［提要］　“时间银行”互助养老模式是解决目前养老供需不匹配问题的有益探索，在社会组织参与社区治理以及发展社区志愿服务等方面都有着积极的效应，但目前我国的“时间银行”互助养老模式在发展过程中还面临着一些困境。本文基于政府购买服务建立的时间银行模式展开研究，对时间银行相关概念进行界定，阐述其发展优势以及困境，并提出完善对策。

关键词：政府购买；社会组织；时间银行

基金项目：河北省人力资源和社会保障课题：“乡村振兴视域下青年职业农民培育机制研究”（编号：JRS-2020-3110）

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2022年7月27日

根据第七次全国人口普查数据显示，我国老年人口比重越来越高，并且未来还有不断上升的趋势。在2018年的《政府工作报告》中，李克强首次明确提出要发展互助式养老；2019年国务院办公厅《关于推进养老服务发展的意见》中也提出要把社会组织作为载体，把社区作为平台，大力支持互助养老服务，扩大养老志愿者队伍，积极探索“时间银行”等做法。党和国家对养老服务越来越重视，“时间银行”也日益成为养老体系中重要的一部分。自20世纪90年代“时间银行”引入我国，经过本土化的发展创新，在缓解养老问题方面取得了积极的成效。但至今仅在部分城市试点运行，未在全国范围内引起规模效应。由政府购买服务建立的“时间银行”互助养老模式具有较好的发展前景和优势，但是目前在社会组织运营时间银行养老项目时还存在着一些问题。

一、相关概念界定

（一）政府购买。政府作为购买社区公共服务的主体，从狭义方面来看，可以理解为政府行政机关；从广义方面来看，可以理解为包括党的机关、政府行政机关、准政府机关（如街道办事处或社区工作委员会）、社区自治组织（如社区居委会）等公共组织。政府向社会组织购买社会服务，是指政府将面向公众提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标并以市场化、契约化的方式交给有资质的社会服务机构来完成，最后根据择定者或中标者所提供的公共服务的数量和质量，按照一定的程序和标准进行评估后支付服务费用的行为。

（二）社会组织。从广义的角度来看，社会组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织；而从狭义的角度来看，社会组织则是指纳入各级民政部门等登记管理机关的社会团体、民办非企业单位、基金会这三类社会组织。一般而言，社会组织具有以下基本特征：不以营利为目的；不同于政府机构和市场组织；有特定的使命和目标等。本文所指的社会组织是从狭义的角度来界定的，即社会组织是已在登记机关注册的民办非企业单位、社会团体或基金会，具有一定的专业性、公益性、独立性、自我管理等特征，并且能够独立承接政府购买服务的组织。

（三）时间银行。时间银行在我国是一种新型的互助养老模式，类似于储蓄机构，用来储蓄志愿服务时长，同时也是一种中介性质的平台，可以把志愿者和服务需求者有效对接起来。具体来看，时间银行主要有广义和狭义两层含义。广义上，时间银行是指不同年龄阶段的志愿者通过进行志愿服务来存储志愿时长，等自己有需求时也可以兑换相应时长的志愿服务；狭义上，时间银行是指由低龄老人为高龄老人提供志愿服务，积累服务时长，待自己年老需要服务时，可以享受同等时长的服务。

二、基于政府购买社会组织服务的“时间银行”发展优势

在我国，“时间银行”处于初步探索阶段，大部分的“时间银行”都是由社区自发建立而成的，比如我国第一家“时间银行”就是由上海晋阳居委会带头发起的，而基于政府购买社会组织服务建立的“时间银行”比较少见，其中比较成功的是广州南沙“时间银行”。近三年来，在国家政策的支持和推动下，由政府购买服务建立的“时间银行”逐渐多了起来。长远来看，此类互助养老模式具有较大的发展优势，主要有以下四点：第一，建立时间银行需要前期投入大量的启动资金，以及后期的管理费用等等。由政府通过购买服务的方式，可以保证建立时间银行所需要的经费投入，在一定程度上可以使“时间银行”解决资金短缺的问题。第二，通过政府购买服务的方式，可以保证“时间银行”的服务和管理质量。在政府购买服务流程中，政府会下发相关文件，对各个指标进行量化说明，然后养老服务主体以此为衡量标准进行竞标，中标的机构也可以以此作为项目运营的方向和目标，同时后期在政府对项目进行评估验收时也会有相应的指标评判。第三，在政府的监督下，可以促进“时间银行”项目的运营安全和持续发展得到更好的保障，同时志愿者和被服务者的隐私安全也可以得到保护。第四，在政府的大力支持下，可以增进公众对社会组织运营“时间银行”项目的信任感，从而提升公众的参与积极性，有利于社区志愿者队伍的建设以及“时间银行”在更大范围内的推广和应用。

