［提要］　城市生活垃圾已成为城市“公害”。基于实证视角，对我国城市生活垃圾分类制度执行情况展开调查分析，并据此提出政策执行建议。

关键词：生活垃圾；城市生活垃圾分类制度；政策执行

中图分类号：X7 文献标识码：A

收录日期：2022年9月16日

一、问题的提出

垃圾分类在我国由来已久，最早可追溯至1955年，北京举办“改进城市卫生展览会”，希望市民通过垃圾分类来改善环境卫生，为国家增加粮食产量，节约资源消耗。1998年，四川省广汉市政府就已形成政府、企业和社会组织等公众共同参与城市生活垃圾管理的体制机制。2019年7月1日，上海率先实施生活垃圾分类制度，颁布《上海市生活垃圾管理条例》。此后，北京、天津、厦门、乌鲁木齐等46个城市也相继被纳入垃圾分类试点实施城市。垃圾分类政策在不断推进，学术界研究也越来越深入。如从强制性视角分析城市生活垃圾分类政策的执行逻辑，城市生活垃圾分类治理政策执行的多案例分析，城市生活垃圾分类政策执行困境，或从时空演化维度剖析城市生活垃圾分类政策的历史演变，或从各种政策执行模型角度分析城市生活垃圾分类政策执行偏差，等等。但是从实证角度分析城市生活垃圾分类政策执行问题的相对不足。本文立足于城市居民视角，借助于问卷调查了解其对于生活垃圾分类政策执行过程中的认知、情感、态度等，并提出对应之策。

二、我国城市生活垃圾分类制度执行情况

城市是人类群居生活的高级形式，是以非农业产业和非农业人口集聚形成的较大居民点。我国城市分布范围广泛，特大、大、中、小城市以及城镇形态各异。截至2020年，我国（不含港澳台地区）共有663个设市城市。我国663个城市中，直辖市4个，地级市293个，县级市366个。因此，调查城市生活垃圾分类制度执行情况，由于技术、经费、能力、权力等多种因素制约，不可能覆盖到所有城市的全部居民。本文借助于问卷星，通过“滚雪球”形式，进行调查。

（一）调查概况。为便于调研和确保调查涉及地域的广泛性，2022年7月笔者通过“问卷星”线上调研平台，发放212份问卷，回收212份答卷，其中162份为有效问卷（答卷所用时间小于等于15秒的视为无效），答卷有效率约为76.42%，涉及全国27个省（市、自治区）。其中，收到答卷最多的省份是广东省，共计24份，其次是河南省和上海市，分别为16份和13份。（图1）

（二）城市居民垃圾分类意愿。城市居民生活垃圾分类意愿直接影响生活垃圾分类制度执行情况，居民对于垃圾分类意识的提升有利于发挥主观能动性，切实落实生活垃圾分类相关政策。根据“您在日常生活中是否进行垃圾分类？”此问项调查结果显示，超过半数的居民偶尔进行生活垃圾分类，接近半数居民一直进行生活垃圾分类，而仅有6.79%的居民从不进行垃圾分类。图2表明我国城市居民大多有对生活垃圾分类的意识，大部分居民都至少进行过生活垃圾分类，但坚持生活垃圾分类的主观能动性不足。（图2）

（三）城市居民对于政策了解程度与实践动因。结合“您是否了解当地生活垃圾分类政策？”约56%的受访者表示大体对当地生活垃圾分类政策有所了解，约27%的受访者认为自己完全了解当地生活垃圾分类政策，约15.43%的受访者认为自己不太了解当地生活垃圾分类政策，仅有2.47%的受访者完全不了解当地生活垃圾分类政策。（图3）

而结合“何种因素成为了您进行生活垃圾分类的动力？”（至少选择一项）和“何种原因阻碍您进行生活垃圾分类？”（至少选择一项）调查结果来看，如图4、图5所示，人们进行生活垃圾分类的主要动因是希望提高家庭、小区生活质量，说明居民进行生活垃圾分类的主要动因是对于改善生活的美好向往，其次是对环保做贡献，减少生活垃圾产生量。当地政府宣传也是促进人们生活垃圾分类的一个重要动因。选择除“其他”外的四个选项的人数基本相同。（图4、图5）

