［提要］　农业保险在农业生产中起着分散风险的重要作用。在乡村振兴战略时代背景下，检视乡村振兴战略新需求下我国农业保险存在的法律瓶颈。根据农业保险的现实情况、乡村振兴战略对农业保险的要求以及国家“十四五”规划的部署，对完善农业保险法律提出建议。

关键词：乡村振兴战略；农业保险；法律制度

中图分类号：D922.4 文献标识码：A

收录日期：2022年8月31日

近年来，中国农业保险发展飞快，在世界范围内排名第二，其中，粮食、棉花和大豆的农业保险发展速度最快，而农业保险覆盖范围最广的农作物是玉米、水稻和小麦，覆盖率超70%。2021年，农业保险实现保费收入965.18亿元，为农业生产提供风险保障4.78万亿元，中央财政拨付保费补贴333.45亿元，同比增长16.8%，补贴品种扩大至种、养、林三大类16个品种，基本覆盖关系国计民生和粮食安全的主要大宗农产品，超过200种地方特色农作物由地方财政提供保费补贴，基本覆盖农、林、牧、渔各个领域。

2018年，国务院发布《关于实施乡村振兴战略的意见》（以下简称《规划》），明确提出乡村振兴战略是我国未来“三农”工作的核心和重点，将农业保险作为乡村振兴战略中保障农业发展的“农业支持保护制度”，因此农业保险制度的设置要匹配乡村振兴战略的要求。《关于以生态振兴巩固脱贫攻坚成果进一步推进乡村振兴的指导意见（2020-2022年）》明确提出，农业保险要推动农村生态保护的发展，对已经有一定基础的森林保险进行进一步完善，以及在现代农业发展和农业生产新模式、保障国家粮食安全等方面，对农业保险立法问题、覆盖范围、主体职责权利以及法律监管提出新要求。

一、农业保险法律问题分析

（一）法律规范落后，无法适应客观情况。我国在2006年发布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》中首次提出农业再保险体系，在后来的“一号文件”中也肯定了农业再保险制度在应对自然灾害时的作用。2020年，在国家财政部组织下正式成立中国农业再保险股份有限公司，财政部持股占比为55.9%，一定程度上解决了2014年成立的中国国家农业再保险共同体因无国家财政支持而导致的经营活动难以持续、承保能力难以扩充等难题，是我国农业保险和农业再保险转化为高质量发展阶段的重要标志。我国关于是否专门出台一部农业再保险法律存在争议。在北大法宝法律数据库中搜索“农业再保险”，显示我国共有 172 部有关“农业再保险”的法律文件，其中包括中央法规36部，地方法规136部，数量丰富，制度好似完备，但仔细研究就发现这些农业再保险法律规定的内容难以具体实行，大都是泛泛而谈。如，《国务院关于保险业改革发展的若干意见》从战略布局上提出政府要加大财政资金支持，积极构建农业再保险体系，但是缺乏如何构建农业再保险体系的具体规定。

《农业保险条例》是作为《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国保险法》的配套法规出台，不具备足够的权威指导性，无法对我国农业保险事业起到应有的支撑作用。中国农业再保险股份有限公司的正式成立，体现出农业再保险制度的重要地位，而农业再保险作为一种政策性保险，没有法律的明确规定和权责的清晰划分，政府的监管工作也会受到影响，农业保险市场和农业再保险市场的发展也会因为没有法律指导在实践中出现问题。法律缺失加大了农业再保险经营机构的经营风险，我国农业生产经营者投保意识不强，对于主要粮食作物和动物，如玉米、小麦、家禽，投保积极性较高，但对于其他非主要粮食作物或动物的投保率低，使农业保险经营机构的业务范围被动缩小，越来越多的经营机构被迫放弃农业保险标的业务的承保。另外，近几年气候极端事件频发，农业生产活动由于其本身脆弱性受极端事件影响产量，造成收入损失。破坏程度高、影响范围广的自然灾害对我国主要农产品的生产、供给均产生负面影响，而《农业保险条例》中有关再保险的规定限于提倡建立财政支持的农业保险大灾风险分散机制，但没有规定该机制的具体内容和运行机制。而商业性保险公司在这一问题中承担了严重失衡的风险与预期收益，长此以往商业性保险公司面临取消大灾风险投保业务或者公司入不敷出的窘境。