三、基于政府购买社会组织服务的“时间银行”发展困境

（一）社会组织与居委会等治理主体间协同不足。在当前社会组织嵌入基层社会治理机制不健全的环境下，居委会对于社会组织进入社区参与服务与治理难免有所顾虑，尤其是现有社会组织社区服务多是以短期项目制的形式展开，使得居委会与社会组织的长效合作从观念上和机制上都难以保障，导致双方协同、配合的不足。居委会作为基层自治组织有一定的自治权力，在时间银行养老项目实际运行过程中，应在社会组织与社区居民之间主要起到一个桥梁作用。但在实际情况中，居委会没有对自身权力地位进行一个准确定位，对于社会组织参与社区治理的工作相应地也没有进行积极地配合。而社会组织作为服务的承接方，缺乏相应的权力，在资源和人力调配方面有所限制，导致相关活动不能顺利开展。

（二）各方主体对时间银行的运行效果满意度低。第一，政府购买社会组织服务的其中一个重要目的就是为了提高服务效率和质量，时间银行养老项目在社区的落地确实取得了一些成效，但目前在运营过程中仍然存在诸多问题。第二，社区也希望能将时间银行养老项目打造成本社区的“亮点”，进而在社区治理方面取得良好的成效，但从社区的消极参与体现出该主体对项目的服务效果并不满意。第三，作为承接方的社会组织则希望通过时间银行养老项目做出成绩，打响品牌，而实际运行结果虽然达到了项目要求，却未能满足组织自身的预期。第四，社区居民作为社会组织服务的对象，其满意度是社会组织服务效果最直接的反映，但目前时间银行养老项目的运行效果对于大多数社区居民来说还未能达到一个满意的程度。

（三）社会组织承办时间银行的能力有待提升。第一，社会组织成员专业化程度低，且人员流失严重。无论是从年龄还是知识结构方面来看，均无法提供更为专业的公共服务。第二，资金短缺，自身造血能力不足。社会组织承办时间银行项目，经费来源主要是政府购买出资，通过社会捐赠等其他途径获得经费的比例较低，对政府资金的过度依赖导致项目难以持续运营。第三，社会组织公信力不足，社会影响力小，缺乏群众基础。居民对组织的信任是组织与居民建立联系开展服务的首要条件，社会组织公信力不足很大程度上妨碍了时间银行项目的运营。第四，内部监督与自我管理制度不健全。社会组织是自主和任意运作的非正式组织，其运作的随意性较强，缺乏系统化的监督与管理。

（四）公众对时间银行的接受度和参与度较低。“时间银行”互助养老项目在一些社区运行了一段时间之后就运行不下去，面临被迫终止，其中很大一部分原因就是没有做好对公众的宣传，一部分公众不了解、不清楚“时间银行”的运作模式，以及“时间银行”对自己以及他人能带来什么样的帮助，还有一部分公众了解过也有参与意愿，但可能因为不知道具体如何参与或者担心参与会给自己带来一些风险而放弃。因为不清楚、不了解，自然公众的参与度也不会高。一方面人们对志愿活动的参与意识较弱，年轻群体积极性不高；另一方面“时间银行”互助养老的社会力量支持也比较少。另外，在志愿者队伍建设方面也存在一些问题，比如在人员培训、队伍规模、专业化服务等方面都存在一些不足，这些都严重阻碍了“时间银行”互助养老模式的持续发展。

四、基于政府购买服务的社会组织参与“时间银行”养老模式的途径

（一）完善政策，明确社会组织地位。社区委员会在社区中具有绝对的权力地位，而社会组织在社区中并没有一个明确的地位，因此双方在合作过程中处于一种不平等的状态，这种情况使得社会组织在社区治理中与社区委员会产生分歧时往往难以保证自身权利的使用。社会组织参与社区治理缺乏明确的制度保障，导致社会组织和社区委员会在权利、责任和治理之间缺乏明确的双向关系。基层政府应当确保社会组织和社区委员会的平等关系，从法律层面对社会组织和社区委员会的工作领域和责任进行划分，在社会组织参与社区治理过程中，社区委员会应当与社会组织实现资源共享。政府应当大力支持社会组织参与社区治理，并制定相关法律法规以规范各主体的行为，使得各主体产生冲突时有法可依，确保社会组织参与社区治理的顺利进行。

