［提要］ 2020年，我国脱贫攻坚战取得全面胜利，完成消除绝对贫困的艰巨任务。但部分地区由于自然禀赋差、发展底子薄，脱贫基础较为脆弱，脱贫后农村低收入人口仍然面临返贫风险。本文以新疆维吾尔自治区阿克苏地区拜城县为研究对象，通过分析脱贫群众潜在的返贫因素，进一步健全防止返贫致贫动态监测和预警机制，坚决守住不发生规模性返贫底线，实现同乡村振兴有效衔接。

关键词：返贫致贫；动态监测；预警机制

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2022年9月18日

党的十九届四中全会提出“坚决打赢脱贫攻坚战，巩固脱贫攻坚成果，建立解决相对贫困的长效机制”的目标任务。说明建立健全稳定脱贫长效机制，确保已脱贫人口不返贫、边缘人口不致贫，实现巩固提升与乡村振兴的有效衔接是当前的重要课题。

一、相关文献综述

实际上，我国长期以来都存在着返贫现象，尤其在边疆地区和少数民族地区尤为频繁。即便我国目前已实现了全面脱贫，返贫相关的问题仍要高度重视、重点研究。据此，我国农村地区返贫现象的普遍性、严重性也逐渐引起了学者们的重点关注，许多学者对返贫的成因问题进行了相关的研究。李朝林（2016）认为返贫政策的有效性主要取决于是否对返贫产生的根源有足够的认识，他认为脱贫人口返贫的主要原因是返贫人口的思想观念落后以及自身素质低下，导致其抗风险能力较弱；同时，政府的扶贫政策也对返贫有着重要影响。何华政和宋玉蓉（2016）从细节方面提出了可能导致返贫的因素是多样性的，包括自然因素、经济环境、产业结构、政策因素以及社会保障机制的不完善等。范黎光等（2019）在一次访谈中对河北省的返贫问题进行了深入讨论，他们认为除了自然环境因素外，资金的投入、生产方式、市场化程度和区域经济的发展都是影响脱贫人口返贫的重要因素。

关于返贫成因的研究，国外文献相对较少。Walker和Ashorth（1994）对贫困动态性分类时提出，一些群体走出贫困后又会因经济周期再失业而返贫。Hulme（2003）和Moore（2004）以非洲南部、亚洲的南部和东南部以及加勒比海地区为研究对象，通过调查研究，发现政治、经济、社会和生态问题是导致持续性贫困和返贫的重要原因。Aly Raiseman（2009）通过对社会贫困和社会返贫现象的研究，提出了发展中国家返贫的根源在于发展中国家有一大批素质不高的劳动力，即发展中国家劳动力素质偏下是导致返贫的根本原因。

二、研究区现状及数据来源

（一）研究区现状。新疆维吾尔自治区阿克苏地区拜城县，地处天山山脉中段南麓，东与库车县毗邻，西与温宿县接壤，南隔却勒塔格山与新和县相望，北靠天山与伊犁哈萨克自治州相连，四周群山环抱，呈一带状盆地，地势西高东低，全县总面积1.91万平方公里，总人口25万人，是一个以维吾尔族为主体的少数民族聚居县，全县共有15个乡镇、157个行政村，现有农村户籍人口4.64万户、17.82万人，其中深度贫困乡2个、贫困村25个（其中深度贫困村16个），建档立卡贫困人口6，138户、22，635人（2020年动态管理调整后建档立卡贫困人口为6，094户、22，473人）。截至2019年，全县贫困村全部退出、贫困人口全部脱贫，全面转入巩固提升阶段。近两年，拜城县始终坚持“一手抓已脱贫贫困人口的巩固提升、一手抓档外边缘户的支持帮扶”两手联动，按照“四个不摘” “八个不变” “八个衔接” “八个确保”要求，突出产业就业，强化政策保障，扶志扶智结合，建立健全稳定长效脱贫机制，全面推进巩固拓展脱贫攻坚与乡村振兴有效衔接。与年度建档立卡贫困户动态管理相结合，以信息采集情况为基础，结合平时走访情况，集中排查，实时监测，研判分析进行风险消除、纳入新的监测对象。目前累计排查纳入“三类户”（脱贫户、监测户、突发严重困难户）529户，逐户量身制定帮扶措施，精准落实帮扶。

