［提要］　环境保护许可证制度是督促企业遵守环保法规的有效手段，是我国环境保护法研究的重要内容之一。本文从我国矿山环境保护角度出发，对我国矿山环境保护许可证制度进行研究，旨在详细考察我国矿山环境保护许可证制度的特点，了解矿山环境保护许可证制度及国内外实施现状，分析国外矿山环境保护许可证制度的优点，反思我国现行矿山环境保护许可证制度的不足，从而对我国进一步完善矿山环境保护许可证制度提出建议。

关键词：许可证制度；矿山环境；环境保护

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2022年9月8日

一、文献综述

我国矿山环境立法正处于起步阶段，就矿山环境保护许可证来说，目前主要依靠于其他环保许可证，如排污许可证、采矿许可证等进行体现。辽宁科源环境技术有限公司的孙博在《农家参谋》杂志发文，他认为虽然排污许可证为我国环境保护提供了不小的贡献，但是现有的排污许可证制度跟不上时代的发展，因此他建议及时修改和完善现有的环境保护许可证制度，使之顺应时代。山丹县环境保护局的杜磊在《环境与发展》杂志中发文，他认为排污许可证这一制度成立时间较早，与现代工业发展背景不符，因此需要进行强化。江西理工大学的王世进和张津在《江西社会科学》杂志中强调了环境保护中政府的作用，他们认为政府应该对矿山环境进行监管，督促企业遵纪守法。南京大学环境规划设计研究院股份公司的王明明、李舜斌和王祖豪在《科技与创新》杂志中对排污许可证的发展、新排污许可证实行后的监管、执行及相关人员的教育培训进行了预测和分析。中国矿业大学的王大鹏将许可证理论与实践结合起来，对我国采矿许可证制度进行了探析，他认为关于采矿许可证的制度仍有待改进。江西省九江市国土资源局的刘权衡在《西部资源》杂志中建议改革采矿许可证。

国外和我国情况类似，并未直接制定矿山环保许可证有关的制度，但是部分发达国家在法律中专门指出了矿山环境保护和相关许可证。Claude Le Gouill、Anne-Lise Boyer、Franck Poupeau和Lala Razafimahefa在《美国西南部半干旱地区的环境法规和可持续开采：罗斯蒙特矿山项目的国家环境保护法进程展望（亚利桑那州）》一文中详细说明了环境保护对可持续发展的重要性。Thitiphan Assawincharoenkij、Christoph Hauzenberger、Karl Ettinger和 Chakkaphan Sutthirat发表了关于矿山环境保护的文章，他们认为开采工作会对环境造成较大的影响，因此有必要出台相关的许可证政策制度保护环境。法国地质与采矿技术调查局环境工程部环境影响研究处M.朗西阿赫、矿山计划部G.佩坦发表《矿山设计与环保法的演变》一文，他们以法国以及几内亚的多个不同矿山作为例子，叙述了他们对环保法的认识。他们认为，如何使矿山企业员工转变心态，促进经济和社会共同进步和谐发展，是当今发展中国家甚至是发达国家都必须面对的问题。Saenz Cesar在《获得采矿的社会许可证：秘鲁的一个案例研究》中表示，正如之前一些研究发现的那样，矿业公司获得SLO的挑战依然存在。Aery和 Robert就“2007年，美国陆军工兵部队（USACE）签发了404条款许可证，授权明戈洛根煤炭公司将云杉1号露天矿的填埋材料处置到西弗吉尼亚州的三条河流中”这一事件发文讨论了美国排污许可证颁发与撤销的有关程序。

就目前来看，积极推进矿山环保许可证制度建设对矿山环境保护有着重要意义。煤炭是我国主要的基础能源和原料，煤炭消耗常年占我国一次能源消耗的50%以上，在国民经济中具有重要的战略地位，为我国经济和社会发展提供了良好基础。但由于人们对煤炭不合理的开发利用，矿山环境问题日渐显著，煤炭开采对于环境的影响包括工业污染型和生态破坏型。

如何有效预防矿山企业对环境的破坏，长期以来都是专家学者们研究的重点。我国先后出台了《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国煤炭法》等相关法律法规，同时出台了环境保护许可证制度。环境保护许可证适用于不同环境情况下的环境保护，也可以适用于同一个环境情况下的不同开发利用阶段的环境保护，具有较强的规范、指导、预防作用。矿山环境保护许可证制度是保障生态环境的有效手段，但由于部分矿山企业心存侥幸，不办或晚办相关许可证，提前投入生产且违规排放污染物，加上部分地区存在监管不到位等原因对当地生态环境造成严重破坏。

二、矿山环境保护许可证制度概念与特点

（一）矿山环境保护许可证制度的概念与提出背景。环境是指以人类为主体的外部世界，包括地球表面与人类发生作用的自然要素及总体，是人类生存发展的基础，也是人类开发利用的对象。世界各国都颁布和实施了各种类型的环境保护法律法规和政策，我国法律明确规定，环境的内涵是指人类生存发展的环境，不泛指人类周边的所有自然因素。这是一种把环境中应该被保护的对象或要素界定为环境的一种定义，从工作实际出发对环境一词的适用范围进行明确规定，目的是为了保障法律的准确实施。

