［提要］　高校教育基金会为高校发展服务，从20世纪末开始在我国发展，到现在并没有成长得十分成熟。因此，应通过改革内部管理体制，使内部管理更加科学化；改革现有的双重监管体制，着重对基金会的运作进行监管；吸收社会力量参与监管，完善基金会信息披露的正式规则与非正式规则，规范信息披露等途径，促进高校教育基金会良性运行和发展。

关键词：教育基金会；高校；理事会

中图分类号：F08；G647 文献标识码：A

收录日期：2022年9月20日

一、我国高校教育基金会发展

（一）高校教育基金会发展角色定位。高校教育基金会属于非营利组织，为特定的教育公益目的而服务，不以营利为目的，一般由高校发起成立。我国的公立高校非常依靠财政拨款，高校基金会是高校资金来源的补充，捐赠者将财物捐给高校基金会，形成了基金信托关系，高校基金会扮演着公益受托人的角色，但是并未获得对基金的剩余索取和完全的剩余控制权。

高校教育基金会的宗旨和使命大多都是主要为自己学校的发展而服务，分别于1994年和1995年成立的作为中国成立最早的高校教育基金会的清华大学教育基金会的宗旨就是为了推动教育事业发展，弘扬清华大学的文化和理念，北大教育基金会的使命就是为北京大学在人才培养等领域追求卓越而服务。当然也有高校基金会并不在其宗旨中明示是为了本校发展而服务，如东华大学教育发展基金会的章程中就写到其宗旨是“支持高等教育事业发展”。

美国高校基金会的发展颇有历史，哈佛大学的成立就起源于一位牧师的捐赠。此后，一些教士开始为当时的哈佛学院募捐，哈佛大学是美国最早成立的高校，同时也是美国高校捐赠传统的源起，美国高校基金会的发展有其特定的土壤。总体上看，美国一流高校的资金来源中，财政拨款并非主要来源，社会的捐赠以及资金的保值升值才是主要构成。

（二）我国高校教育基金会权力与资源分析

1、高校教育基金会权力分析。高校基金会所拥有的权力主要有其作为非营利组织而获得的法律授予的开展教育公益事业活动的资格、向社会进行社会捐赠动员的资格以及获得国家财政支持的资格和免税的资格等，这些权力使高校基金会可以获得其所需各种资源，以及管理并运作其所获得资金和物资等资产和对特定的对象进行扶持的合法性；另外，高校基金会也获得高校授予的一些教育行政权力，如代表学校与捐赠方进行合作协商洽谈并签订捐赠协议的资格，按规定获得学校的人资、物资、财政预算支持以及其他资源或调用学校的有形资产和无形资产的资格，代表学校开展公益慈善活动等。

2、高校教育基金会资源分析。高校基金会的设立初心就是为了引入社会资源，筹集教育经费。2016年，《慈善法》赋予了高校基金会申请成为慈善组织的资格，为其吸引社会资源提供了便利。教育基金会获得来自财政和社会的资源。首先，高校基金会有来自财政的资源。一是国家财政的直接支持，中央直属高校以及一些省属高校的基金会，可以按照每年获得捐助资金的一定比例得到来自财政部的激励资金，表现出明显的资源依赖特征；二是高校财政预算中对基金会及各项目活动的专项拨款，以及可以享受学校在物资及场地等设施方面的支持；三是教育基金会以其免税资格，间接地获得了财政的资源，增长了其实际收益。其次，高校基金会获得社会资助的资源。第一，校友、师生及企业等对基金会进行无偿的捐助；第二，基金会利用所获得的捐助的沉淀部分进行资金管理和运作，通过投资理财获得一定的收益；第三，在技术和人力方面的帮助，一些组织和单位通过给予知识技术或物资和专业人才或管理人才的方式为高校基金会以及高校提供支持。

