［提要］ 保护生态环境离不开财政资金的支持，国家不断加大环保投资力度，向可持续发展的目标前进，环保资金的使用日益成为舆论的焦点，而政府补助环保资金的绩效评价也成为热点话题。本文以浙江省某市港区环保补助资金绩效评价项目为例，运用“4E”理论和可持续发展理论、公共受托责任理论，采用层次分析法对该环保资金绩效评价指标进行赋权并打分，对项目绩效评价结果进行分析，在此基础上，总结有关环保资金绩效评价的一些经验及启示。
关键词：环保资金；绩效评价；无异味企业；“4E理论”
中图分类号：F27 文献标识码：A
收录日期：2022年7月5日
十八大提出国家战略目标之一是生态文明建设，十九大明确要建设美丽中国。鉴于此，我国不断加大对环境污染治理方面的投资，2019年《国务院关于财政生态环保资金分配和使用情况的报告》显示，2016～2018年政府财政对于环保支出的规模累计达到24，510亿元，年均增长14.8%，占财政支出的比例从3.7%上升到4.2%。环保投资金额的增大，对于打响污染防治攻坚战、改善生态环境、推动社会可持续发展具有重要意义。我国理论界和实务界对环保资金绩效评价取得了一定的成果，但因环保资金绩效评价工作开展时间较迟，依然有不足之处：一方面目前我国环保资金绩效评价更强调项目资金使用的合法性和合规性，而未能充分考虑到其产生的环境效益、社会效益；另一方面现有的绩效评价大多以“3E”理论为基础，缺乏对公平性的考虑，在经济性、效率性、效果性、公平性的综合考量方面难以达到令人满意的结果。本文以“4E”理论为基础，综合运用可持续发展理论、公共受托责任理论，以浙江省某市港区环保项目为例，运用层次分析法对该环保资金绩效评价指标进行赋权并打分，对项目绩效评价结果进行分析，在此基础上，总结出了有关环保资金绩效评价的一些经验和启示。
一、环保资金绩效评价理论分析
（一）4E理论。4E理论是在3E理论的基础上根据现实需求衍生发展而来。1997年，福林以“3E”为基础，加入“公平性”原则，提出“4E”的绩效评价方法。公平性原则是指投入和产生的效益能否在社会群体中公平地分配，使受服务者得到公正的待遇，特别是弱势群体能够享有更多的服务。本文将运用4E理论的四个原则构建环保资金绩效评价体系，因此需以此作为本文的理论基础。
（二）公共受托责任理论。公共受托责任是指政府在从事各项社会公共事务的工作时，以公众给予的管理权来行使管理职能而应负有相应的责任。政府承担的公共受托责任包括对环境保护的责任，相关环境管理部门有责任对环保资金进行管理、落实、优化，使资金发挥更大效益，尽可能扩大社会公众的利益，以满足公众对于美好生活环境的渴求，因此环保资金绩效评价是公共受托责任的延伸产物，需将公共受托责任理论作为本文的理论基础。
（三）可持续发展理论。文明建设与自然环境并非对立关系，摈弃“高投入、高能耗、高污染”这种落后的发展方式，寻求创新性的发展模式，协同推动高速的经济发展和优良的生态环境，才能实现人与自然的和谐共处，而这正是可持续发展最好的诠释。环保事业是可持续发展的具体体现，征收、保管和使用环保资金便是对自然环境掠夺的一种补偿和修复。可持续发展理念是环境审计理论的基础，而目前我国环境审计的核心是环保资金审计，并且环保资金绩效评价是对环保资金的检验，属于环保资金审计的主要内容，因此构建环保资金评价体系需以可持续发展理论为基础理论。
二、浙江省某市港区环保项目绩效评价案例
（一）浙江省某市港区环保项目基本情况
1、浙江省某市港区环境情况。2003年以后，港区化工企业的建成投产快速增长，但经常伴有异味，导致不断有居民投诉。2016年的相关数据显示，港区的群众生态环境满意度评分仅为55.99分，收到80多起有效的信访投诉，其中涉及工业废气的有51起，占总投诉量超过60%。