在我国环境保护发展史上，不同的历史时期，环境保护的总方针也有所不同。1973年8月，国务院召开第一次全国环境会议，由此我国环境保护事业开始起步。1983年12月，国务院第二次全国环境会议明确了环境保护是我国的基本国策，同时制定了我国环境保护事业的战略方针。1992年联合国环境与发展大会后，我国率先提出了要转变传统发展模式，走可持续发展道路。

环境保护许可证及其制度正是在环境保护事业不断发展中被提出的。环境保护许可证是申请人（或单位）在从事可能会对环境造成破坏的生产行为前，提前向国家相关机关进行申请和报备，国家相关机关审查完成后向符合条件的申请人（或单位）颁发的确保其不会破坏生态环境的证明。环境保护许可证制度就是进行该项活动的管理措施。目前，我国暂无明确的矿山环境保护许可证制度概念，笔者认为矿山环境保护许可证制度是环境保护许可证制度在矿山企业里的体现。

（二）矿山环境保护许可证制度的特点

1、科学性。矿山环境保护许可证制度具有科学性。矿山环境保护许可证制度作为采矿工程、环境科学和法学的交叉领域，既要促使经济社会不断发展，又要合理保护资源实现可持续发展，如何把握这个度是当今专家学者不断研究探索的内容。如果简简单单地按照立法者自己的喜好制定无比严格的矿山环境保护许可证制度是不合理的、不贴合实际的，甚至可能出现无法执行或者矿山企业无法承受压力而破产；而如果规定过于宽松，可能起不到环境保护的作用。

矿区环境是个复杂的结合体，不仅涉及水、土壤、大气，还涉及固体废弃物排放、射线管理与使用、噪音污染等多方面，这些问题如果仅仅从理论的角度出发制定政策，很难得到有效的解决。因此，矿山环境保护许可证制度应该由法学、采矿工程、环境科学、社会科学等多学科的专家学者共同协商探讨，从科学角度出发，制定符合我国国情和社会需要的环境保护许可证制度，寻求公平发展、持续发展、共同发展的道路，发挥矿山环境保护许可证制度的科学性，真正实现对矿区环境的保护。

2、公正性。公正性体现在矿山环境保护许可证制度的方方面面。环境保护相关法律法规是由人民代表大会制定的，代表最广大人们的愿望和诉求；在制定环境保护许可证制度时，国务院结合实际情况，充分吸取了人们的意见；在执行时，矿山环境保护许可证由国家有关部门进行颁发，具备一定的威信力；当矿山环境保护出现问题时，不但可以由政府有关机关进行处罚，还可以由环境保护公益组织提起环境公益诉讼；对不合规定的颁发矿山环境保护许可证的行为，由我国纪检部门进行检查，涉嫌违法犯罪的相关工作人员将受到刑事处罚。

矿山环境保护许可证制度的公正性不仅体现在对企业间的公平性，还体现在对广大人民群众间以及环境间的公平性，它能有效保障人民群众的身体健康，保障人人享有健康的、良好的生活环境。还体现在对自然环境的公平，保障环境不被破坏，保障资源的合理利用，保障经济和社会的可持续发展。

3、合理性。我国矿山环境保护许可证制度根据实际需要，设立了多种不同的许可证，涉及到矿山环境保护的方方面面。同时，许可的类型也是多种多样的，有一般许可、特殊许可等。

一般许可的证明责任由国家有关机关负责，如不能证明这项活动会对环境造成严重影响而不能颁发相关的许可证，那么应该给相关的申请人（或单位）颁发相关的许可证。如果有单位（或个人）未申请相关许可证而提前按照有关要求进行了生产经营活动，有关机关可以责令其停业至补办完许可证，如果出现破坏环境的行为有关机关应当责令其按期整改。

特殊许可是指国家明令禁止的某项破坏环境的活动，但该项活动又确实有它的必要时，由申请人（或单位）主动申请、提交证明材料从而可以进行某项活动。设立特别许可的目的是为了应对我国复杂的社会环境，实现特殊情况特殊处理，实现真正的以人为本。

综上所述，我国矿山环境保护许可证制度有其合理性。

（三）设立矿山环境保护许可证制度的原因

1、市场失灵。市场能有效调解各方的关系实现经济运作，当市场足以调解各方矛盾时，并不需要设立环境保护许可证制度。但是，市场总存在失灵的时候，比如可能造成资源不合理的开发利用，导致价格过高或过低，影响总体经济社会秩序等，需要有公权力机关介入，在必要的情况下对市场进行引导和干预。例如，煤炭黄金十年（2002～2012年）之后，由于开采过度，煤炭价格出现暴跌，这导致部分企业不得不破产倒闭，因此需要建立矿山环境保护许可证制度对资源进行协调。