（二）补贴覆盖范围无法满足新需求。目前实施的《农业保险条例》是在2013年发布的基础上于2016年《国务院关于修改部分行政法规的决定》为依据进行的修改完善，自乡村振兴战略实施以来，农业农村对于农业保险也提出了新的要求。

1、传统补贴范围需要改变。农业保险的补贴对象要根据客观情况增加或减少。随着农村一二三产业融合发展，产生了现代农业和农业生产新模式，对更高水平、更多品种的农业保险提出新需求。例如，我国目前将目光主要集中于第一产业的投保，但一二三产业随着社会的发展并不是独立存在的，三者的连带效应使叠加的风险影响第一产业的发展。而且我国政策性农业保险囊括程度低，从国家统计局公布的数据可知，2019年政策性农业保险对农业生产经营者耕地的覆盖面积约为63%，而美国政策性农业保险对耕地的覆盖面积达到90%左右，我国农业保险对农业生产经营中动植物的覆盖范围和保障程度需要进一步提升。一方面我国对于粮食安全保障问题是提出了新要求，要用农业保险保障主要粮食作物生产；另一方面目前我国农业保险补贴的覆盖范围主要集中于保障农民基本生活的动植物品种，对于特色农产品的关注度不够，尤其是对于经济水平比较落后的地区来说，政府补贴不能覆盖当地特色农产品，使特色农产品不能为农业生产经营者带来财产性收益。

2、新业态呼唤农业保险发挥作用。全面实施乡村振兴战略使新产业形态和新经营主体如雨后春笋般破土而出，这些新出现的产业形态和经营主体激发出更高层次、更多样化的农业保险需求。新的经营理念和新的生产技术对农业和农村产生影响，新的产业形态随之产生，如农业生产经营者承包大量空闲土地进行规模化机械化生产、水果采摘和休闲农业都需要农业保险的介入，促进农村现代化实现。

3、生态环境恶化需要农业保险介入。乡村振兴要求生态宜居，但我国城乡一体化给农村带来了工业污染、化肥和种植养殖污染造成农村生态环境恶化，而人们对污染问题思想不重视使整体农村生态环境面临着非常严峻的挑战。农村环境问题不得到解决将对农业生产经营产生不良影响，对新农村建设、农业经济可持续发展也有很大的阻碍，因此要将农业保险引入解决农村生态环境恶化问题。

（三）法律主体职责权利不明

1、农业生产经营者权利缺失。首先，农业保险对于农业生产经营者来说是基本权利。因此，获得必要的农业保险服务或者进行倾斜性保护直接关系着农业生产经营者基本权利的实现。虽然《农业保险条例》第11条明确规定农业保险机构在保险标的陷于危险境地时的守约义务，保险机构不得随保险标的的危险程度发生变化而改变保险费金额或解除农业保险合同，但经过仔细分析，发现《农业保险条例》并没有将农业保险权利作为农业生产经营者的基本权利看待，没有规定农业生产经营者获得基本农业保险服务保障权、参与制定农业保险权等重要农业保险权利，也没有规定政府、农业保险经营机构应承担的基本保障义务。农业保险主体权利义务不明，直接阻碍农业保险制度保障农业产业经济发展，提升农业保险中农业生产经营者的自我发展能力、明确农业保险法律主体权利义务对于促进农业产业经济，实现乡村振兴战略目标十分重要。其次，农业生产经营者相较于保险公司在保险活动中处于劣势地位，其对于保险赔付标准几乎无话语权，而保险合同的特殊性决定了保险合同需要专门的法庭进行审理，但我国法院并不能实现这一要求。实践中可能出现保险公司作为格式合同的起草人对于合同解释的规范性，超越了法官对于一般商事合同的理解。再次，农业生产经营者对于诉讼活动没有保险公司那么专业，因此两者在诉讼地位上也极不平等。保险公司作为一般商事组织，具有专业的法律人才以及充足的资金来参与耗时长久的诉讼活动。而农业生产经营者考虑到诉讼维权成本远高于保险理赔维权收益的现实，一般只能选择放弃维权，接受保险公司的保险理赔条款。

