷日益凸显。依据法律基本规则和宅基地管理政策，成立专门宅基地仲裁机构，引导农户通过仲裁解决纠纷，仲裁机构审理纠纷并依法裁决，建立解决纠纷问题的长效机制，不仅可以较快而且有效解决矛盾，维护农户利益，缓解各级政府的信访压力，对农户起到普法、学法、守法的效果，而且还可以强化宅基地管理，对促进农村稳定和发展、有效开展“三权分置”改革、深入实施乡村振兴战略都具有特别重要的意义。

（二）可行性

1、仲裁制度的发展提供了良好的契机。在仲裁制度发展过程中，越来越明显的发展趋势是，仲裁的受案范围越来越广，越来越多的争议被纳入到仲裁的范围之中。这无疑为农村宅基地仲裁进入仲裁体系提供了良好的发展契机，创造了必要的条件。

2、大量农村宅基地纠纷适合仲裁。宅基地纠纷主要表现在宅基地所有权权属争议和非所有权其他权益争议两个方面，其中农户之间或者农户与村集体之间发生的宅基地非所有权其他权益争议在实践中大量存在，如因买卖、交换、继承、抵押、出租、入股等产生的民事纠纷，这些纠纷都具有一定的财产权益内容，可通过仲裁的方式加以解决。

3、土地承包经营纠纷仲裁发展提供了借鉴。2010年1月起施行的《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》，在立法指导思想和原则，仲裁机构和仲裁员，仲裁的申请和受理，仲裁庭的组成、开庭、审理、调解和裁决等方面与宅基地纠纷仲裁制度都息息相通，对于建立我国农村宅基地纠纷仲裁制度在程序上和实施推进机制上都有比较好的借鉴作用，可以在土地承包经营纠纷调解仲裁工作基础上增设工作领导机构，统筹安排工作经费、共享办公仲裁场所等，更加有利于宅基地仲裁工作的开展。

三、构建我国农村宅基地纠纷仲裁制度若干基本法律问题探讨

（一）基本原则。除了自愿原则，仲裁独立原则，根据事实、符合法律规定、公平合理解决纠纷原则外，农村宅基地纠纷仲裁还应坚持“非裁即诉”和“可裁可诉”分类原则、调解为先为主原则、及时高效便民原则。

（二）仲裁受案范围。如前文所述，宅基地纠纷主要包括宅基地权属、取得、流转等8种类型，这些类型是否能够完全纳入仲裁受案范围，则需要进行具体分析。主要基于三个因素来考虑：一是受理案件只能是平等主体之间的民事纠纷，不能受理与宅基地有关的行政纠纷；二是受理案件要与人民法院可受理的农村宅基地纠纷案件相协调；三是为切实发挥仲裁的独特优势，应适当扩大仲裁受理案件的范围。

1、宅基地权属纠纷。此类纠纷主要包含宅基地所有权和使用权纠纷。实践中，宅基地所有权存在不同农民集体之间发生的所有权之权属纠纷和宅基地属于国家还是集体的权属纠纷两种类型。而宅基地使用权权属纠纷不涉及所有权争议，常发生在同一村集体组织内部相邻农户之间，对使用宅基地范围和边界产生争议。这两类主要是由于我国宅基地所有权历史变迁和先前土地登记制度的不足导致的，这类案件更适合仲裁方式解决，适宜纳入受案范围。

2、宅基地取得纠纷。宅基地的取得主要是指具有宅基地资格权的农户，通过申请和合法审批，从所在的村集体获得建造住宅的宅基地，并对该宅基地合理用益的行为。在实践中，宅基地取得纠纷主要有两种情况：一种是贯彻“一户一宅”原则而引起的纠纷；另一种是在取得宅基地的程序上出现问题从而引起的纠纷。这类纠纷因涉及宅基地管理部门法律适用和行政处罚行为，不宜纳入受案范围。

3、宅基地流转纠纷。在实践中，大量存在着转让、赠与、互换、租赁、入股及抵押等宅基地流转行为，从而产生了许多流转纠纷。以上流转行为，目前的法律法规或政策在大部分情况都是明令限制或个别情况甚至禁止（如抵押）的，但是因我国城乡资源要素自由流动的需要和农村宅基地“三权分置”改革试点工作的推进，给予宅基地流转更大的自由度和市场化流转是大势所趋，所以宅基地流转而产生的纠纷必将成为宅基地纠纷的主要方面。因其为平等主体之间基于合同履行权利义务而产生的纠纷，是民事纠纷范畴，非常适宜纳入受案范围。

4、宅基地继承纠纷。此类纠纷是指农民的宅基地使用权和房屋的所有权由其子女继承所产生的纠纷。在实践过程中，多为其子女内部都主张继承权而产生纠纷。这类纠纷是平等民事主体间产生的纠纷，属于民法调整范围，适合仲裁，宜纳入受案范围。

5、宅基地使用纠纷。此类纠纷是指发生在邻里之间侵犯相邻方合法权益的纠纷。具体表现为因建造、修葺房屋等占用相邻方宅基地，或影响相邻方日常生活、进出通行等，这些纠纷大多涉及相邻关系，从本质上讲，属于相邻关系的范畴，应该由民法调整，适合仲裁，宜纳入受案范围。

6、宅基地征收（拆迁）补偿纠纷。此类纠纷是指国家对农民集体所有的宅基地、个人的房屋等收归国有产生的纠纷。主要涉及征收（拆迁）是否基于公共利益的需要，是否符合法定的权限和程序，征收补偿是否达到法定标准，补偿是否足额、及时等产生的纠纷。由于此类纠纷涉及行政机关，不宜纳入受案范围，可以通过行政复议或者诉讼等方式解决。

7、宅基地收回纠纷。此类纠纷是指村集体将村民占有使用的宅基地出于乡（镇）、村公共设施和公益事业建设，宅基地使用权主体的灭失或身份转变，宅基地长期闲置，不合理使用宅基地等理由予以收回而产生的纠纷。该类纠纷与宅基地征收（拆迁）补偿纠纷类似，主要区别为收回主体为村集体，而征收（拆迁）主体为国家。所以，该类纠纷是发生在平等民事主体之间的纠纷，适合仲裁，宜纳入受案范围。

8、农村特殊主体的宅基地权益保护纠纷。该类纠纷是因外出经商、务工、就学等原因转为非农业户口的人、户籍迁出的军人、服刑人员等特殊群体的宅基地权益被村集体侵犯而导致的纠纷。此类纠纷涉及到对这些特殊群体身份认定，确认是否具有农村集体经济组织成员资格问题，而确认成员身份是村集体的职责。所以，此类纠纷是发生在平等民事主体之间的纠纷，适合仲裁，宜纳入受案范围。

综上，构建宅基地纠纷仲裁制度是对国家探索宅基地纠纷解决机制的一次重大法治创举，有很强的必要性和可行性。本文虽然在一些方面进行了探索，但还是较为粗浅，在案件受理范围、裁决基本制度框架等方面都需要进一步探索。

（作者单位：1.舟山市乡村振兴发展中心；2.浙江大学管理学院）

主要参考文献：

［1］张健.河北省土地权属争议调处研究［D］.天津：天津大学，2011（06）.

［2］张斌生，齐树洁，林建文，等.仲裁法新论［M］.厦门：厦门大学出版社，2004.

［3］苏号朋，宋崧.宅基地使用权纠纷的类型化研究［J］.科学决策，2011（03）.