［提要］　本文以南京市2021年主城六区改造的老旧小区为例，开展老旧小区改造协商治理影响因素识别，为有效推进老旧小区改造提供参考。采用扎根理论方法，对专家访谈和问卷调查的原始资料进行梳理分析，通过三级编码、归纳总结，其影响因素可以归结为治理基础和治理方向两大类，包含协商动因、协商主体、协商内容、协商形式、协商流程五个方面，共计14个因素。根据因素的归纳总结，从加强社区协商氛围营造和协商宣传引导，明确主体定位、各方平等协商，民主协商、确定改造项目，加强协商平台管理、防止协商形式化，强化协商结果落实与监督反馈等方面，提出对策建议。

关键词：老旧小区改造；协商治理；扎根理论

中图分类号：D669.3 文献标识码：A

收录日期：2022年5月10日

截至2020年末，中国城镇化率过半且已超过60%，中国城镇社区更新周期开始到来。2021年中央经济工作会议和2022年政府工作报告都对城市更新提出了具体的要求。城市发展正由大规模增量建设逐渐转向存量的老旧小区提质改造。目前，国内老旧小区改造研究多集中于海绵城市、适老化改造、老旧小区改造施工、改造模式方面，缺乏对老旧小区改造协商治理方面的研究。鉴于此，本文选取南京市2021年改造的老旧小区作为研究对象，采用扎根理论，对问卷调查、专家访谈收集到的原始资料进行梳理、分析，构建老旧小区改造协商治理影响因素框架，探索协商治理对老旧小区改造的推进作用，为切实解决老旧小区存在的问题、提高老旧小区改造工作成效提供科学依据。

一、研究设计

（一）研究对象。为保证调研的有效性，本文选择2021年南京市主城六区改造的老旧小区，每个区随机选取3个小区，共计18个小区作为调研样本。其中，小区类型包括商品房、房改房、公房、单位职工房、拆迁安置房。

（二）数据来源。本文数据来源包括文献资料和案例访谈资料。文献资料来自知网数据库文献。案例访谈资料来自改造小区的实地调研，调研形式包括问卷调查、专家咨询、半结构化访谈。其中，在各小区共选取27名相关改造专家进行访谈；调研问卷向样本小区居民发放300份，收回276份有效问卷，主要面向居民（其中60份发放给社区工作人员、物业人员、业委会的业主代表、街道办人员等）。综合梳理文献资料和案例访谈资料，形成开放编码的原始语句。

二、范畴提炼与模型构建

扎根理论的编码过程分为三级编码，即开放编码、主轴编码和选择编码。本文通过梳理资料获得开放编码的原始语句，并对其进行概念化和范畴化；然后通过主轴编码建立范畴之间的联系，分析其内在逻辑，提取主范畴；最后，通过选择编码，寻找主范畴之间的联系，挖掘核心范畴，构建理论，同时验证理论饱和度。

（一）开放编码与主轴编码。开放编码是指对原始数据进行分离、抽取，给原始数据以新的定义、新的概念，并抽取出初始的编码概念。主轴编码是再次提炼初始范畴，发现范畴间更深的关联，尽量将相似的范畴归纳到同一个核心范畴中。经过反复比对筛选，抽取出87个概念、14个范畴、5个主范畴。（表1）

（二）选择编码。选择编码是指分析范畴间的关系，得到核心范畴，形成新的理论体系。（表2）

（三）理论饱和度检验。理论饱和度检验是指当无法获得新的数据来进一步发展新的范畴时，也就是达到理论饱和，不用再补充，可以停止分析的依据。本研究资料覆盖广泛，来自不同小区、不同的参与方，保证了数据的针对性和全面性。本研究原始资料随机选择3/4进行编码，剩余的1/4留作理论饱和度检验。经过重复操作后未出现新的范畴，即老旧小区改造协商治理影响因素理论模型达到饱和。

三、影响因素机理分析

老旧小区改造协商治理影响因素框架包含治理基础和治理方向两大类。根据图1框架可知，老旧小区改造协商治理的影响因素主要涉及5个方面，即协商动因、协商主体、协商内容、协商形式、协商流程。老旧小区建设年限较久，房屋结构性能退化，产权关系复杂，且小区改造牵涉面广，涉及各方，下面具体分析各方面的影响因素。（图1）