2、资源的特点。我国煤炭探明储量占我国石化能源探明储量的90%以上，根据世界能源理事会《能源资源勘察报告》估计，我国煤炭总量排名第一位。我国煤炭分布面积广，除上海外其他各省均有分布，但又相对集中，呈现出西多东少、北多南少的特点，分布在昆仑山-秦岭-大别山一线以北的18个省（市、自治区）的煤炭储量占全国煤炭储量的93%以上。煤炭属于不可再生能源，如果不通过相关制度进行调节，很可能出现部分地区资源匮乏或者部分地区资源浪费。

3、权益保障的需要。每一项制度、政策和决定的制定都和人民息息相关，制定矿山环境保护许可证制度是对公民、企业、非法人组织合法权益的有力保障。同时，制定矿山环境保护许可证制度可以响应国家“一次办好”的号召，让申请人知道去哪里可以办理，需要什么材料等等，可以减少大量的人力、物力、精力和财力，还可以让更多公民了解法律制度，当他们的生命健康受到环境破坏的威胁时，可以拿起法律的武器维护自身享受健康良好生活环境的合法权益。

三、我国矿山环境保护许可证制度分类与不足

（一）我国矿山环境保护许可证制度的分类

1、采矿许可证。采矿许可证是由国家有关机关向申请采矿的人（或单位）颁发的允许其在规定范围内，按规定要求进行采矿的一种书面许可证明。

非法采矿罪是指违反我国《矿产资源法》或其他相关法律法规及规章制度的规定，在未依法取得采矿许可证的前提下擅自进行开采工作的；或擅自进入国家规划的，对经济社会建设有重要意义的矿区或他人所有的矿区范围内采矿的；或擅自开采我国明确规定要进行保护性和限制性开采的特定矿种，造成我国矿产资源被破坏的行为。值得注意的是，并不是只要有违法采矿的行为就会受到刑事处罚，在未达到法定程度时，由县级及以上人民政府矿产主管部门责令其停止违法行为，没收违法所得并处罚金，这也体现出我国法律以人为本的特性。

未依法取得采矿许可证的情节包括：从始至终都没有取得采矿许可证的；采矿许可证过期或被依法注销、吊销的；超出采矿许可证许可的可采矿产种类的；超过法律及有关行政部门许可的采矿范围的；法律法规规定的其他情况。根据《刑法》有关规定，未取得采矿许可证而非法采矿情节严重的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处或者单处罚金。

（1）矿山企业取得采矿许可证的益处

①有利于明确矿产资源的开发权。矿山企业依法取得采矿许可证即表明企业拥有在许可范围内进行矿产资源开发的权利，减少因范围不明确造成的企业间的矛盾。

②有利于资源保护。企业取得许可证才能进行采矿活动，国家可以对矿山企业采矿活动进行监管，促使企业合理利用矿产资源。

③有利于明确环境保护范围。企业对某区域拥有采矿权的同时，应当负有对该区域进行环境保护的义务。

（2）采矿许可证审批所需材料及流程

①矿区范围申请与审批。申请材料：申请报告（含办矿理由、地质工作概况、开采初步方案、资金来源等）；与矿山建设相关的地质报告；探矿企业申请采矿的需要出具勘查许可证复印件，探矿权通过转让取得的应出具转让审批相关文件。

办理流程：采矿登记管理机关在收到申请人（或单位）报送的申请资料后，应组织对申请的矿区范围内是否存在矿业权交叉重复情况以及矿产资源开发利用初步方案等进行审查。经登记管理机关审查，同意开采的，划定矿区范围并下发审批意见；不同意开采的，说明理由，将申请资料退回。

②采矿登记。申请材料：采矿权申请登记书；以地质图为底图的矿区范围图；有资质的单位设计的开采方案；营业执照；能进行开采工作的资金及设备证明；依法设立矿山企业的证明；安全审批意见；环境影响报告及环保部门意见；储量审批机关登记材料。

办理流程：采矿登记管理机关自收到资料40日内作出是否同意办理采矿登记的决定。同意登记的，采矿登记管理机关通知采矿权申请人交纳有关费后填写采矿权申请登记审批责任表，颁发采矿许可证；不同意登记的，说明理由，将申请资料退回。

2、建设工程规划许可证。取得建设工程规划许可证，这是矿山企业立足发展的第一步。我国西部地区煤炭资源储量十分丰富，但由于人口众多、村庄密集等原因，煤炭大部分被压藏在村庄下面，因此在开采前需要对村庄进行合理搬迁，同时也应该对矿井、办公楼及宿舍建设过程中的环境问题进行处理。矿山企业在建设如两栋楼宇之间如果距离太近且防护措施不到位，可能会有落石到宿舍区或马路上的危险。国家住房与城乡规划建设部办公厅发文，要求进一步加强对城市建设中的道路和施工工地进行管控。因此，企业在选址生产前需要取得建设工程规划许可证。

（1）矿山企业取得建设工程规划许可证的益处

①有利于各单位充分认识到环境保护工作的重要性。环保不是一个单位、企业或部门的任务，它与人民生活幸福感息息相关。矿山企业依法取得建设工程许可证不仅有利于企业了解相关建设工程规划的环保法规，还有利于政府对建设行为进行规划监管，更有利于广大人民群众依法实行监督权，保障自己的合法权益。