2、港区环保项目组织实施及资金情况。浙江某市港区环保项目始于2019年1月1日，止于2020年12月31日，总投资2.474亿元，财政直接补贴2，347.81万元，涉及43家企业，经过审查，26家企业获得补助。
3、港区环保项目预期目标及实际完成情况。2019年，港区开展了“无异味企业”
“无异味园区”创建工作，旨在通过创建工作解决企业突出异味问题，提升企业对环境保护的主体责任，提高化工园区环境综合治理水平，进一步提升社会公众获得感和幸福感。该创建工作共包括43家企业，委托浙江省环科院、浙江省环境科技公司作为企业的技术支撑单位，免费为企业制定“一企一策”，所有方案进行专家评审，落实到项目。对于参与创建的企业，投资建设的设备经过审核认定，按照企业投入金额的50%给予奖励。
此次项目共排查出异味问题165个，提出整改措施171项，涉及总投资约2.4740亿元，其中脱白项目约1.1350亿元。截至2020年4月2日，43家企业全部完成无异味企业创建任务，并通过验收。26家企业投入金额经过审计认定，按照政策规定26家企业涉及补助金额2，347.8100万元，尚有17家企业环保设备投入金额待审计认定。
（二）浙江省某市港区环保资金绩效评价
1、评价指标的选取及其标准确定。鉴于环保资金绩效评价现存问题，为提高环保资金的使用效率、效果和公平性，现以4E理论为基础，将一级指标设置为经济性、效率性、效果性和公平性。下面以港区环保项目为例，对各项指标的具体内容和标准进行分析。
（1）经济性。经济性指标主要用于反映环保资金能否以最小的成本换取最大的资源和利益，判断实际支出是否合理、能否节约资金，因此经济性指标主要涉及项目必要性和计划科学性。
①项目必要性。依据充分性：评价政策是否符合本市的相关政策规定和港区无异味企业创建方案（一企一策）与具体实施情况。专家评价组根据项目管理、项目经费专项审计情况、施工单位、相关设备的供应商等情况进行综合评判。这里根据实际情况评为3分（满分3分）。
②计划科学性。计划科学性能够反映该项目组织计划是否有明确清晰的目标、是否符合实际环境情况、项目和资金的管理制度设计是否科学，包括目标合理性和方案科学性。其以相关书面资料为依据，无书面资料视为不符合。
目标合理性：一方面评价项目的申请设立是否符合客观实际，目标是否明确、清晰，由专家评价组成员根据获取的创建资料、申请材料和相关的政策、通知、办法评价；另一方面通过问卷调查，评价港区参与无异味企业创建的员工以及周边居民对政策的了解程度，居民问卷的得分占40%，创建企业员工问卷的得分占60%。这里根据实际情况评为2分（满分2分）。
方案科学性：第一，资金使用范围清晰，有明确的标准和具体可操作性；第二，项目申报条件和时间明确，申报程序完整，做到公开透明；第三，有明确的资金使用和项目实施、监督管理要求，且具有可操作性。专家评价组根据相关奖励政策、企业创建方案和申报表，结合实施中的情况，按照评价标准进行打分。这里根据实际情况评为2.7分（满分3分）。
（2）效率性。效率性指标主要用于反映项目的环保资金使用是否合法合规、是否达到预期目标、能否符合社会公众诉求等，因此从资金管理和项目管理两方面检验效率性。
①资金管理效率。执行合规性：判断项目有无立项资料、申请材料等，程序是否到位、材料是否完整。这里根据实际情况评为2分（满分2分）。
资金使用效率：一方面审定金额与申报金额的比率×100%（100%～90%（含）得1分；90%～80%（含）得0.5分；小于80%得0分）；另一方面及时到位资金与应到位资金的比率=（两年中到位资金/两年应到位资金总数）×100%（100%～95%（含）得2分；95%～90%（含）得1.5分；90%～85%（含）得1分），这里根据实际情况评为1.5分（满分3分）。