（二）数据来源。本次调查的数据是基于当地2022年初防止返贫致贫监测对象信息采集而来，与年度建档立卡贫困户动态管理相结合，以信息采集情况为基础，结合实地考察及相关学者的数据。此次信息采集中包括“三类户”信息采集529份。采集调查结果显示，在兜底保障方面上，52户的家庭因家庭成员患有重大疾病加上昂贵的医疗费用导致了返贫。在产业扶持上，一方面大约有超过40%的家庭因受新冠肺炎疫情影响，市场行情低迷，这可能会导致贫困家庭没有稳定的收入来源，增加了返贫的风险；另一方面就业压力大，受疫情等不稳定因素影响，工资性收入下降，导致出现返贫风险。还有一部分群众因思想观念落后、自身素质低下，存在一定返贫风险。（图1）

三、返贫致贫风险及成因

（一）产业扶持方面。一是部分产业项目“造血”功能不强，虽然在“输血”政策和政府的支持下，能稳定带动脱贫群众增收，但存在同质化问题，带动能力有待提升，市场作用发挥不足；二是农民专业合作社社员之间普遍面临经营管理素质不高，管理方式粗放、市场应对能力弱的问题，对后期的持续增收存在隐患；三是脱贫攻坚期内为考虑到脱贫人口可以就近就地就业，产业项目普遍存在“散、杂”弊端，对招商引资的企业吸引力度不够，村级致富带头能力有限，对长远发展、稳定增收缺乏市场眼光；四是受新冠肺炎疫情影响，虽然涌现了“邂逅拜城”等抖音号，但电商物流体系有待加强，大部分产品因距离导致销路不畅。

（二）就业帮扶方面。一是部分脱贫群众因文化程度、技能水平较低，导致难以胜任第二、第三产业诸多工种需要，只能从事工资低的工作；二是部分脱贫群众“等靠要”思想仍然存在，对现代生产力、生产生活方式适应较慢，不愿外出务工；三是思想观念转变较慢，部分脱贫人口外出就业无法适应严格的工作时间限制，对新环境的适应能力较差，出现脱岗、离岗，导致企业不愿接收、脱贫劳动力就业不稳定现象。

（三）兜底保障方面。一是随着经济的高速发展，仍需建立更高标准的社会保障体系，加强公共服务体系建设，推动城乡公共服务均等化；二是公共医疗和基层医疗服务水平仍需进一步提升，加速建立全民重大疾病和慢性病救助体系。

四、返贫监测防控措施完善建议（图2）

（一）预警监测，分级管理，强化先期预防

1、落实扶贫预警机制。系统设计脱贫户返贫风险预警指标体系，重点关注家庭发生重大疾病、重大交通事故、主要劳动力丧失或失业、收入锐减等情况，公安、卫健、教育、残联、人社、交通、住建、水利、民政、农业等部门每月提供新发生的疾病、残疾、灾害、交通事故、自然灾害等家庭实名制台账进行核实、研判，实现对脱贫户的持续跟踪监测，进行综合建模评估，对即将达到返贫条件的脱贫户进行预警。适应精准解决因病致贫返贫的需要，将卫生与扶贫信息在大数据平台上进行有效对接，做到数据互联互通、资源共享，及时监测因病致贫、因病返贫群众的健康动态以及医疗费用支出情况等数据，逐步实现患病群众的病情信息和治疗情况在线随时可查询、可追踪。

2、建立风险防范机制。对可能出现的返贫风险进行分类，着重建立产业发展风险防控机制、扶贫小额信贷风险补偿机制、农业保险服务机制、脱贫户返贫风险防范机制等，形成风险防控目录，建立返贫风险防控台账，对脱贫人群的抗风险能力进行分类，细化责任目标，建立风险防控应急预案。同时，通过大数据平台与行业部门前置机数据交换，对所有监测对象进行分类分级推送，乡镇、村对推送名单进行研判分析，确定预警等级，实施动态帮扶，完成风险消除工作。