②有利于明确各方责任。明确建设单位责任：建设单位应该提前做好工程造价，并把环境保护资金列入其中，并且应该制定相关的环境保护措施确保施工单位能按照要求在有效降低环境污染的情况下进行施工。明确施工单位责任：施工单位作为工程建设的直接实施者，施工环节是矿山及其周边环境保护的重中之重，施工单位应制定具体的防治环境污染实施方案，并在施工场地悬挂相关负责人、建设工程规划标识牌以及监管单位等信息。明确监管部门责任：环境保护监管部门应当划分具体责任，既要对申请人提交的材料进行监管，又要对实际施工建设现场进行合理监管，同时还要保证程序的合法公正。发现矿井建设施工单位存在环境违法行为的，应处以罚款并责令其按时改正，如果拒不改正可以责令其停工，违法情节特别严重的可以根据情况对建筑物进行拆除。

③有利于企业内部管理。推进机械化、智能化、无人化作业。矿山建设最受污染影响的是一线工作人员，为降低工程对环境的影响，满足建设工程规划许可证的要求，企业必将开拓创新、积极进取，使矿山规划建设工作面减少人员。优化环境保护工艺。企业在进行建设过程中可以对建设中的房屋外围进行架设防尘网等工作，对产生粉尘污染较严重的地区可以洒水除尘，以达到建设工程规划许可的要求。加强企业内部检查。企业为不受相关罚金与停工的处罚，必将加强内部检查，确保制定的政策可以落实到实处。

④有利于有关部门强化保障措施。国家机关代表国家形象，具备一定的先进性，这就要求有关建设工程规划许可的部门站在更高的层次，积极密切地配合，对矿山建设工程规划带来的环境问题进行解决。

（2）建设工程规划许可证审批所需材料及流程。受理申请单位为：项目所在城市的县级人民政府城乡规划主管部门，或省（自治区、直辖市）特批的镇级人民政府城乡规划部门。

所需材料：①矿山企业首先应取得允许其使用土地的有关证明；②矿山企业应当符合控制性详细规划的条件；③矿山企业施工图设计以及文件应当符合批准的矿山建设施工设计方案要求；④矿山企业需要取得按照有关规定需要的，其他相关部门出具的意见书。

办理流程：①相关单位进行受理；②相关单位对材料及其他信息进行审查；③相关单位进行审核；④颁发证书。

3、取水许可证。水不仅是维系人类和地球上其他生命的重要物质，也是工业、农业和城市发展不可缺失的重要战略资源。但是，随着全球人口越来越多，经济和技术的快速发展，多地频繁出现水资源短缺的现象，加之水污染严重更加剧了水资源的紧张，给人民的身心健康及人类社会的可持续发展造成了巨大威胁。因此，如何防治水污染、保护水资源成为当今人类面临的迫切需要解决的问题之一。取水许可证就是在这一基础上发展而来的。

2019年天津市颁布了《天津市取水许可管理规定》，提出要实行总取用水量控制的相关制度，要建立起用水总量控制的具体指标体系。并要求当地各区的人民政府有关水资源开发利用的行政主管部门应当严格控制自己行政区域取用水总量。总取用水量已经达到或者超过控制指标的地区，应该暂时停止对新增取用水审批。同时要求有取用水资源需要的单位和个人应当按照国家规定和流程申请办理取水许可证。

（1）矿山企业取得取水许可证的益处。矿山企业消耗水量巨大，如不加干预很可能造成水资源不合理的利用或浪费甚至导致水体的严重污染。因此，矿山企业依法取得水资源开采许可证有利于政府加强对矿山水资源消耗的把控，把水资源用到应该用的地方，督促矿山企业节约用水。同时，国家提出为保障工矿企业矿井等地下采矿工程的施工安全和生产的安全必须进行临时应急取（排）水不会收取费用，也不需要再额外办理水资源开采许可证。

（2）取水许可证审批所需材料及流程。所需材料：取水许可申请书；取水许可申请所依据的有关文件；当取水许可申请与第三人存在利害关系时，第三人的承诺书或者其他文件。

办理流程：早在2006年国家就颁布了《取水许可和水资源费征收管理条例》，并对相关许可流程、许可证内容、用水费用以及行政监管、法律责任等问题做出了明确指示，于2017年3月1日进行了修订和颁布。在该《条例》中明确规定了取水许可的权限属于我国流域管理机构，申请人（或单位）应该向取用水点所在地的省（自治区、直辖市）人民政府有关水资源开发利用的相关行政主管部门主动提出申请。省（自治区、直辖市）人民政府有关水资源开发利用的相关行政主管部门应该自收到申请之日起的20个工作日内提出自己的意见，并连同全部申请材料转报我国流域管理机构；我国流域管理机构收到材料和意见后，应当依照该《条例》规定作出处理。