2、政府部门监管工作错位。《保险法》中明确，对保险业的监督工作只属于保险监管部门，其他机关无权对保险机构的经营活动进行干涉。但中国保险监督管理委员会规定财政、审计、监察等部门也有权参与农业保险的监管工作，各政府部门彼此之间根据不同的法律权力重叠，造成农业保险监管工作出现混乱、重复和缺位现象。不论是保险机构设置还是具体的监督管理工作，都需要对不同政府部门之间的权力进行梳理，否则保险监管中的“扯皮”问题仍会存在。另外，监管越位问题也屡禁不止，例如政府截留和挪用上级财政下拨的农业保险补贴款、不当干预公司定价，这些现象使保险公司不信任政府，可能进一步出现商业性保险公司拖延赔付、拒绝赔付的情况，而上述行政权力的不当使用最终侵害的利益主体都是农业生产经营者。

3、保险机构频繁违法违规。我国脱贫攻坚工作取得圆满成功，农村经济水平蓬勃上升，越来越多商业性保险公司将农业保险作为公司的经营业务。虽然保险监管机构对商业性保险公司的违法违规行为作出处罚，但这些公司与农户订立保险合同时往往在农业生产经营者家中，分散性较强，集中设立的监管部门在解决农业保险纠纷时心有余而力不足，加上监管力量不足，客观上不能做到对农业保险违法违规行为处罚全覆盖，在执行处罚的过程中还存在贿赂执法人员等使违法行为无法有效制止的现象。

二、农业保险理论关联指引

（一）《农业保险条例》的修改。前文提到《农业保险条例》是作为《中华人民共和国农业法》《中华人民共和国保险法》的配套法规出台，其法律约束力有限，无法对我国农业保险事业起到足够的支撑作用。为适应乡村振兴战略新要求，对农业保险法律作出两种调整方式，一是对《农业保险条例》根据客观情况变化进行增减；二是着手《农业保险法》制定活动。但结合我国立法实践经验及客观情况，目前进行专门立法还为时尚早，因此笔者更赞同对《农业保险条例》结合新阶段需求进行修改。

（二）乡村振兴战略的需要。2018 年出台的《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的指导意见》（ 简称《指导意见》）明确了“乡村发展的不平衡不充分矛盾最为突出……国家支农体系建设相对滞后，农村金融体制改革任务繁重”，指出要进行金融支农体系结构性改革来适应乡村振兴的新要求，而农业保险作为分散农业生产经营风险的工具，需要对其进行完善，以促进农村经济发展，完成农村金融对乡村振兴战略的落实。

（三）“十四五”规划部署。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035年远景目标纲要》提出了新时期对乡村振兴的指南和对农业保险的要求。指出新时期农业保险的发展要促进乡村振兴战略的落实。一是粮食问题，习近平指出我国的粮食保障问题是头等要务。因此，农业保险作为分散农业生产风险的机制，要为农业生产经营者的经济收入提供保障，提高农业生产经营者持续种植的积极性，确保粮食的安全有效供给。二是要针对不同地区的地方特色，对各地方的特色农产品提供保险，整体增加补贴品种。三是解决“保险+期货”存在的补贴资金支撑不稳定问题，尝试在更多地区推行“保险+期货”模式。四是增强财政对保险的补贴力度，重视对产业融合以及新业态的补贴。五是对虚假承保、虚假理赔、虚列费用、贪污及职侵占进行整治，维护农业保险发展的诚信基础，维护农业生产经营者的投保热情，使农业保险在农业生产领域持续发挥作用。