3、建立四色预警机制。充分发挥脱贫攻坚大数据平台功能作用，完善信息服务功能，加强数据比对分析，事先预警、事中监控、事后评估，第一时间发现问题、及时调整措施、动态帮扶到位。区别轻重缓急，按红、橙、黄、绿四色予以分类。绿色预警：具有稳定收入来源（稳定就业或稳定增收产业），家庭年人均纯收入高于6，000元以上，且生产生活无其他困难的家庭。黄色预警：家庭人均纯收入降至5，500～6，000元，或存在因大病、因学、因灾、因残、因突发事件、因产业失败、因就业不稳、因疫情等存在返贫致贫的家庭。橙色预警：家庭人均纯收入降至5，000～5，500元，或存在因大病、因学、因灾、因残、因突发事件、因产业失败、因就业不稳、因疫情等存在返贫致贫的家庭。红色预警：家庭人均纯收入降至5，000元以下，或存在因大病、因学、因灾、因残、因突发事件、因产业失败、因就业不稳、因疫情等存在返贫致贫的家庭。对于红色预警风险户，在措施上以“帮”为主，逐步由“帮”向“扶”过渡，重点在发展上扶持；对二级橙色预警风险户在措施上以“扶”为主，逐步由“扶”向“引”过渡，重点在能力上扶智；对三级黄色预警风险户在措施上以“引”为主，逐步由“引”向“送”过渡，重点在思想上扶志。

（二）政策先行，长效衔接，织密保障网络

1、织密兜牢生活保障底线。全面实现农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接，逐步提高保障水平。按照国家和自治区社会保障政策，建立农村低保标准和脱贫监测户、边缘户扶持标准有效衔接机制，对1，462人因生活暂时困难或无法通过自己劳动增收且符合低保标准的脱贫监测户、边缘户纳入低保，做到应保尽保、应兜尽兜，确保基本生活保障。

2、加大综合措施保障力度。完善农村特困人员救助供养制度，合理提高救助供养水平和服务质量，完善残疾儿童康复救助制度，提高救助服务质量。加强社会救助资源统筹，根据对象类型、困难程度等，及时有针对性地给予困难群众医疗、教育、住房、就业等专项救助，做到精准识别、应救尽救。对基本生活陷入暂时困难的群众加强临时救助，做到凡困必帮、有难必救。

3、合理确定医疗保障水平。（1）坚持基本标准，统筹发挥基本医疗保险、大病保险、医疗救助三重保障制度综合梯次减负功能。医保局要进一步完善城乡居民基本医疗保险参保个人缴费资助政策，继续全额资助农村特困人员，定额资助低保对象，过渡期内逐步调整脱贫人口资助政策。（2）加强政策倾斜。在逐步提高大病保障水平基础上，大病保险继续对低保对象、特困人员和返贫致贫人口进行倾斜支付。对脱贫监测户、边缘户住院所发生的医疗费用，经基本医疗保险、大病保险报销后，对脱贫监测户、边缘户1，019人次自付合规费用由医疗救助资金再次按80%的比例补助65.97万元。（3）调整优化政策。分阶段、分财项、分类别调整脱贫攻坚期超常规保障措施，过渡期内不属于低保对象、特困人员和返贫致贫人口的脱贫人口，逐步转为按规定享受基本医疗保险待遇；将脱贫攻坚期地方自行开展的其他保障措施资金统一并入医疗救助基金，取消不可持续的过度保障措施，重点加大医疗救助资金投入，倾斜支持乡村振兴重点帮扶乡村。

（三）产业为基，就业为本，激发发展动能

1、加大产业帮扶投入力度。对有发展产业意愿的，坚持宜农则农、宜林则林、宜牧则牧。把长效常态化增收措施和短平快入户产业项目长短结合双管齐下，结合脱贫监测户、边缘户生产能力，着力加大对脱贫监测户、边缘户的生产技术指导和培训，优先为脱贫监测户、边缘户提供良种良法、病虫害统防统治、果树修剪、畜禽合作养殖、疫病防治等社会化服务。根据群众意愿，充分发挥畜牧养殖大县的优势，抓好牲畜发展。

2、加大转移就业扶持力度。深入开展就业政策宣传，对有就业意愿的，实行“就业需求” “岗位供给”清单管理，对有劳动力的开展订单、定岗、定向式培训，建立脱贫监测户、边缘户就业动态监测和跟踪服务机制，加强实名制调度管理，做到转移就业人员轨迹清、收入明。通过跨县整建制及农村富民安居、季节性农业内部转移、开发公益性岗位等多种途径，目前脱贫监测户、边缘户劳动力885人离开土地，实现就业，其中安置公益性岗位270个，工资性收入占比提高30%左右。

