［提要］　在数字政府不断发展中，不可避免地出现一系列的数字鸿沟问题，最为显著的是老年人数字鸿沟问题。本文从数字政府出发，构建数字政府驱动的三种逻辑，以老年人为研究视角，从接入沟、使用沟和知识沟的角度分析老年人数字鸿沟在数字政府建设中的表现和影响，提出解决老年人在数字政府建设中面临的数字鸿沟问题的可行措施，破解老年人的参与危机，使得老年人公平地享有参与政治生活的机会，打造信息适老化的数字政府。

关键词：数字政府；数字鸿沟；路径探析

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

收录日期：2022年9月8日

一、问题提出

数字政府是公共服务供给和社会治理的重要内容，不仅关系着国家治理体系和治理能力现代化，而且也是解决许多民生问题的重要着力点。伴随着科学技术的快速发展，以数字化为基础的物联网、大数据、云计算、人工智能等新兴技术的崛起，为数字政府的持续推进提供了技术保障和数据支持。中共十九届五中全会明确提出，要“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能水平”。数字政府的建设成为了大势所趋。根据国家统计局第七次全国人口普查数据显示，截至2020年3月，我国60岁以上网民占网民总数的6.7%，老年网民普及率仅达到23.7%，不到年轻网民（73.0%）的1/3。根据中国历年人口统计年鉴及世界银行发布的数据，自“十二五”规划以来，我国老龄人口以年均5%的趋势快速增长，预计在“十四五”期间，中国60岁及以上老年人口将突破3亿人。数字化和老龄化水平不断提高，如何在数字政府建设过程中能够兼顾最绝大多数人的利益，尤其是一些社会老年弱势群体的利益，实现真正意义上的帕累托最优，从而有效地避免老年数字鸿沟是在数字政府推进过程中需要关切的一个重要问题。

二、文献回顾

“数字鸿沟”这个概念最早是由Markle基金会的名誉总裁Lloyd Morrisett于20世纪90年代提出的，意指信息富有地区和信息贫穷地区之间所存在的差距。付立宏认为：所谓数字鸿沟，亦称信息鸿沟，是指世界上不同国家或地区之间以及一国内部不同地区之间、城乡之间、行业之间、企业之间、人群之间，由于信息技术和网络技术的发展程度、应用水平不同所造成的贫富悬殊状态。数字鸿沟的表现形式包括不同发展水平国家之间的数字鸿沟、国内地区之间的数字鸿沟、城乡之间的数字鸿沟、企业之间的数字鸿沟、社会群体之间的数字鸿沟。

我国关于数字鸿沟的研究起步于2000年左右，并且随着实践的不断开展，研究的内容和领域在逐步拓展。我国现阶段对于数字鸿沟的研究焦点集中在三个方面：第一个方面是城乡二元社会数字鸿沟。易君、杨值珍指出，在某种意义上，现代工业与传统小农并存却分立的二元经济结构，使城乡居民的数字意识和数字能力也有所不同，从而衍生出城乡数字鸿沟，在数字中国视域下很大程度上反映的是社会发展鸿沟。第二个方面是老年人数字鸿沟。郭中华指出数字化生存是智能时代人的基本存在样态，老年人因接入沟、使用沟和知识沟等信息融入障碍，面临严重的“数字鸿沟”问题，成为“信息贫困”的主要群体。第三个方面是区域数字鸿沟。郑霖豪、徐政指出数字技术的飞速发展改变了传统的生产生活方式，使人类社会进入数字时代。如何在数字时代实现共同富裕成为重要的时代课题。

通过回顾已有文献发现，国外关于数字政府的研究起步早，研究视角比较多元，我国关于数字政府和数字鸿沟的研究起步比较晚，但是由于现实中问题的不断推动，发展速度快，相关研究不断增多，同时结合我国具体实际情况的研究视角在逐渐多元化。随着老龄化的不断加剧以及疫情带来的数字政府建设的不断推进，老年人的数字鸿沟问题不断凸显，日益成为公众关注的焦点，如何解决好数字化时代老年人的数字鸿沟问题也成为政府执政能力的重要体现。

三、数字政府的驱动逻辑和数字鸿沟的三层次

（一）数字政府驱动的三种逻辑。客观上，新一轮的科技革命和产业革命带来了新的技术变革，要求社会契合技术进步，于是有了市场驱动和社会驱动下的数字政府的发展；主观上，政府为提供高质量公共服务，致力于采用新技术来提升服务的便捷性与友好性，于是政府也发挥了驱动作用。由于服务对象的需求具有多层次性与多方面性，而社会相关配套措施不完善，政府主观服务愿望与客观现实之间存在一定的距离，使得部分群体产生数字相对剥夺感，即个体（群体）在相互比较中的负面主观性体悟，他们多认为自己处于不利地位，多表现为失落、怨恨等情感。本文的数字鸿沟主要指数字化技术的快速发展与现实应用之间的差距，即智能技术应用的难题，主要是指数字化演进过程中政府服务方式的改进与服务对象体验的落差。（图1）