4、林木采伐许可证。由于资源不是按照人们的意愿分布的，因此有可能矿山周边为树林甚至森林。我国法律规定除农村村民采伐自己房屋前后或自留地个人所有的零星几颗树木外，其他树木的采伐都必须依法申请林木采伐许可证，按照法律法规的规定进行采伐活动。所以，部分矿山在开采前需要选好位置，如果需要对林木进行砍伐或破坏需要提前办理相关的许可证，避免后续矛盾，降低对环境的破坏。

（1）矿山企业取得林木采伐许可证的益处。有利于保护生态环境，合理规划矿山企业场地。

（2）林木采伐许可证审批所需材料及流程。所需材料：林木采伐申请文件；林权证。

办理流程：①县级林业部门人员对材料进行初审，材料初审合格后予以受理，发放受理通知书；材料不全或不符合条件的告知申请人（或单位）。②办理人员审核申报材料，组织现场考评，提出拟办意见。③专家考评后报县级林业部门领导审批。④符合条件的颁发林木采伐许可证，不符合条件的告知申请人（或单位）。

5、排污许可证。排污许可证是环境保护许可证中最重要的组成部分之一，它是指需要进行污水或废气排放的单位（或企业）依法向当地环保主管部门提出排放污染物的申请后，当地环保主管部门经过受理、审查核查等手续后，向申请单位（或企业）发放的允许该单位（或企业）排放规定数量的污染物的纸质证明，目前广泛运用到各行各业当中。2018年，我国环境保护部发布了《排污许可管理办法（试行）》，该管理办法结合火力发电、造纸行业等行业的突出问题，对排污许可证进行了完善，使之更贴合实际生产需要，更具有可操作性。

煤炭采选行业最主要的污染就是水污染，包括采矿过程中的矿井水、工作面喷洒除尘的泥水、洗选过程中的煤泥水。2009年，全国煤炭行业矿井水总排放量65万多吨，但是利用率仅为45%。排放的废水主要为悬浮物废水（60%）、苦咸水（30%）、酸性矿井水（10%）等等，这些废水如果不进行加工处理就直接排放到环境中会对环境造成极大的影响，这些废水不能用于植物浇灌、不可饮用，甚至采上来的废水会通过地表渗透到地下水中，影响矿井周边居民乃至整个城市的水质。

大气污染物，主要是煤炭开采过程中向空气中排放的瓦斯（CH4）气体或运输过程中被风吹起的煤灰等，也包括长时间堆积的煤炭或矸石山自然带来的空气污染。长期呼吸被煤尘污染的空气可能会引发呼吸系统疾病，情节严重的会得煤肺病。同时，CH4是一种温室气体，会对臭氧层造成破坏。

固体废弃物，矿山企业产生的固体废弃物主要是煤矸石，既包括开采过程中采出的煤矸石，也包括洗选出来的煤矸石。矿山企业建筑工程产生的固体垃圾也属于固体废弃物。我国要求工业废弃物不能和居民生活垃圾一起处理，因此需要企业办理排污许可证，并找专业人士进行固体废弃物的转运与处理。

（1）矿山企业取得排污许可证的益处。督促矿山企业依法取得排污许可证，在自然能自我调节和恢复的范围内进行污水、废气及固体废弃物排放，对矿山环境保护有无比重要的意义。

（2）排污许可证审批所需材料及流程。所需材料：申请报告；申请审批表；项目竣工验收文件材料；环境监测部门出具的近6个月内的污染物排放监测报告；排放口规范化整治验收材料；当地污染物排放总量控制文件；排污费交款通知书；企业环境管理规章制度，等等。

办理流程：①排污企业向当地环保部门提交书面申请，对符合办理条件的，由环保窗口出具受理单，并领取办理排污许可证相关资料。②环保部门组织相关单位对企业的污染物种类、排污量进行现场核查。③环保部门依据排污企业的申报材料、现场核查情况，提出报批意见，经主管领导审核后签发。④环保部门通知排污企业领取排污许可证。

6、放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证。随着经济的不断发展和科学技术水平的不断提升，部分矿山企业开始使用射线对煤矸石进行识别，射线对人身伤害巨大，对环境破坏也比较严重。因此，为保护矿区环境，这部分矿山企业需要申请放射性同位素与射线装置的生产、使用、销售许可证，安排专业人员使用这些射线装置，在使用完毕后通过相关技术手段减轻或消除射线对环境的影响，并在使用过程中加强防护，保障工作人员安全。

（1）矿山企业取得放射性同位素与射线装置许可证的益处。有利于保障生态环境不受射线破坏；有利于培养企业对射线管理的重视；有利于保障射线作业人员的人身安全。

（2）放射性同位素与射线装置许可证审批所需材料及流程。所需材料：辐射安全许可证申请表；企业法人营业执照；经审批的环境影响评价文件；单位现存的和拟新增加的射线装置明细表。

办理流程：①环保主管部门进行受理；②环保主管部门对材料及其他信息进行审查；③环保主管部门审核；④颁发证书。

（二）我国现行矿山环境保护许可证制度的不足

1、实施细则不够完善。我国与矿山环境保护许可证有关的法律法规众多，涉及到空气、土地、水源、矿产、森林等方方面面，但却十分分散。由于矿山相当于一个独立的小型社会，因此常常由多个执法机关或部门对矿山进行监管，很可能出现执法混乱的情况，在出现问题时可能会出现部分机关互相推诿扯皮、不办实事的现象。