（四）思想重塑，协同参与，阻断“贫困文化”

1、用思想引领扶“志”。（1）宣传教育转思想。坚持帮扶与教育并重，利用周一升国旗宣讲、入户住户、召开座谈会、开展各类活动以及农民夜校等时机，向群众广泛宣传党的强农惠农政策，强化思想引导，讲解脱贫致富措施，分析面临的形势机遇，努力让脱贫户先心动、后行动。（2）结对帮扶找门路。全面落实“五个一”全覆盖工作要求，制定下发联系帮扶方案，做好各级党政机关干部包联帮扶，细化脱贫举措，谋划脱贫项目，防止返贫致贫。并利用帮扶责任人每月走访期间，对帮扶成效开展一月一监测，对监测对象家庭收入（含就业、产业发展）、生活基础条件、学习、健康等情况进行及时登记，对有重大变化的上报村委会进行研判分析，并将分析结果上报。同时，广泛动员社会力量参与，开展“先富帮后富、百企帮百村”活动，按照“企业+基地+农户”模式，建立“扶贫车间”，让贫困群众实现就近就地就业。（3）实践带动拔穷根。采用参与合作社建设、生产奖补、劳务补助、以工代赈等方式，实行“造血式”帮扶。严格落实干群结对、能人带动、富贫互助措施，实行实名制帮扶，引导脱贫户不等不靠、自力更生，持续激发脱贫户内生动力。

2、用优秀文化修“德”。开展移风易俗行动，强化法治扶贫宣传，配合政策引导、道德规范，督促分户子女积极履行赡养义务。推进村民诚信体系建设，将村民诚信程度与合作社分红、社会事务办理、生产经营等联系起来，引导其树立正确价值观念。开展文明评选活动，设置光荣榜、曝光台，向不良风气“亮剑”，传播道德能量，纠正公德缺失，让道德精神成为激励贫困群众自立自强、自信自坚、脱贫致富的强大动力。

3、用文明风尚促“变”。推进农村“三大革命”，加快美丽乡村建设，持续改善农村人居环境。继续加强水电路网等基础设施建设，着力强化农业水利设施建设，改善农业生产条件。把好规划设计关、标准质量关、地方特色关，把基础设施建设纳入乡村整体规划，加强对基础设施建设资金的监管和对工程建设的监督。引领贫困群众破除传统陋习，改变不良习惯，树立文明新风，推动“自我变革”。

综上，贫困是人类社会的顽疾。反贫困始终是古今中外治国安邦的一件大事。反贫困斗争中，我们创造了减贫治理的中国样本，为全球减贫事业贡献了中国力量。我们要守护好这颗胜利的果实，即预防返贫现象的发生，推动脱贫攻坚政策举措和工作体系逐步向乡村振兴平稳过渡，让脱贫基础更加稳固、成效更可持续。因此，加强对易返贫致贫人口的动态监测，持续完善防返贫预警机制和帮扶措施，坚决守住不发生规模性返贫的底线，是我们必须做好的后半篇文章。

（作者单位：塔里木大学经济与管理学院）

主要参考文献：

［1］章文光.建立返贫风险预警机制化解返贫风险［J］.人民论坛，2019（23）.

［2］曹子淳，邓栋杰，凌诗睿，李妍，刘妍.“后脱贫时代”返贫风险评估与保险防贫对策探究［J］.中国保险，2021（01）.

［3］郑瑞强，曹国庆.脱贫人口返贫：影响因素、作用机制与风险控制［J］.农林经济管理学报，2016.15（06）.

［4］王万凤.农村脱贫户返贫风险的协同治理机制研究［D］.郑州：郑州大学，2020.

［5］黄征学，高国力，滕飞.中国长期减贫，路在何方？——2020年脱贫攻坚完成后的减贫战略前瞻［J］.中国农村经济，2019（09）.

［6］章文光，吴义熔，宫钰.建档立卡贫困户的返贫风险预测及返贫原因分析——基于2019年25省建档立卡实地监测调研数据［J］.改革，2020（12）.