②项目管理效率。项目按计划完成率：第一，企业无异味项目实施的计划时间与实际时间是否相符，每超出一个月扣0.1分，扣完为止，分值1分；第二，采用委托单位提供评分表中日常管理评分，此项得分=日常管理评分/30；第三，项目实际实施与创建方案等的项目符合度，每存在一条不符合创建方案、申请材料等，扣0.1分，分值1分。这里根据实际情况评为2.91分（满分3分）。
项目实施规范性：根据项目建设管理过程资料，分析项目实施是否严格按照工程项目建设管理相关制度执行。主要评价项目是否存在出现工程事故、环保投诉等问题。这里根据实际情况评为2分（满分2分）。
（3）效果性。效果性指标主要用于反映项目实施是否达成预期目标，主要涉及项目实施效果和公众满意度。根据公共受托责任理念，环保资金需要满足社会公众的需求，也理应听取他们的意见，因此在效果性指标中不仅包括专家评分，还纳入（民间）闻臭师评分、企业人员和群众的满意度。
①实施效果。专家评分：采用委托单位的评分表中专家评分，该项分值=（专家评分/30）×3。这里根据实际情况评为2.61分（满分3分）。
闻臭师评分：采用委托单位的评分表中闻臭师评分，该项分值=（闻臭师评分/30）×3。这里根据实际情况评为2.73分（满分3分）。
②满意度。创建企业人员的满意度：通过问卷调查了解创建企业人员（包括企业管理人员和企业员工）对该政策的满意度。这里根据实际情况评为1.92分（满分2分）。
服务对象的满意度：通过问卷调查了解当地群众对该政策的满意度。这里根据实际情况评为1.93分（满分2分）。
满意度的评分标准：选择“非常满意”即2分、选择“满意”即1.5分、选择“一般”即0.5分、选择“不满意”即0.1分，选择非常不满意即0分，相关问题加权平均后计分。
（4）公平性。公平性指标主要用于反映项目的环保资金在社会群体中的分配是否公平，是否对每一个接受服务的个人或团体提供公平的待遇，因此公平性指标包括投入公平性和结果公平性。
①投入公平性。政策相似度：需了解和分析有关财政政策或专项资金补助的具体内容来判定是否与本专项存在类似、重叠的情况。若存在有其他财政政策或专项也在投入、补助等相关内容，则会浪费财政资金，对于其他需补助的内容产生不公平问题。该指标由专家评价组查阅核实相关文件资料后，评定打分。这里根据实际情况评为2分（满分2分）。
②结果公平性。受补贴企业覆盖率：已发生财政补助的企业与该环保项目的企业总数之比×100%。这里根据实际情况评为1.8分（满分3分）。
通过上述分析，环保资金绩效评价指标体系共划分为4项一级指标、8项二级指标、13项三级指标，具体见表1。（表1）
2、评价指标的权重计算。环保资金绩效评价过程中，既涉及到定性指标，也涉及定量指标，而且是多层次的评价指标体系。其层次分析法具有赋值合理、评价结果可靠、计算简单清晰等优势，较现有的各个评价指标直接分配分值的方法更为科学合理。因此，本文选用层次分析法，以此确定环保资金绩效评价指标体系中各评价指标的权重。
（1）构造判断矩阵。本文采用1-9比较尺度构建判断矩阵，具体见表2。aij作为数量化的相对权重来描述同一层的第i个评价指标与第j个评价指标对于上一层某个评价指标的重要性。（表2）
以O-A判断矩阵为例。港区环保项目属于环保资金项目，根据可持续发展理念，同时为凸显社会效益和环境效益，注重公平性，在准则层的评价指标中，效果性A3最重要，其次是公平性A4，再次是效率性A2，最后是经济性A1。据此，构建O-A判断矩阵，具体见表3。（表3）
（2）计算指标权重并做一次性检验。在计算权重时，需要进行一致性检验，本文用CR来判断：当CR＜0.1时，说明判断矩阵通过一致性检测；反之，当CR＞0.1时，认为未能通过一致性检测，需要对判断矩阵的重要性进行调整，再重复以上步骤。主要公式包括：