对于问题“何种原因阻碍您进行生活垃圾分类？”，“硬件设施不健全，没有分类生活垃圾桶，或有分类生活垃圾桶，但未启用”是阻碍居民进行生活垃圾分类的最大原因。图5表明我国城市生活垃圾分类设施尚不健全，而有约17%的居民表示生活垃圾分类太过琐碎，建议相关部门可以适度减少所需区分的类别，使用更加通俗易懂的方式向居民科普生活垃圾分类相关知识。有约15%的居民表示不了解生活垃圾分类相关知识，另有约12%的居民表示社区没有相应宣传，说明我国对于生活垃圾分类相关的宣传不足。约9%的居民认为大家都不分类，约14%的居民认为生活垃圾分类太麻烦，这部分居民主要是受制于自身习惯和从众心理，地区应考虑号召部分居民发挥带头作用，并制定相应地方性规章。约9.5%的居民认为，“生活垃圾分类缺少配套运输和末端治理环节，分类也没有意义”，表明居民对环保部门的信任度不高，或当地生活垃圾分类相关配套设施确有不足。只有1%的居民表示，没有任何原因阻碍自己进行生活垃圾分类。

总体来看，我国城市居民确有相关意愿进行生活垃圾分类，大部分人也进行过生活垃圾分类的尝试。但在实践中，往往有各种各样的原因阻碍居民进行生活垃圾分类，或是生活垃圾分类太麻烦，或是自己缺少生活垃圾分类相关知识，也有很大一部分居民愿意进行生活垃圾分类，但由于硬件设施的不健全，而难以付诸实践。通过调查，发现占绝对多数的居民都在生活垃圾分类实践中遇到阻碍。尽管提出生活垃圾分类这一概念已有60余年，但生活垃圾分类政策的建设尚处于初级阶段。尽管人们普遍有“改善自己生活环境，为环保事业做贡献”的美好向往，大部分居民也对生活垃圾分类政策有了大体了解，但实际生活中总是由于各种主客观原因难以付诸实践。

（四）生活垃圾分类政策执行情况现状。通过调查发现，对于问题“您所在的地区是否有相关地方性法规/条例要求当地居民进行生活垃圾分类？”，有72.84%的居民选择了“是”，有27.16%的居民表示所在地区没有生活垃圾分类政策要求居民进行生活垃圾分类。随着人们对于环境的日趋重视，我国很多地区都已经要求居民进行生活垃圾分类。（图6）

对于问题“您所在的地区是否有相关地方性法规/条例要求当地居民进行生活垃圾分类？”，选择“是”的居民，问卷中会出现题目“您所在的地区要求生活垃圾分类，当地的生活垃圾分类点状况如何？”。根据对答卷的统计，选择“对生活垃圾分类相关知识解释不明确”的居民最多，在有效答卷中，有70人选择此项；其次是“定时投放时间太短”和“要求区分的类别太多，难以分类”，说明在具有生活垃圾分类点硬件设施且要求居民进行生活垃圾分类的地区，这几项问题最为突出，合计超过40%的居民认为要求区分类别太多，或对生活垃圾分类相关知识解释不明确。这表明，软件建设而非硬件建设是我国实施居民生活垃圾分类的主要绊脚石；生活垃圾分类相关知识亟须普及，地方政府应当加强宣传，号召人们学习生活垃圾分类相关知识。约18.6%的居民认为生活垃圾分类所需区分类别过多，社区可以因地制宜采取循序渐进的方法，先仅区分可回收生活垃圾和其他生活垃圾两类，后续再加入厨余生活垃圾、有害生活垃圾等其他分类。约12.9%的居民认为志愿者服务态度差，居民愿意担任志愿者首先是值得肯定的事，但在实践中应当尽量采取较温和的方式，以劝说为主，具体社区也应当对志愿者进行培训，绝不能出现层层摊派任务，强令居民担任志愿者的情况。仅有4.56%的居民认为目前生活垃圾分类点无明显问题。（图7）

问题“您所在的地区是否有相关地方性法规/条例要求当地居民进行生活垃圾分类?”中选择“否”的问卷中，会出现题目“您所在的地区不要求进行生活垃圾分类，请问您是否认为有必要制定生活垃圾分类相关政策？”，在回收得到的有效问卷中，恰有四分之三答卷认为有必要制定生活垃圾分类政策，各个行政区域应当结合自身实际，考虑实行生活垃圾分类政策，积极号召居民发挥主观能动性，合理引导居民基于改善社区生活条件，为环境保护做贡献的美好愿望，配合完善的相关硬件设施，帮助居民进行生活垃圾分类实践。（图8）