（二）数字鸿沟三层次（图2）

1、接入沟。随着数字时代的来临，政府也在积极探索数字政府的建设，将一些原来线下办理的政务转为线上开通渠道进行网办。这对于触网习惯良好的年轻人来说无疑是减轻磨鞋底成本，提高了办事效率。但是对于触网习惯不良的老年人来说却是加剧了负担。有相当一部分老年人还不会使用智能设备，手机的功效大多数用来接打电话，所以网上政务的推行天然地屏蔽掉了这一部分人，存在一定的设备接入鸿沟。数字接入沟的形成主要源于技术层面上较差的互联网基础设施可及性。老年群体、偏远农村地区人群等弱势群体承受着技术发展带来的挤出效应，持续地被隔离在日新月异的技术变革之外。

2、使用沟。使用沟指不同社会群体在使用数字技术的方式、程度、技能方面的差异，是当前我国老年人数字鸿沟治理需要解决的重点问题。现在网络问政的方式和途径随着技术的不断发展而不断更新迭代，各种软件和App在不断地升级，加入新功能的同时也在淘汰一部分旧的功能，在日常办理政务中老年人要不断地适应技术的变革。而政务软件的设计是由市场行为来主导的，在设计之初不会过多地考虑老年人的使用需求。同时，年轻人是在网络环境中成长起来的一代人，对于网络非常熟悉。但是老年人不一样，他们对于网络数字化非常陌生，相对于年轻人来说学习能力也下降，于是加剧了在使用上的鸿沟。

3、知识沟。知识沟指不同社会群体因互联网可及性、使用方式和技能的差别导致的最终知识获取方面的差异，亦即数字时代信息资源和知识的鸿沟，是未来需要给予更多关注的问题。

在知识经济时代，信息日益成为一种资源，基于信息带来的马太效应也在逐渐加剧。一方面老年人获取政务信息的资源和渠道会相对于年轻人大大减少，带来的是话语权的降低，成为电子政务推行中的弱势群体；另一方面我国社会中数字鸿沟知识沟主要体现为老年人因相对低下的数字素养，往往非常容易成为数字诈骗和谣言等网络风险的受害者。每年都有大批的老年人在网上受到诈骗，从而加剧了老年人网上办政的焦虑、紧张和不安。

四、老年数字鸿沟治理分析框架

《后疫情时代的互联网适老化研究》报告基于社会学领域对“社会分层”的研究，提出了“数字分层”的概念框架，从信息能力和数字融入态度两个维度将老年人分成四个类型：信息能力高、数字融入态度积极的“主动拥抱型”，信息能力高、数字融入态度消极的“被动拥抱型”，信息能力低、数字融入态度积极的“被动远离型”，信息能力低、数字融入态度消极的“主动远离型”。（表1）

对于不同类型的老年人应该在数字政府建设中给予不同的对待。主动拥抱型的老年人掌握一定的信息能力，数字融入态度积极，在数字政府建设中发挥的作用很大，应该给予更多的数字化支持，比如联网支持、设备支持，积极发挥其在数字政府建设中的作用，并且其可以很好地起到带动的作用，对于其他类型的老年人起到很好的示范作用。对于被动拥抱型的老年人，应该通过社区、家庭等主体的宣传和教育，产生潜移默化的影响，改变其对于数字政府和互联网的刻板影响和消极态度，从而养成良好的触网习惯。对于被动远离型的老年人，应该加强信息能力的培育，这类老年人拥有良好的态度去融入互联网，但是自己的技术支持不够，加强老年大学的建立和功能的发挥，通过老年大学融入信息能力的培育项目，老年人可以系统地学习到相关的使用技术，破解老年人使用沟的困境。在数字鸿沟中最难解决的是主动远离型的老年人的问题，他们通常经济地位低、教育水平低，同时由于各种原因比如受到过互联网诈骗等，对数字政府或者是互联网的刻板印象程度比较深，对这类的老年人要找对原因对症下药。对于经济地位低，比如低保户、五保户等弱势群体，要发挥基层组织例如村委会和居委会的作用，加强人文关怀，除了经济的扶持之外也要加入互联网方面的关注。对于刻板印象比较深的老年人，要加强家庭反哺，改变其对于网上政务的看法；加强社会的宣传，加强反诈知识的宣传和普及，使老年人拥有一定的防范诈骗的能力，规避风险；严厉打击网络上的老年人诈骗，为老年人营造良好的网上政务环境。

五、问题分析和结论

结合数字接入沟、使用沟、知识沟及社会支持理论，推动老年数字鸿沟有效治理的制度框架应包含两种基本要素，即通过政府、市场、社会、家庭、老年人等多元主体共同参与数字鸿沟治理的理念和线上适老化与线下适老化建设相结合的理念来共同破解数字政府建设背景下的老年数字鸿沟，并贯彻于顶层制度建设、数字基础接入设施建设、信息能力与素养建设、年龄友好环境建设等弥合老年数字鸿沟的重要战略安排中，最终达到老年数字鸿沟弥合。