（一）协商动因。协商动因方面的影响因素包含社区自身特征、历史遗留问题、协商宣传引导。随着社会经济的不断发展，老旧小区逐渐由过去的单位制转向社区制，由于原产权单位破产、倒闭、腾退等问题，导致老旧小区无人管理，居民自扫门前雪，小区议事会难以推动成立；老旧小区建设年代久，建筑质量问题频现，小区日常维修花费大，小区维保资金有缺口，日常治理水平一般；同时，虽然国家层面开始大力推进老旧小区改造，但是调研中发现老旧小区协商改造宣传不足，居民、基层工作人员缺乏协商议事意识，小区改造效果不及预期。

（二）协商主体。协商主体方面的影响因素包含协商牵头人、居民、物业管理单位、社区社会组织。通过调研走访大量小区，发现每个小区在改造协商事务的做法上都不尽相同，有业委会的小区通常管理效果较好，有人协调相关事务；如果该小区是政府托管，通常无业委会、无物业，街道兜底提供最基本的保洁服务，在小区改造事务中，无人问津，最后是社区牵头联系各方，推进改造事务。改造协商过程中，由于老旧小区居民收入普遍不高，居民“搭便车”心理强，协商积极性不高；老旧小区日常管理中，物业管理单位提供服务，保证小区日常运行，但居民物业缴费意识不足，且对物业单位要求高，物业单位在协商中地位不平等；调研的各改造小区中，很少有社会组织参与，从而改造的适老化、宜居性更无从谈起。

（三）协商内容。协商内容方面的影响因素是改造项目。面对小区改造，居民改造想法多、期望高。在协商改造项目上，对于外立面翻新、结构加固、道路整修、增设停车位、清理多年违建、建立充电桩等方面，大家众说纷纭，意见有分歧。同时，由于南京市老旧小区改造费用为政府资金，不需要居民掏钱，导致居民希望一次性能改造完所有问题，然而这大大超出该小区财政资金计划的范围，从而影响改造协商的结果和老旧小区改造的效果。

（四）协商形式。协商形式方面的影响因素包含协商载体、协商制度。老旧小区改造信息通常会在小区宣传栏公告，有的小区因为居民白天上班家中没人，改造信息会在QQ群、微信群中通知或由楼栋长挨家挨户通知，但实际效果并不好，居民了解改造信息的来源载体杂乱，居民对小区改造的事情不上心；同时，由于小区居民诉求太多、协商议题不合理等，导致小区改造事务的公告流于形式，其原因是小区改造事务缺乏相应的协商制度约束。

（五）协商流程。协商流程方面的影响因素包含协商组织过程、协商推进过程、协商结果落实、协商监督反馈。老旧小区建筑潜在安全隐患多，居住人员复杂，楼栋长通知改造公告、统计改造意见耗费精力；小区内的新住户和小区外来户不参与、不配合，小区协商改造推进过程缓慢；由于小区改造协商制度缺乏，小区改造协商结果执行力不强，维修响应不及时，落实不到位；部分小区改造为街道社区确定改造项目，改造完成后社区未公示改造详情，居民参与改造少，导致居民对小区的改造结果不满意。

四、主要结论及建议

本文运用扎根理论的研究方法，以南京市2021年主城六区改造的老旧小区为例，识别出南京市老旧小区改造协商治理影响因素包含协商动因、协商主体、协商内容、协商形式、协商流程这五个方面。通过对上述几方面的识别梳理，发现老旧小区改造协商治理的影响因素贯穿小区改造的全过程。结合调研中居民的诉求，提出以下几点建议：

（一）加强社区协商氛围营造和协商宣传引导。首先，营造协商氛围。南京市老旧小区大多是房改房、集资房，过去的单位制模式下，居民被动接受管理，对无关自身利益的公共事务漠不关心，大家各扫门前雪，致使社区协商民主议事氛围不浓厚。因此，社区在此基础上营造“遇事就协商，有事多商量”的协商氛围非常必要，良好的协商氛围，让社区民众主动参与，才是推动协商治理发展的基础。其次，要加大协商民主理念引导。目前互联网信息交流方便，通过制作协商宣传推文，让年轻人对协商有初步了解；制作老旧小区改造协商宣传视频，在社区电子屏幕循环播放，中老年业主接受起来更直观、更方便。加大典型小区成功经验的分享，强化居民主体意识，引导他们表达自己的观点，并鼓励他们积极参加讨论。