λMax=■λi/m
λi＝■aijwj/wi
CI=（λMax-m）/（m-1）
CR=CI/RI，其中RI值见表4。（表4）
以O-A判断矩阵为例。用yaahp软件，计算得出该判断矩阵的最大特征值λMax=4.0310，归一化权重系数wi=（0.0960，0.1611， 0.4658，0.2771）T，计算CR=CI/RI=0.0103/0.9=0.0114<0.1，该判断矩阵通过一致性检验，因此wi=（0.0960，0.1611，0.4658，0.2771）T是A1～A4对于O的权重。
（3）计算各个指标的综合权重，并做一致性检验。根据准则层评价指标（Ai）对于目标层（O）的权重计算过程，同理计算子准则层评价指标（Bi）对于其从属准则层评价指标（Ai）的权重、方案层各评价指标（Ci）对于其从属的子准则层评价指标（Bi）的权重，最终得到方案层指标（Ci）对目标层（O）的权重，并保证其具有满意的一致性，最终结果见表5。（表5）
（三）浙江省某市港区环保项目绩效评价结果分析。结合专家建议和评分，利用港区环保项目绩效评价指标体系组合权重，统计结果见表6。其中，为方便计算和更加直观，将评分结果转换为百分制。环保项目绩效评价结果分为好（85～100分）、较好（70～85分）、一般（55～70分）、差（0～55分）。（表6）
由表6可知，港区环保项目绩效评价结果为好。
根据4E理论并结合表6的相关指标及其数值，从经济性、效率性、效果性和公平性做出具体分析。
在经济性方面，项目必要性和目标合理性表现得很好，体现该项目依据充分，补助内容符合中央和省级政策、市级相关规划和部门职责。同时，项目目标设置明确、清晰，资金和项目方案基本科学合理。但是，方案科学性较前二者偏弱，问卷调查中，有企业反映对于环保设备缺乏严格的界定，同时有些设备环保部门口头承诺给予补助但是最终认定时不予认定。综上所述，该项目的经济性好。
在效率性方面，执行合规性和项目实施规范性表现很好，项目支出手续齐全、符合财务制度，且项目实施单位程序规范。项目按计划完成率稍有不足，但资金使用效率明显不足，审定金额为4，695.62万元，但有超过1/3的企业处于待申报状态，无法获得资金补助。综上所述，该项目的效率性较好。
在效果性方面，实施效果和满意度表现得好。一方面对于环境改善程度较高，2019年浙江省某市空气优良率为87.5%，同比提高1.6个百分点；PM2.5为32微克/立方米；生态环境满意度84.23，同比提高3.4%。2020年一季度空气优良率94.5%，PM2.5达到了30微克/立方米。另一方面社会公众满意度迅速提升，很好地履行公共受托责任。数据显示，2019年园区涉气信访共有25件，同比下降10.7%，2020年一季度园区涉气信访仅1件，同比下降75%。根据调查显示，未达到全部非常满意的原因有：企业申请手续繁琐、资料多次重复提供、企业员工未获得奖励、周边居民偶闻异味。综上所述，效果性好。
在公平性方面，政策相似度表现很好，政策内容并未与其他专项政策存在类似和重叠部分。但是，受补贴企业覆盖率明显不足，截至2020年11月份，43家企业全部完成创建但只有26家参与认定并收到资金补助，不过其中包含了一部分企业因资料不齐或自身原因不打算申报。综上所述，公平性表现较好。
三、浙江省某市港区环保项目绩效评价经验及启示
（一）港区环保项目绩效评价的经验
