［提要］　从2006年在国家层面正式规划文件中首次提出长期护理保险以来，老年长期护理保险在我国发展速度越来越快，当前我国已经有49个城市在进行长期护理保险的试点。广州作为最早的15个试点城市之一，有着自己独特的发展模式。本文从长期护理保险的政策制定及实际运行角度出发，发现广州市老年长期护理保险在运行中存在定点机构面层不科学、服务类型缺乏多样化、服务队伍需加强建设等问题，据此提出相应的解决对策，以期让长期护理保险能发挥更大的作用，给更多需要人群提供照护。

关键词：老年长期护理保险；定点机构；队伍建设

本文系广州市哲学社会科学发展“十四五”规划2021年度共建课题（编号：2021GZGJ71）研究成果；2020年度广东省普通高校青年创新人才项目（编号：2020WQNCX085）（人文社科类）研究成果

中图分类号：F84 文献标识码：A

收录日期：2022年9月13日

根据国家统计局相关数据显示，中国65岁以上老人2010年占总人口比重的8.87%，2020年为13.50%，10年时间65岁以上老人增长了4.63%，增长速度较快，失能人员超过4，000万人。老年人由于身体机理功能等方面的衰退，将会导致身体健康每况愈下。而现代社会的家庭大部分为“421”结构，子女需要外出工作去养活4个老人。因此，老年人的长期护理成为了一种社会需求，如果不能得到及时有效的解决，有可能会上升成为一种社会风险。

一、长期护理保险在我国的发展

长期护理保险（LTCI），是指对被保险人因为年老导致生理或心理上的某些功能全部或部分丧失，致使生活无法自理，需要入住专门机构接受长期的康复护理或在家中接受他人护理时支付的各种费用（如医疗服务、社会服务、居家服务、运送服务或其他支持性服务费用）所提供保障的一种保险。

长期护理保险起源于荷兰，而后在西方国家得到推广，西方有些国家如德国专门出台了相关的法律，保障老年人的身心健康。我国政府大概于21世纪初开始重视老年长期护理保险，并开始着手制定相关政策。2006年12月29日，在国务院办公厅关于印发人口发展“十一五”和2020年规划的通知（国办发［2006］107号）中，“长期护理保险”首次出现在政府的政策文件中，国家开始对老年长期护理保险进行尝试性的探索。

2016年，人力资源和社会保障部办公厅发布《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》（人社厅发［2016］80号），确定广州等15个城市及吉林、山东2个重点省份作为国家层面的LTCI试点；2020年9月，国家医疗保障局会同财政部印发《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》（医保发［2020］37号），增加14个试点城市。至此，全国共有49个试点城市。

二、广州长期护理保险发展现状

广州的经济发展处于中国的前列，相关数据显示，自1992年广州市进入老龄化社会后，经过近3年的发展，老年人口规模持续加速增长，人口老龄化进一步加剧，呈现出家庭小型化、老龄化、高龄化、空巢化“四化叠加”的新态势。老年人在年龄不断增长的同时，生理机能也在不断恶化，因此无论是正式的护理服务，还是非正式的护理服务，都是非常必要的。在2016年，市人社局向广州市社科办公室提出建议：是否可以对长期护理保险制度进行研究，并列为当年的专项研究课题。同年4月，将此课题项目委托广州医科大学进行研究，与此同时，广东省相关政府部门及广州市相关政府部门根据国家相关法律法规，制定了具有本省或本市特色的老年长期护理保险相关法律法规，如表1所示。广州市相关政策越来越完善，新修订的《办法》从参保人群，报销比例等都规定得比较详细。广州市的老年护理相关的政策制度相对来讲，已经建设得比较健全，对于广州市老年长期护理保险的健康有序发展具有引导作用。（表1）