（二）明确主体定位，各方平等协商。明确参与主体的职能，有利于街道、居委会、议事会等认识到自己的定位，做到既不越权，也不缺位。在老旧小区改造协商中，街道是宣传落实改造方针政策的主体，承担改造计划的上报、改造资金的分配等任务。居委会承上启下，向下要落实政府政策，向上要反馈居民的诉求。社区居委会的纽带角色，适合作为牵头人，联系各方主体参与老旧小区改造协商。物业管理方面，物业公司进入门槛低，公司在投标时夸大业务范围和服务标准，物业进驻后，实际服务与之前描述相背离。老旧小区业委会成立比例低，物业监督权力缺位，物业管理品质确实不高。为了使老旧小区管理能够长效、可持续，贯彻“政府支持、国资托底、市场运作”理念，基层政府应结合小区情况，制定合理的物业收费标准，宣传引导居民按时缴纳物业费，最终达到“扶上马，送一程”的美好愿景。

（三）民主协商，确定改造项目。老旧小区改造关系居民切身利益，要民主协商，充分尊重和了解居民诉求。小区在项目改造实施前，应将改造信息在小区公告栏和QQ群里通知公示，了解收集居民的改造意向和改造期望，制作改造调研问卷，然后通过楼栋长发放改造调研问卷，让居民了解议题，收集每家每户的改造意愿和想法，扩大居民参与，最后汇总改造的想法，在议事会上协商讨论，拜居民为师，调动居民的积极性和主人翁意识。根据调研发现，居民小区改造协商议事的要求大致可以总结为三点：第一，改造项目要契合居民日常生活痛点；第二，协商参与方式要线上线下相结合，方便白天上班的居民也能及时了解，并参与调查统计；第三，避免重复讨论，协商结果及时记录、公布，避免由于讨论周期过长，重复讨论之前已讨论过的议题，提高议事效率。共同努力，做到下足“绣花功夫”，通社区“毛细血管”。

（四）加强协商平台管理，防止协商形式化。一方面充分发挥线下协商。社区的治理中，线下协商是主导，常常有恳谈会、谈心会等。老旧小区改造协商，可以沿用过往的线下协商平台，但又有所区别。在协商形式上，首先，要传达政策、解释文件，为居民做好老旧小区改造的政策宣传与解读；其次，要走到群众中去，听民情冷暖，真真切切了解居民的诉求，贴近居民生活；最后，要汇集民智，倾听民声，让小区改造贴近人心。另一方面规范线上协商。线下议事会协商改造过程形式正式，居民重视程度高，协商效果好，但是“上班族”不能及时参与，可以借助线上社交平台作为补充，方便居民参与。目前，社区维修群、社区团购群、社区折扣群等，群多且混乱，未能起到协商功能。我们要建立正式的小区改造协商社交群，做到户户入群，并且安排管理员专人管理，确保居民的诉求得到理性的表达。改造前，及时将改造信息在群里提前通知；改造后，将结果及时公示，线上线下同时告知。通过线下协商、线上补充，多措并举，面对面交流，更好地推进改造进程。

（五）强化协商结果落实与监督反馈。树立前瞻意识，力争做到“只改一次”。老旧小区改造涉及面广，任务繁杂，应以问题为导向，考虑到目前改造与后期养护的实际需要，改造计划要考虑长远一些。既要考虑地上停车位增设、公共活动空间拓展、无障碍设施配套改造，也要考虑到地下隐蔽工程的配套，力争一次考虑到位。建立协同意识，最小程度影响居民正常生活。小区改造施工时，要错峰施工，避开居民做饭、洗澡、休息等时间段，优化施工组织设计，做到既不影响居民生活，也不拖延改造施工正常进度。大规模施工时，还要协同居委会、业委会、物业，为居民提供临时停车场，解决小区改造“过渡期”停车难题。统筹协调，强化质检，及时反馈。老旧小区改造涉及供水、供电、雨污分流等的工程项目均为隐蔽工程，实际调研过程中发现，仅仅依靠监理单位监督施工还不足够，需要统筹街道办建设科、居委会、业委会，动员懂技术的小区居民参与监督，对改造项目材料进场、施工质量不定期抽检。小区改造施工完成后，社区议事会积极参与区住建部门的工程验收环节，并将小区改造成果、工程施工验收结果及时向居民公示，请议事代表打分，做到以居民满意度来考核老旧小区的改造成效。

（作者单位：南京工业大学经济与管理学院）

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