三、农业保险法律规范路径探索

（一）制定专门法律指引农业保险实践

1、完善农业再保险法律制度。在农业再保险法律方面，世界范围内有单独立法与合并立法两种模式，但我国农业再保险制度尚处于探索发展阶段，因此单独立法比较困难，建议可以在《农业保险条例》中具体规定农业再保险制度的内容，对农业再保险的保险种类、保费等进行规定。

2、制定大灾保险法律制度。考虑到出现农业大灾，保险公司可能会无力承担赔偿责任，强制要求保险公司赔偿可能导致公司破产或该项业务逐渐消失的因素，所以有以下建议：首先，完善《农业保险条例》中专门针对大灾的规定，借鉴美国建立巨灾保险基金和巨灾债权，利用法律将农业大灾保险的运营模式、责任、补贴与理赔程序等进行规定。其次，设立有国家财政支持的大灾风险基金，在中央、省设立两级基金，省内也可进一步细化建立省、市、县三层大灾风险准备金制度。我国幅员辽阔，不同地区发生灾害的类型、频次与受害状况也不尽相同，考虑到气候变化对农业生产的影响，明确将主要农产品及气候灾害纳入承保范围，依据各地农业生产的自然条件、规模化程度和农户的收入水平实施不同层级的补贴政策，对气候变化可以实行差别费率制。结合农业再保险制度，根据各地区大灾统计数据设计不同的再保险费率。最后，充分利用农村普惠金融中的融资功能。目前，乡村可以利用的经济资源大多来自政府财政资源投入，如果县乡财政收入有限，实现乡村振兴的能力就受到限制，而社会上货币资源较为丰富，对农业风险的分散可影响性更大，因此运用社会经济资源效率，将大灾保险资产证券化，以更多样的形式转移农业大灾带来的风险，各级政府通过发行债券、临时贷款的方式进行融资，提高政府化解大灾能力。

3、细化政策性农业保险法律制度。我国在政策性农业保险方面还没有出台相应的法律，因此要对《政策性农业保险条例（草案）》结合乡村振兴战略的具体要求以及实践中对法律秩序价值的追求进行研究细化。同时，基于我国农业保险的发展状况，可以由先开始试点的地方政府、保险监管部门和保险公司根据本地区试点的、有利于本地农业生产经营要求来制定相关的地方性法规。后期根据试点地区地方性法规执行情况，由国务院制定国家层面的农业保险条例，即进一步细化《农业保险条例》中政策性农业保险的部分，保障政策性农业保险的稳定性和可持续性。最后，将政策性农业保险法律与再保险法律、大灾保险法律有效衔接，发挥政策性农业保险“最后一道防线作用”。

（二）扩大补贴覆盖范围，保障农业生产

1、改变传统补贴范围，适应新生需求。保障粮食供给和重要农产品进入市场。结合国外相关经验，在资金补贴方面学习法国设计覆盖面广且有保障的农业保险种类，农业保险的覆盖范围不仅包含种植险、养殖险、森林保险等与农业生产经营有直接相关的保险种类，也将农业生产经营者人身险、养殖所需的房屋、农业设备和农业机械纳入农业保险标的覆盖范围。学习法国给予重要农作物设置强制保险并进行保费补贴的经验，政府在农业保险实行低费率与高补贴的政策基础上，在法律中规定免税，确保保险机构不侵犯农业生产经营者合法利益，提高参保积极性。将财政补贴与市场运营有机结合，在国家的引导下，发挥市场经济的优势，提高农业大灾风险的管控能力，实现农业保险在粮食作物和主要农产品安全和供给的高保障。根据不同地区的不同情况，在粮食主产区合理提高中央财政和地方政府的补贴比例，激发商业性农业保险公司产品的投入积极性，加快推进地方优势特色农产品保险的扩面、提标、增品。农业保险具有保障国家粮食安全的重要战略作用。“十四五”规划要求将保障国家粮食安全作为建立农业支持保护制度的底线。而农业保险分散自然灾害、市场波动产生的风险有助于保障国家粮食和重要农产品的安全及稳定供给。中央在不断升级和完善总体设计框架的过程中要结合不同地区经济和自然环境差异，把握向中西部和经济较为落后地区适当倾斜的大方向。省级政府应该根据中央政策对本省的农业保险实施细则进行细化规定，根据本省实际情况设置补贴范围、补贴标准、存储专门数额的资金来分散农业大灾风险。县级政府要根据当地不同气候环境、主要作物种植情况、主要牲畜养殖情况落实省级发展规划、协助农业保险业务在本县落实、保障受农业灾害影响的农业生产经营者实现权利、获得赔偿，使农业保险制度真正在基层落实，助力乡村振兴战略实现。