（二）加强监督，建立专业化的评估体系。第一，要确保评估的独立性。积极推进第三方评估，明确利益相关者，建立专门的“时间银行”互助养老项目评估小组，独立进行评估工作，确保评估报告的客观性。第二，评估的可信度必须得到保证。建立标准化的评估程序和信息交换机制，确保评价工作的公正和客观性。同时，还要制定相关的监督评估制度，对评估的结果进行检查和监督。第三，确保评估的全面化。不仅要评估时间银行的总体成效，还要评估时间银行运营的阶段过程，甚至优先评估过程，加强监督作用，及时纠正错误，防止错误。第四，实现公众参与评估。提供平台和手段让公众参与到“时间银行”项目的评估当中，吸取和整合多维信息，将公众参与视为评估的最后一道防线，实现有效的整体评估。

（三）加强培训，提升社会组织自身能力。社会组织应转变观念，明确自身在社区治理中的角色定位，以居民需求为导向，保持独立性，不断提升自身的发展能力。社会组织能力建设有三个关键的方面：第一，社会组织必须加强对其成员的培训，组织定期交流，分享工作经验，参加各种专业培训，提高成员在时间银行运营与管理中的专业技能。第二，必须加强社会组织的社会资本，提高社会公信力。在资金方面应拓宽渠道，积极寻求其他稳定的来源，不一味依赖于政府的投入。提高组织的透明度，及时把“时间银行”项目的资金使用情况以及项目运作情况向公众开放，是提升社会组织公信力建设的重要举措。第三，社会组织必须建立一套内部监督与管理制度，并且严格执行。此外，还应加强自身适应和创新的能力，不断调整自身以适应新时期的公众需求。

（四）扩大宣传，完善志愿者队伍建设。利用微信公众号、社区宣传栏、小区业主群等传播媒介，对时间银行的运作模式、成功案例以及能为社区居民带来何种帮助和益处进行宣传，并开通咨询渠道，积极鼓励社区居民及社会各界人士参与时间银行；完善志愿者队伍建设，加强对志愿者的相关培训，并完善在线志愿者注册和管理系统；加强社会组织、志愿者和社区居民在时间银行互助养老项目运行中的合作与协调，并坚持定期培训志愿者，优化其服务水平，同时增强志愿者的自信心、归属感和凝聚力。志愿者培训不仅限于正式形式，旨在在不同层次上发展社区自治的技能。此外，注意营造符合社情民意的文化氛围，开展多样的实践活动，及时对社区居民披露时间银行运营的相关情况，提升社区居民对社会组织的满意度，进而激发社区居民的参与热情。

综上，“时间银行”作为一种新型的互助养老模式，未来在我国还有很大的发展空间。目前由于社会组织参与社区治理的相关机制还不够健全以及社会组织自身能力等方面的原因，社会组织在时间银行项目运营中还面临着一些困境。由政府通过购买社会组织服务的方式，可以保证时间银行的资金投入，在政府的监管下，时间银行的服务和管理质量也能有所保障。对于目前社会组织所面临的困境，政府应完善政策和相关制度，加强对社会组织的监督和项目评估，社会组织自身也应不断提升能力，积极宣传，吸引更多的居民以及社会各界人士参与到“时间银行”这个互助养老大平台当中来，从而扩大志愿者队伍建设，促进“时间银行”互助养老模式的可持续发展以及在全国范围内的推广应用。

（作者单位：华北电力大学人文与社会科学学院）

主要参考文献：

［1］徐辉，隋健.社会组织在健康城市建设中的作用［J］.现代交际，2020（13）.

［2］陈友华，施旖旎.时间银行：缘起、问题与前景［J］.人文杂志，2015（12）.

［3］张文超，杨华磊.我国“时间银行”互助养老的发展现状、存在问题及对策建议［J］.南方金融，2019.511（03）.

［4］张娇娇，徐光.“时间银行”互助养老模式存在的问题及对策建议［J］.边疆经济与文化，2022（06）.