三、长期护理保险在广州的费用支付情况

截至2019年12月底，广州市长期护理保险已覆盖803.12万名城镇职工参保人员，累计共有13，252人享受长护险待遇，基金累计支付3.31亿元，符合规定的长期护理费用基金支付率为82.15%，总体支付率为71.23%。截至2020年底，广州市长期护理保险覆盖844万名职工参保人，超过2.53万人享受待遇，基金支付7.89亿元，支付比例达84%。2020年，广州市参与长期护理保险（试点）人数共计93.54万人，覆盖了半数以上的老年群体，其中全市养老机构有230个，入住老人2.5万人，职工服务总数1.9万人。截至2021年3月底，广州市长期护理保险覆盖846万城镇职工医保参保人和264万城乡居民医保参保人，累计共有2.85万人享受待遇，基金支付8.46亿元，人均每月支付约2，800元，符合规定的长期护理费用基金支付率为84%。可以看到，长期护理保险在广州的实行过程中，无论是广东省政府及相关机构，还是广州市政府及相关机构，都在不断地根据人民的现实需要出台相应的政策来指引老年长期护理保险在广州的发展。与此同时，老年长期护理保险在实际执行过程中，也遇到了一些问题，需要政府部门去解决。

四、老年长期护理保险存在的问题

（一）定点机构布局不科学。根据相关数据显示，截至2021年7月1日，广州长期护理保险定点机构243个，其中提供机构护理的107家，23家提供机构护理及居家护理，104家提供居家护理，其他9家为提供老年护理设备服务的公司。（图1）

从图1可以看出，广州长期护理保险定点机构在各区分布严重失衡，在经济较发达的如越秀区、天河区、荔湾区、海珠区等地区，分布数量较多，但在一些经济相对较差的地区，如花都区、从化区、南沙区，老年人口同样也有许多，失能人员同样需要救助，但是定点机构数量却偏少。

（二）服务类型缺乏多样化。广州的长护主要服务项目只有基本生活照料及医疗护理，对比几个城市，如青岛市主要提供医疗长期护理，分为“专护、院护、家护和巡护”4大类。上海市分为社区居家、养老机构和住院医疗护理，有规范、具体的服务项目和内容，除基本生活护理服务项目较为全面外，还开展了医疗方面专业护理。而广州市长期护理保险的服务形式分为机构、居家和医疗护理，但没有列举具体的内容。因此，具体的内容需要更加明确的说明，方便有需要的群体，可以根据需要有针对性地选择。根据朱艳玲等学者的调查结果显示，广州市失能半失能人员所期望的护理方式需求多样，因此可以探索更加丰富的护理方式。（图2）

（三）服务队伍有待建设。截至2020年末，广州的四家保险公司拥有近200人的长险护工，累计完成评估申请人员鉴定3.1万人次，而同期广州市在籍60岁以上老人为179.95万人，全市养老机构有230个，其中公办养老机构59个，民办养老机构171个。共有养老服务总床位72，728张，每千名老年人拥有养老床位数40张，养老机构入住老年人数为25，177人。老年服务机构职工总数为19，630人，其中管理人员3，434人，护理人员9，599人，医生479人，护士1，456人，专业社会工作者798人，养老服务人员实训基地（点）数10个。面对日益增长的老年人口，广州11个区都已经步入、或者正在步入中度老龄化社会，因此供需矛盾会日益扩大，急需政府培养一大批拥有相应专业技术的护理人员。

五、广州市老年长期护理保险完善建议

（一）科学布局定点机构。由图3可知，越秀区、海珠区、荔湾区三个老城区的老年人口位列前三，已经进入了中度老龄化社会，60岁以上老年人口超过20万人，数量分别为31.43万人、28.45万人、22.31万人，相对应的老年护理定点机构只有27、35、39个；黄埔区60岁以上老人数量为7.64万人，长护定点机构为18个；南沙区60岁以上老人数量同样为7.64万人，但长护定点机构只有6个；和黄浦区60岁以上老人人口数量差不多的还有从化区8.69万人，但长护定点机构只有7个；白云区60岁以上人口有18.47万人，而长护定点机构却有36个，在广州11个区拥有长护定点机构中排名第二，仅次于荔湾区。从各个区域的老年人口数和长护定点机构数量上可以看到，广州各区的定点机构布局缺乏合理性，因此需要加大定点长护机构的数量，一方面是政府应该出台相应的措施从政策上给予支持，不管是民办亦或是公办长护机构，适时给予政策倾斜，让有需求的机构可以比较容易地进入长护行业；另一方面是从顶层设计出发，平衡各区的长护机构设置，形成科学布局，同时考虑城乡差别，平衡城镇和农村的长护机构设置，让有需要的老人，可以选择就近的长护机构进行疗养。彭荣通过实证研究分析得出，参加新农合的高龄老人比不参加的高龄老人发生长期照料支出的可能性更高，农村的老人更加需要长护险的支持。（图3）