结合调查数据，大部分地区都有城市居民生活生活垃圾分类政策法规，没有相关法规要求的地区居民也大多希望当地立法来规定落实生活生活垃圾分类。然而，目前已经有政策法规要求居民进行生活垃圾分类地区的相关硬件、软件设施尚存在较大不足，一方面大量居民反映“生活垃圾分类相关知识解释不明确” “要求区分的类别过多” “志愿者态度差”等问题；另一方面也有很多居民认为“生活垃圾分类点太远” “定时投放时长太短”，只有不足5%的居民表示生活垃圾分类点目前无明显问题，说明我国目前的生活垃圾分类设施建设在软硬件方面都仍有很大不足，难以完全满足人们的需求。当地政府应当加强生活垃圾分类点建设，做到每个小区至少有一个生活垃圾分类点，大中型小区至少有2～3个生活垃圾分类点，加强生活垃圾分类宣传，做好志愿者培训，积极听取居民意见。

（五）城市生活垃圾桶（站）现状分析。随着城市生活垃圾分类制度的不断推进，很多城市开始实行“撤桶行动”，越来越多的街边生活垃圾桶被取消，逐渐被统一的生活垃圾站、巡回的生活垃圾回收车等取代，那么居民目前是否能及时找到生活垃圾投放设施呢？针对这个问题和题目“您所在地区的生活垃圾分类设施情况如何？”，我们对所有有效答卷进行了统计，有61.73%的居民表示大部分时候可以找到生活垃圾桶；30.25%的居民表示很满意，几乎可以随时找到生活垃圾桶；只有8.02%的居民表示几乎不能找到生活垃圾桶。这表明，我国目前生活垃圾分类设施尽管尚存在一些不足，但在设置诸多生活垃圾分类站、巡回生活垃圾回收车后，总体来说“撤桶行动”对于居民日常产生的生活垃圾的处置造成的影响不大。街道应当结合本区域实际情况，采取适当方法，保证居民能及时找到生活垃圾桶或类似设施。（图9）

（六）政府生活垃圾分类制度宣传情况。居民对于生活垃圾分类政策的支持理解程度很大程度上取决于政府宣传。结合对问题“您所在地区当地政府对于生活垃圾分类的宣传程度如何？”的统计，约45%的居民认为，有若干次收到政府相关宣传。这说明政府相关宣传没有持之以恒，居民有多次收到相关宣传，但没有持续接收到相应宣传。而选择“经常收到政府宣传”和“极少接收到政府相关宣传”的人数大致相当，1.85%的居民表示从未接收到政府相关宣传。总体来看，绝大部分居民都有接收到过当地政府宣传，主要区别是宣传频次多寡不一。这也与问卷前8题的统计结果相呼应：居民大多有生活垃圾分类意识，但往往因为各种原因，比如对于生活垃圾分类的相关知识了解不够，或是对生活垃圾分类相关知识解释不明确，而难以进行分类。这两个原因分别在问题“何种因素阻碍您进行生活垃圾分类？”和“您所在的地区要求生活垃圾分类，当地生活垃圾分类点状况如何？”中占很大比重。对生活垃圾分类的宣传不是一蹴而就的，开展宣传活动应当注意循序渐进，使生活垃圾分类知识深入人心，减小居民学习成本。（图10）

三、我国城市居民生活垃圾分类制度执行力提升建议

（一）因地制宜完善相关规定，形成有效生活垃圾分类体系。城市生活垃圾分类政策，既不能搞“一刀切”，也不能机械教条地执行垃圾分类政策。（1）完善法律法规为先。2007年4月，原建设部颁布《城市生活垃圾管理办法》，确立城市生活垃圾治理减量化、资源化、无害化和谁产生谁负责原则。时至今日，随着城市生活垃圾分类政策的细分化、精准化，需要及时完善相关条款。要提升“办法”的法律阶位，成为地方法规。（2）明确属地政府职能。属地政府（尤其是街道和乡镇），应当以街（镇）为单位制定垃圾分类治理措施细节，在标准化基础上结合属地特殊情况，设置个性化、创新性执行政策，尤其是正负面强制性激励措施。（3）完善居民自治管理规章。对当地居民实施生活垃圾分类情况展开调研，进行实地走访，设身处地地了解当地居民对于当地生活垃圾分类政策、生活垃圾分类设施的意见建议，听取居民意见，在达成共识基础上制定相应的执行政策。（4）落实居民的主体责任。居民是社区主人和主体，“社区是我家，建设靠大家”，只有人人参与其中，不当旁观者而当主人公，才能形成“新熟人社会”，构建共建共治共享的社区治理格局。