复杂而混乱的矿山环境保护许可证制度必然导致执行的复杂，有时由于相关信息不好寻找，矿山企业缺乏专门的法律人员从而导致他们忽略了一些许可证，在这种情况下进行某种活动是违反法律法规及规章制度的。如果不提前请专业人员对矿山管理人员进行培训，对矿山企业规章制度和许可证情况进行复查，很容易导致执法机关与矿山从业者之间的矛盾。同时，目前矿山环境保护许可证的审批速度还有进步空间，审批流程还需要进一步完善。后期监管力度不强，处罚不进行公示，很难使矿山环境保护许可证制度起到真正的作用。

2、没与经济挂钩。目前，我国办理矿山环境保护许可证全程都是免费的，也不要求企业对环保许可证交纳押金，甚至在发现企业无证进行开采等相关破坏环境的活动时只要求由涉事企业及时整改、补办许可证，而很少进行经济处罚。如果不涉及企业的利益，企业可能不重视矿山环境保护许可证的办理与执行，因此环保许可证需要与经济挂钩。

3、群众参与度不高。我国目前已经开放了排污许可证在内的多种许可证查询通道，但是分散在不同的平台上，且对矿山环境保护许可证的宣传性不强，加之举报途径较少，没有建立完善的举报奖励机制，导致群众参与性不强，无法发挥我国人口众多的优势。

4、企业并未对环保情况进行公开。在部分发达国家，政府强制要求企业对环保情况按时汇报，并接受公众监督，但我国在这一块仍处于空白。督促企业对环保情况按时汇报，有利于国家相关机构对矿山环境保护许可证的实施情况进行初步了解，同时可以实现广大人民群众对报告内容的监督。

5、部分地区没做到公正执法。矿业是我国的经济支柱之一，每年为我国带来巨大的经济利益，作为一块“大蛋糕”，部分地区相关行政机关工作人员动起了歪脑筋，有时候不看实际的情况，给钱就给办证，对后续监管可能更是睁一只眼闭一只眼。这种情况下起不到矿山环境保护许可证制度的优越性，反而形成一种不好的风气，使矿山企业越来越不重视环保。

四、国外矿山环境保护许可证制度及经验

（一）美国的情况。在美国，依法取得环境保护许可证是矿山企业进行矿产资源开发的必备法律程序，矿山企业如果没有取得环境保护相关许可证，那么该企业不能对资源进行开发。同时，美国的环境保护许可证对矿产资源开发者在土地恢复与治理以及矿区周边环境保护等方面进行了明确的规定，比如矿山内的建筑物的分布和建设要求，各种污染物的排放，破坏环境后的恢复治理，土地复垦等一系列的内容均有相关部门监管，同时设置了关于上述内容的具体技术指标和规定。在美国，矿山企业在取得相关的环境保护许可证以后需要向政府以及人民群众进行信息公开，同时履行自己应尽的保护环境等任务，这是因为美国的环境保护许可证制度是由政府颁发的强制性专门法律文件。如果矿山企业想变更环保方案或开采工艺时，需要向行政主管部门提出变更的申请，如果不申请就变更环保方案或改变开采工艺属于违法行为，甚至在没取得新的许可证前就变更也属于违法，由政府相关部门责令其改正并进行处罚。在美国的科罗拉多州，矿山环境保护许可证是由当地土地复垦委员会进行审批的，并且矿山企业在领取矿山环境保护许可证时需要交纳费用，大型矿山首次需要交纳2，000～9，000美金的费用，此后每年还需要交纳1，000美金的费用；小型矿山也需要交纳费用，但是相较于大型矿山少了很多，为第一次交纳125美金，此后每年交纳75美金。

美国的采矿许可证和矿山环境保护许可证由不同的机关颁发，且有不同的申领程序和不同的法律文件进行约束。申领采矿许可证时只需要证明自己拥有对土地的使用权即可，但是申领矿山环境保护许可证则需要提供完整的材料，包括自己有资质进行采矿工作的证明、矿产资源储量的调查、采矿环境影响评价、环境恢复治理方式、土地复垦计划甚至连采矿的方式都需要提交到政府的有关部门，只有证明材料齐全且这些材料被政府及社会所认可，在交纳相关的费用后才能申领矿山环境保护许可证。同时，美国联邦政府对各州的执行情况具有监督权，但联邦政府只有在特殊的情况下才能发放许可证，其他时候都由各州政府进行颁发。

（二）澳大利亚的情况。在澳大利亚，当地实行环境准入许可制度，即“环境许可证”制度，矿山企业必须在取得环境许可证的前提下才能进行探矿与采矿工作。同时，在澳大利亚，不论是国家还是民众都十分重视环境保护，甚至在确定矿山的范围以前就需要与当地土地所有者签订土地使用补偿协议和土地破坏协议，等等。在取得土地的使用权以后，矿山企业需要再与负责采矿和环境保护相关的国家机关签订矿区环境保护协议、矿山生态环境恢复协议、土地复垦协议并提交相关的计划书，在召开听证会以后才能确定该企业可进行开采活动的矿区范围。