（二）提供多样化服务。广州市老年人护理主要提供机构、居家和医疗三种护理模式，但没有列举具体的内容，也没有提出完整长护体系架构。青岛市的长护有“专护、院护、家护和巡护”4类长护模式，上海市长护险试行办法中明确规定有三种不同的医疗模式及每种医疗模式的特定功能与具体的服务内容。三种医疗模式分别是社区居家照护、养老机构照护、住院医疗护理，其中的具体服务内容包括27项基本生活护理和15项常用临床护理两个方面，每项照护服务内容都附有明确的操作说明和特定的频率。因此，广州在后续长护的发展中，可以借鉴青岛市和上海市的长护经验，各个机构列明可以提供护理的项目，同时积极鼓励受中国长期传统文化影响的有条件的老年人，不一定要选择居家护理，因为定点机构能提供各种先进的器械设备、更加高效的医疗条件、更加专业化和人性化的服务团队，并且能快速及时地处理一些突发情况，因此做通老人们的思想工作，或许比当下老人们主流选择的居家养老会更合适。

（三）加快培养专业护理队伍。随着中国老龄化的快速发展，老年人的护理需求慢慢提升，需要有专业的老年护理人员。而当前从事养老护理的人员大都学历较低，缺乏对应的专业化、标准化、体系化的操作技能，更多的是靠自己的从业经验来支撑熟练度，因此需要对这类人群提供专业技能的培训，使他们能提供更加专业化的服务。人力资源社会保障部、民政部在2019年联合颁布《养老护理员国家职业技能标准（2019年版）》，新标准将从业人员的“普通受教育程度”由“初中毕业”调整为“无学历要求”。也标志着国家在从宏观角度去考量，为中国后续的养老服务大业，提供更多的后备人员。但早在2017年10月份，国务院已取消“养老护理员”职业资格证书的办理，最新《国家职业资格目录》中已没有护理员（护工）、养老护理员等工种，面对日益增长的老年人口，国家是否可以从当前的国情出发，重新打开“养老护理员”职业资格证书的认证，让更多的从事养老服务的人员可以持证上岗，同时也可以凭借资格证，往职称等级上靠拢，企业同步给予对应的薪资待遇，能更好地吸引更多人加入养老大业，特别是当前养老行业急需的高学历、高技能、高专业化的人才。也可以借鉴日本政府的做法，从2009年起，日本政府大量增加医学院招生人数，并且由政府为学护设立专门奖学金，从教育方面出发，鼓励更多人投入医护这个工作岗位。

广州市长期护理从2016年开始距今已经发展了8年，广州市政府从政策制定，到配套设施完善，都从各个角度提供了相应的支持，但现在仍然存在定点服务机构太少和设置不平衡、服务方式缺乏多样化、专业护理队伍需要进一步建设等问题。因此，广州市的长期护理保险在未来还有很长的一段路要走，需要政府和社会各界的力量不断加入，以便让长护险发挥更大的功效。

（作者单位：广州工商学院管理学院）

主要参考文献：

［1］张茹茜，张舒.我国长期护理保险试点政策的比较研究——以广州和上海为例［J］.大众标准化，2020（13）.

［2］朱铭来，何敏.长期护理保险会挤出家庭照护吗?——基于2011～2018年CHARLS数据的实证分析［J］.保险研究，2021（12）.

［3］朱艳玲，张青，谢丹萍，包品红，范阳东.“福利三角”理论下广州长期护理保险制度的选择［J］.现代医院管理，2017.15（06）.

［4］彭荣.医疗和养老保险与高龄失能老人长期照料支出——基于CLHLS数据的实证分析［J］.中国卫生政策研究，2017.10（01）.

［5］朱文佩，林义.日本“医养结合”社区养老模式构建及对我国的启示——基于制度分析视角［J］.西南金融，2022（01）.