2、扩展补贴范围至农业生产全过程。针对一二三产业融合现状，使农业保险向二三产业覆盖，为农业生产整体过程保驾护航，将生态农业等新兴产业纳入农业保险范畴，适应新时期产业融合新需求，实现全产业链保险。

3、正视生态环保是农业产业的新课题。落实农业保险保障农村生态环境策略。考虑到我国农村现状，采取以强制险为主、任意险为辅的原则投保。对耕地保险和森林保险进行强化，以森林保险为例，将其纳入政府补贴范畴，以强化风险分散程度，针对不同地区情况尤其是县级政府的补贴能力制定补贴方式及补贴标准，在《农业保险条例》中对其定位、范围、主体权利义务做出规定。

（三）明确农业生产经营者保险权利。农民增收是实现乡村振兴战略的基础条件，提高经营性收入是提高农民收入的主要方式。首先，在《农业保险条例》中明确规定农业生产经营者获得基本农业保险服务保障权、参与制定农业保险权等重要农业保险权利。其次，在保险活动中，因农业生产经营者处于弱势地位，与政府、商业保险机构发生纠纷时虽然有保护规定：农业生产经营者投保后在保险标的陷于风险时保险合同维持原样，但实践中被保险机构告知不能取得赔付金的情况时有发生。要对农业生产经营者的权利给予特别倾向，使其在保险经营活动中拥有主动权。我国农业生产经营者的保险权利及其配置应从以下方面推进：第一步，在法律上明确规定农业生产经营者在农业保险中的平等地位。第二步，为农业生产经营者制定紧急情况下的单方强制缔约权，保障突然事件发生时农业生产经营者的农业保险权利。与此同时，针对单方强制缔约可能造成保险机构利益受到损害的问题，规定保险机构可以针对性地设立再保险、政府对其进行财政补贴使保险机构能够达到盈利目的等内容。

（四）建立健全监管制度

1、明确政府职责和权力。要解决农业保险监管中的缺位和越位问题，使政府有效行使行政权力，保障农业保险落实情况，首先就是要针对性地在《农业保险条例》中对各级政府、政府不同部门的权力进行厘清，在法律上将监管体制实施一元化，从根本上避免权限不明、监管意见不一致的现象。其次，地方政府负责农业保险的根本落实问题，但一定程度上地方政府是保险监管的真空地带，目前亟须出台相关规定，尝试引入《乡村振兴促进法》中的目标责任制、考核评价制度来评估地区农业保险缓解农业风险的程度，将结果纳入地方人民政府及其负责人的综合评价中，以此促进地方政府落实农业保险“最后一公里”工作。最后，在《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》中，建议“增加政府对农业保险工作的检查力度、常态化检查制度、对滥用职权、越位、错位现象严格惩处单位及个人责任，构成犯罪的，依法追究刑事责任”的相关内容，并在《农业保险条例》中规范化。明确政府和市场边界，政府不介入农业保险具体经营活动，充分发挥市场作用，尊重农业保险产品的创新、定价、承保理赔方式等。

2、监管规则细致化。针对现实中商业性保险公司的违法违规行为监管处理的相关法规不全面，以及相关法律法规不完善导致实践中即便对违法违规行为进行处罚但仍然屡禁不止的问题，应该在《农业保险条例》中将商业性保险公司因进入农业保险领域的进入规则、招投标管理办法、农业保险业务实施单独核算等自由裁量度大而容易出现违法违规行为的内容制度化，以减少违法违规行为的发生。

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