（一）顶层制度建设：发挥政府主导和引领作用，构建老年数字鸿沟治理政策制度体系。在数字政府建设的背景之下，各项设施和技术更新要兼顾老年人的合理诉求。从政策和法规层面构建维护老年人参与政治的制度体系，目前我国对于促进老年人参与数字政府建设的法律法规极度匮乏，维护老年人在数字政府建设中基本权益的制度也非常不足。2020年11月24日，根据中国政府网的消息，国务院办公厅印发关于切实解决老年人运用智能技术困难实施方案的通知，要求各部门聚焦涉及老年人的高频事项和服务场景，坚持传统服务方式与智能化服务创新并行，切实解决老年人在运用智能技术方面遇到的突出困难。此后，上海、北京等地陆续出台相关的条例，探索保障老年人参与数字政府的权益。但是整体来看，维护老年人参与数字政府建设的权益的法律与法规以及政策都呈现出不足的现状，因此要加快构建和完善相关的法律法规和政策体系。

（二）数字基础接入设施建设：提升互联网基础设施覆盖率和效率，保障老年人信息技术公平。数字政府建设的水平和程度以及观念是有差异的。在数字化时代，各个地区都在探索数字政府的建设，但是受到经济发展水平不同的限制，不同地区数字政府建设的水平是有差异的。同时，数字基础接入设施建设也是不同的，在一些发达地区的老年人已经熟练掌握互联网技术以及网上办政的时候一些落后地区老年人在数字化浪潮中被淘汰。所以，要加强互联网基础设施的普及和覆盖，同时给予老年人接入互联网以一定的优惠条件和鼓励政策，促使落后地区触网习惯不好的老年人积极接入互联网，培养数字政府建设所必需的数字能力。

（三）线上与线下适老化建设：创新适老技术与完善线下配套措施结合，提供更多便捷互联网政务服务。数字政府的建设在注重效率的同时要注重人文关怀，一些政务网站和掌上办政软件应当加入适老化的设计，比如大字版或者简易版，使老年人用适合老年人的方式去办理政务。在进行政务软件的设计以及应用时要注重老年人使用需求，技术设计向老年人倾斜，照顾到老年人的身体和心理情况，做出适老化设计，在线上发展的同时也要保留一定程度的线下人工办理的功能，线下办理服务要与时俱进，满足老年人办政需求的同时进行一定程度的知识普及，教老年人使用线上办政的方式以及积极宣传网络办政的优势和便捷，教老年人规避风险，改变他们对于网络办政的陌生感和原有的恐惧感。加强网络安全监管，对于与互联网政务相关的网络诈骗及时打击，保障一个风清气正的互联网政务环境。

（四）信息能力与素养建设：加强家庭与社会数字反哺，推动数字技能代际传递。老年人在参与数字政府建设中的弱势地位一方面来自外部环境，另一方面源于自身观念转变的不足。老年人的思维不同于年轻人灵活，接受新事物的速度和态度转变比较慢，信息能力和素养建设不足，要加强家庭和社会的数字反哺，以社区为依托，以家庭为基本单位，借助老年人身边熟悉的人群展开数字反哺，提升老年人的信息能力，通过身边人的引导逐步跟上数字化时代的步伐，适应数字政府的建设，灵活地运用网络政务。同时，加强对于数字反哺的社会宣传，使年轻一代可以意识到对老年人数字反哺的重要性，不仅对于老人，对于身边人也是极大的资源节约与效率提升，加强数字技术的代际传递，让老年人适应时代发展，参与到数字政府的建设中。

（作者单位：北京化工大学文法学院）

主要参考文献：

［1］刘奕.从资源网络到数字图谱：社区养老服务平台的驱动模式研究［J］.电子政务，2021（08）.

［2］刘彦.社区教育助力老年人跨越“数字鸿沟”策略研究［J］.成人教育，2021.41（08）.

［3］付立宏.关于数字鸿沟的几个问题［J］.图书情报知识，2003（02）.

［4］易君，杨值珍.我国城乡数字鸿沟治理的现实进展与优化路径［J］.江汉论坛，2022（08）.

［5］郭中华.跨越数字鸿沟：智能时代老年教育的价值向度［J］.成人教育，2022.42（07）.

［6］郑霖豪，徐政.数字时代共同富裕的现实挑战和实现路径［J］.江海学刊，2022（03）.

［7］吴金鸽.领导者消弭数字鸿沟的技术逻辑与实践进路［J］.领导科学，2021（13）.

［8］杨一帆，潘君豪.老年数字鸿沟治理的一个分析框架［J］.老龄科学研究，2019.07（10）.