在开采前企业必须制定完备的开采计划以及环境影响评价书，涉及到该企业的方方面面，包括开采前的环境情况、开采计划、周边社会影响、废物排放情况、恢复治理计划等等，同时需要该企业主动提交当地政府指定的专家组进行考察和审核，再由政府公示接受公众质疑。从矿井建设到矿井闭坑后的环境修复，均有相关的法律法规进行指导和约束。

（三）加拿大的情况。加拿大作为世界上重要的矿产开发与利用国家之一，矿业是其支柱性产业。加拿大矿业起步较早，相关法律法规以及制度均比较完善。

加拿大制定了范围广泛、内容全面且详细的环保法律及许可证制度，无论是空气质量还是水资源，无论是地下采矿还是露天采矿均有相关的法律以及理论支持。同时，加拿大对整体采矿环境进行规划，鼓励企业间连续开采，确保资源的合理利用，以免造成不必要的浪费；明确政府的作用，责令企业对环境进行保护，积极协调矿产开发与土体所有者之间的矛盾；巩固矿山企业与周边民众就环境问题切磋协商的机制；实行数字化登记，便于全国范围的规划与监管。

加拿大在矿山环境保护许可证制度上走出了自己的数字化、全国化、持续追责化的道路。

（四）秘鲁的情况。秘鲁特别重视公众参与以及民主意见。采矿作为秘鲁的重要行业，当地人提出了社会许可的概念，即矿山企业在开采前不仅要符合国家的有关法律法律制度，还要符合当地大多数人的意愿。在秘鲁，矿山企业有义务获得主管当局对其环境影响评估的批准（EIA），这一评估必须详细说明社区参与方案和执行情况，然后才能开始采矿这一对环境有影响的项目。国家各机构的代表将自己确定为代理人，在其职责范围内作为调解人进行干预和规范公司如何开展活动，并提供相关的信息，努力提高矿山企业与当地社区之间的信任水平。

五、完善我国矿山环境保护许可证制度的建议

（一）完善矿山环境保护许可证制度实施细则。我国在实施矿山环境保护许可证制度时需要制定对应的《矿山环境保护许可制度实施细则》，以进一步细化《环境保护法》《行政许可法》的各项原则以及相关制度的规定，加强可落实性。《矿山环境保护许可制度实施细则》应当由我国国务院根据实际情况，结合有关矿山环境保护的法律法规的具体规定而制定。

环保部门和资源管理部门应努力规范许可证的审批程序。在进行环保许可证审批时严格按照《环境保护法》《行政许可法》等法律和国家规定执行，对于申领矿山环境保护许可证的单位进行审核时，不仅要从矿山企业对周边环境的影响范围出发，还应该结合矿山企业所处的地区实行不同地区不同标准的管理。矿山企业只有履行按时支付规定的费用、及时对环境污染申报等监管和法律义务，受理审查部门经严格审批后才可签发矿山环境保护许可证。另外，各部门在审批时应当考虑当地实际的社会经济条件，并适时向符合要求的企业发放临时许可证，如果在后续申请时条件达到要求，可以按照程序签发矿山环境保护许可证。

各地要出具体的符合要求的环境保护政策，加强环境保护监督能力，积极推进环保标准的完善和环境污染鉴定设备的更新，推行环境保护监管常态化。

（二）以经济手段保障矿山环境许可证有效实施。经济学上的“使用者买单”理念是“污染者买单”发展最开始的理论依据。我国学者将外国的“PPP原则”翻译为“污染者负担原则”是基于“损害赔偿”的法学理论。“负担”体现的是应当由引起环境问题的一方来承担环境损害的代价。但我国矿山环境保护实践的发展显示，污染者买单原则要求污染人（或单位）承担的绝不仅是一种损害赔偿责任，而是包含了预防、治理在内的综合性责任，这种责任绝不是企业仅承担损害赔偿就能解决的。在环境行政许可的制度建构中，污染者负担原则主要体现为与许可证有关的环境费制度、强制保险制度以及环境治理、恢复、补救制度。

如果仅仅依靠制度而不与经济挂钩，当企业违法所得远超过其守法带来的价值时，企业可能铤而走险，以追求利益的最大化。只有在明确企业的环保责任和环保义务后，通过经济手段，使制度影响到矿山企业发展，让企业害怕受到经济处罚，才能有效保障矿山环境保护许可证制度的有效实施。企业在申领矿山环境保护相关许可证时，需要交纳一定数目的保证金，保证自己会注重环保，少影响或不影响周边及矿山所处的生态环境。实行许可证年检制度，对年检实行收费。根据生产规模和环境影响程度的大小来确定金额，这笔费用由企业承担。对一年内抽检多次不合格的矿山企业的相关许可证不予年检，责令其恢复后再进行许可证年检。对检查到的或群众举报证实的环境污染和破坏行为，应由相关许可证部门责令其修改，并处金额较大的罚金。对于多年来环境保护良好和积极对矿区周边生态环境进行良性改造的矿山企业可以进行适当的经济奖励，以表彰他们在矿区环保建设中的积极贡献，帮助企业树立环保就是收益的理念。