（二）加强生活垃圾分类宣传，鼓励全员参与。生活垃圾分类的执行主体是当地居民。宣传要“接地气”，努力打造由“自发意识”向“集体责任”转变的共识域（场）。通过本次调查我们发现，尽管大部分地区都有对生活垃圾分类进行宣传，但宣传没有做到持之以恒，许多居民尽管知道生活垃圾分类，也有意愿进行实践，但受限于自己对于生活垃圾分类的知识不了解，或是当地社区对生活垃圾分类的要求本就不明确，而难以实际操作。社区街道应当加强志愿者培训，积极利用自身条件，开展相关宣传活动，多鼓励、多动员居民开展生活垃圾分类。居委会、业委会和物业要同理合作，加强道德教化，形成与邻为善、守望相助的社区氛围。

加强府际之间的协同宣传、形成宣传合力。构建公众参与城市生活垃圾管理的三种模型，即公众诱导式参与模型、公众合作式参与模型和公众自主式参与模型，在城市生活垃圾收集、转运、处理环节，分别采取适宜的模式，因地而异，因地制宜，不拘一格。

（三）增加财政投入，完善硬件设施。许多居民反映生活垃圾回收点太远，也有部分居民反映不能及时找到生活垃圾桶，“硬件设施不健全，没有分类生活垃圾桶，或有分类生活垃圾桶，但未启用”是阻碍居民进行生活垃圾分类的最主要因素，硬件设施的不完善严重阻碍了居民进行生活垃圾分类。建设生活垃圾分类点的硬件设施也不是“一锤子买卖”，设立了分类点之后必须持续投入资金对分类点进行维护，不断完善生活垃圾分类硬件设施，才能不断推进生活垃圾分类政策实施进程。

（四）加强供给侧改革，增进社会信任。地方政府要提高城市生活垃圾分类治理的公共服务供给和购买服务能力，通过政府购买服务和PPP合作等多个途径提升政府的环境保护责任。地方财政要多渠道筹措资金支持垃圾处理设施和公用配套工程建设、运营垃圾分类示范片区建设、环卫保洁等。通过本次调查，我们发现持有“生活垃圾分类缺少配套运输和末端治理环节，分类也没有意义”观点的居民也不在少数，说明我国的生活垃圾分类目前的配套运输和末端治理确实存在不足，群众对于生活垃圾分类究竟是否能切实改善环境持有怀疑态度。因此，属地政府应当提升政策执行的透明度，全方位、全过程地调动社会多元力量，监督政府财政、服务供给、垃圾治理等，杜绝利益输送和暗箱操作，提高社会公众信任度。

综上，城市生活垃圾分类制度的执行，任重而道远。我国目前对生活垃圾分类政策的实施已经逐渐步入正轨，人们普遍有生活垃圾分类的意识，但因为种种原因，实践情况尚不够理想。城市生活垃圾分类是一个循序渐进的过程，需要政府部门、社会公众的配合，我国目前的生活垃圾分类制度尚存在诸多不足，政府部门应当多多听取社会公众意见，因地制宜地去制定政策，社会公众应当多提出意见，不断完善生活垃圾分类制度，真正造福于人民。

（作者单位：西安财经大学经济学院）

主要参考文献：

［1］郭施宏，李阳.城市生活垃圾强制分类政策执行逻辑研究［J］.中国特色社会主义研究，2022（01）.

［2］刘佳佳，傅慧芳.城市生活垃圾分类治理：政策过程与政策执行的多维分析——基于多案例的研究［J］.青海社会科学，2021（05）.

［3］李书巧，邵光娅.我国城市生活垃圾分类政策推广的困境及路径探索［J］.桂海论丛，2021.37（05）.

［4］杨建国，周君颖.公共政策的时空演进特征及其扩散机理研究——基于31省级、38地级城市生活垃圾分类政策的分析［J］.地方治理研究，2021（02）.

［5］李熠煜，杨旭.央地关系视角下我国城市生活垃圾分类政策执行偏差分析——基于史密斯政策执行过程模型的视角［J］.湖北行政学院学报，2020（05）.

［6］王树文，文学娜，秦龙.中国城市生活垃圾公众参与管理与政府管制互动模型构建［J］.中国人口·资源与环境，2014（04）.