1、港区环保项目的绩效评价赋分标准不统一。由于全国环保资金绩效评价的标准未能统一，港区环保项目是专家评价组根据《浙江省中介机构参与绩效评价工作暂行办法》、港区所在市的关于预算绩效评价的相关规定以及无异味企业创建方案，对43家企业提供的资料进行绩效评价。其中，在《××市预算绩效评价实施办法（试行）》第十七条中对于绩效评价标准有相关说明，即“绩效评价标准的选用应坚持客观公正、简便有效的原则。根据评价对象的特点，可以选用不同的评价标准”。该规定保证了绩效评价的灵活性，但也存在选取标准的主观性的特点，对于绩效评价中的不同指标的赋值和打分存在随意性、自主性的问题，容易导致从结果反向进行赋分，以满足实际需求或达到预期目标的现象，从而影响绩效评价的结果。
2、港区环保项目的绩效评价指标不明确。港区环保项目的依据文件《××市预算绩效评价实施办法（试行）》第十三条中说明了绩效评价的指标，表示“根据绩效评价指标的适用环节不同，绩效评价指标可分为投入指标、过程指标、产出指标和效果指标等”。其中，对于评价指标并未有详细阐述。本次环保资金绩效评价开始引入“公平性”指标，衍生出4E理论。而在实际应用中，使用3E还是4E理论，亦或是“公平性”指标如何定义和运用均存在不成熟、未完善的问题，因此绩效评价的指标无法明确。
3、港区环保项目的绩效评价结果应用不到位。环保资金绩效评价结果本应向社会公开公示，接受公众监督有助于项目进一步改善。然而，现实中却存在部分公共项目被作为政绩工程，对于取得的成果宣传，而完整的绩效评价结果未向公众展示，仅仅在单位内部流转，因此对于存在的问题隐藏或搁置，亦或是对于改进的措施并未公示，造成公众监督不足，使得绩效评价报告中的意见无法被政府单位合理落实。例如，2020年11月的浙江省某市港区无异味企业项目绩效评价报告中提出四条建议，即“建立污染治理第三方运维企业的优胜劣汰机制、环保服务与环保监管同等重要、加强与新材料及化工园区协作、惠民工程离不开有效沟通”，但直至2021年4月相关报道或文件并未涉及关于港区后续措施，绩效评价结果没能得到有效落实。
（二）港区环保项目绩效评价的启示
1、因地制宜探索环保资金绩效评价标准。环保资金绩效评价的对象复杂多样，相互之间又大相径庭，因此建立一个完全统一的环保资金绩效评价标准存在现实困境。各地应根据实际环境情况，分门别类地设置评价标准，但国家和各地部门理应划定各自标准的制定范围，从大到小，从宏观到细节，从大类到小类，层层递进地设置评价标准，才能最大限度地保证评价标准的统一性、合理性和科学性。
2、建立环保资金绩效评价指标数据库。构建更加科学合理、系统全面的环保资金绩效评价体系，需建立环保资金绩效评价指标数据库。政府应组织相关领域专家学者，依据法律法规和政策规定，针对不同类型项目，规划设计共性及个性的指标，将其汇总纳入数据库，实现数据口径的统一性。同时，根据实际环保项目，验证数据库相关指标设置的合理性和适用性，形成理论牵引实际应用，实际应用检验理论的高水平动态平衡，从而不断完善绩效评价指标数据库。
3、加强环保资金绩效评价结果应用。环保资金绩效评价目的是尽可能地实现环保资金的价值，恢复和保护环境，减少污染物排放，实现可持续发展。因此，需从两方面着手，加强对绩效评价结果的公开和落实。一方面完善绩效评价公开制度。推动环保资金绩效评价结果的公开透明，通过报刊、两微一端等方式，把绩效评价结果公布给社会公众，使其了解环保资金的使用情况和达成效果，既满足社会公众的监督权和知情权，又能增强公众的环保意识，同时要畅通民意反馈渠道，例如在官方平台上开设信箱、开通反馈热线，让社会公众积极参与监督。另一方面针对性地加强项目可持续性。对于时间跨度长的项目，要进行阶段性绩效评价，并以此为依据调整后续环保资金的计划；对于重大项目，可进行绩效评价结果复审，确保评价结果得以运用。
（作者单位：1.嘉兴振禾会计师事务所；2.嘉兴正信天诚税务师事务所）
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