（三）完善公众监督机制。人民群众积极参与到矿山环境保护许可当中的前提是矿山环境保护信息公开，在合理区间内对矿山环境保护信息公开范围进行扩大有利于公众监督政府的许可行为，对矿山环境保护许可提出更有价值和意义的意见。所以，矿山环境保护许可机关应当在不泄露商业秘密和隐私的情况下，将有关矿山环境保护许可的信息主动公开的信息。此外，行政机关对矿山环境保护许可相关信息的公开不能仅停留在许可证发放时，还应当公开行政机关对矿山环境保护许可证的实施情况进行监督检查结果，使整个矿山环境保护许可过程时时刻刻处在人民群众的监督之下，矿山环境保护许可机关应当对人民群众所提出的合理意见予以尊重并适当参考。

在1996年修订的《水污染防治法》中规定了环境影响报告书中应当有建设项目所在地单位和居民的意见，同时在《环境噪声污染防治法》中也做出了相同规定。2003年9月1日我国颁布实施的《环境影响评价法》进一步完善了公众参与制度，但目前的法律只给出了指导性的规定，具体的实施机制仍应继续加强。

公众监督是确保矿山环境保护许可证制度实施的强有力手段。参考美国、加拿大、澳大利亚、秘鲁等国家的情况，我们不难发现公众监督能有效促使矿山企业遵纪守法做好环境保护。完善公众监督机制需要完善相关法规、制度和信息电子化平台建设。建立矿山环保相关法律法规及规章制度、企业环境保护许可证取得情况、企业环境违法情况等信息的电子化建设，有利于人民群众实施监督。完善举报平台和机制建设。积极开展多平台的举报机制，人民群众可以通过来信、来访、来电、网上举报等途径对违法行为进行举报。完善举报奖励机制。对于举报矿山环境违法行为属实的举报人，国家应该通过合理途径对举报人进行表彰或给予现金奖励，激励人民群众参与到矿山环境保护的建设中。

（四）实行企业环保报告制度。我国应在矿山环境保护许可证制度的基础上，增加企业环保报告制度，建立完善的矿山企业环境影响报告书的发表及管理体系。从政策或规范上规定发布主体、监管单位、监管方法、内容格式等。今后逐步规范矿山环境影响报告发表及管理的具体环节，使企业环保报告制度成为一项必要制度。在颁发矿山环境保护相关许可证时，告知矿山企业应当按时进行环境保护情况、排污情况汇报。同时，环保主管部门对企业进行督促，对不按时公开报告的，应当取消其使用相关许可证。

建立矿山企业环境环保及环境影响报告书的信息公开网络，在国家设立的专门网站上公布所有的矿山企业环境保护报告书，便于公众查阅。同时，各部门积极配合，保障矿山企业公开的环保信息的真实性和准确性，使企业环保报告制度真正落实到实处。

矿山企业按时公开环境保护报告和排污情况报告不仅仅是满足矿山环境保护的要求，更是对维护广大人民群众知情权、激发人民群众对环保主管部门的信任的有效手段。

（五）严格公正执法。严格公正执法应当体现在矿山环境保护许可证制度的方方面面。通过提高环保执法人员的整体素质，加大环保执法人员专业培训力度，为全面实施矿山环境保护许可证制度奠定基础。国家机关工作人员应当严格按照《行政许可法》等法律，依法行政，依法颁发许可证。明确实施许可的行政机关的权限，公布发放许可证的标准、条件及依据，严格依照法律、法规的规定审查、决定许可。在解释矿山环境保护许可证及其相关制度时，国家工作人员应当对申请人一视同仁，及时对相关政策进行说明。对于需要中止、吊销矿山环境保护许可证的情况，在规定的程序内进行办理，严禁相关工作人员拥有超过法律允许范围的裁量权。对矿山企业环境违法行为进行调查时绝对公平公正，当执法人员与矿山企业存在直接利害关系时，应当进行回避。现场执法人员应当携带相关的摄影摄像设备，既要对违法现场进行调查取证，也要保证整个调查过程合法合规。对于应当吊销矿山环境保护许可证的绝不手软，严格按照规章制度执行，程序上也要严格。

对于工作人员在颁发、调查、吊销矿山环境保护许可证过程中产生的违法行为，涉嫌受贿的按我国《刑法》第三百八十五条的规定进行处理，涉嫌渎职的按我国《刑法》第三百九十七条的规定进行处理，涉嫌其他形式犯罪的按我国《刑法》相关规定严肃处理。

（作者单位：1.鄂尔多斯市转龙湾煤炭有限公司；2.兖矿能源集团股份有限公司鲍店煤矿；3.兖矿集团邹城金通橡胶有限公司）

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