二、我国高校教育基金会内部治理

《基金会管理条例》规定，高校教育基金会也设有理事会，在形式上有着与其他基金会相似的一定的监事和理事的数量构成、原始基金数量以及用于各种支出的资金使用比例。如图1所示，理事会是高校基金会的决策机构，秘书处是高校基金会的执行机构，监事会负责监督，但实质上秘书长集中着权力，理事长只是起到了橡皮图章的作用，决策机制存在空洞化的问题。并且在基金会的实际运行过程中，学校的管理体系延伸到基金会之中，大学以其具有的公共权威和其掌握资源的优势进行过度的行政干预，形成一种依附式的管理格局。（图1）

大学处在高度行政化的制度环境下，与政府之间形成一种被支配和服从的关系，教育部等国家行政部门通过其拥有的资源优势将这种支配关系转化为实质的影响，大学受到影响对行政管理模式进行了制度同化，大学也以类似的方式对基金会施加影响。在大学里往往有发展联络等部门与基金会对应，给予高校基金会在学校的行政科层体制中的“合法身份”。

大学的基金会与其所依附的大学之间有着特定的关系，大多数高校教育基金会与校友都会有着密切的联系，基金会的主要人员一般是学校编制，由高校的人员兼任。例如，北京大学教育基金会除名誉理事外的26名理事成员中有超过10位都是北京大学的高层管理人员或是北京大学校友会成员；上海交通大学教育发展基金会、北京交通大学教育基金会等都与校友会合署办公；厦门大学教育发展基金会等与校友会合并运行，通过以基金会的秘书长同时兼任校友会重要负责人等形式来整合资源，比如东华大学教育发展基金会的秘书长就同时兼任东华大学发展联络处处长以及校友会秘书长。学校是基金会的间接受益人和发起人，并且存在人员的重叠，因此学校有动机影响基金会的运行，使得作为非营利组织的高校基金会的基金的产权问题更加难以约束。

三、我国高校教育基金会发展中的突出问题

（一）高校基金会与高校之间不对称依赖关系。在《基金会管理条例》中，高校基金会是独立的法人，是一个独立运作的组织。但是在实际运行的过程中，基金会对高校存在着不对称的依赖关系，高校基金会利用学校的资源发展自我几乎成为了高校教育基金会的特色，高校的名誉和权威性为高校基金会背书，校友资源对高校基金会具有重要意义。与此同时，学校也对基金会的治理产生着影响，高校基金会的独立性因此被大大削弱，无法独立地实现其宗旨与使命。

高校基金会为其相关的高校服务，在实质上高校也将基金会作为一个行政部门运行管理，基金会的理事或其他成员拥有学校编制，一些工作人员的工资福利也由学校承担，接受学校的管理和制约；高校基金会的内部制度也与学校的管理制度有很大相关性。来自高校的认可，意味着之后基金会在获取学校各种资源时会获得更加便利的条件、优惠政策或是资金等奖励。对于高校来说，基金会更像一个筹款和资金管理的“部门”，高校基金会作为独立法人的存在感较低。

（二）理事会作用空洞化。理事会作是基金会的决策机构，在《东华大学教育基金会章程》中，理事会的职责中有决定重大业务活动计划，资金募集、管理和使用计划，有三分之二理事出席的理事会会议半数以上通过或三分之二以上的表决通过即为决议有效。但是在实际的过程中，学校很容易通过行政指令的方式，将其意愿转化为对基金会施加的责任指标，比如年度的募捐资金数量、募捐的资金增长率或者新签订的协议的数量，并通过将这些指标纳入高校教育基金会考核体系中与奖励和评优挂钩，在对组织绩效的追求下，理事会理性地选择了落实学校的行政指令下达的各种要求与指标。

另外，在理事会中，有很多成员以及核心成员都是荣誉性地在高校基金会中担任职务，很多都是学校的领导或企业领导、官员等身份，对基金会的精力被其他事务所占用而无暇顾及基金会的决策和发展，也对基金会了解不够深入，有时甚至无法达到章程要求的理事会会议出席人数三分之二以上的要求，很多重大的、需要理事会会议共同决定的事宜无法按要求决议，理事会的作用逐渐形式化，充当着基金会“橡皮图章”的角色。

（三）“公共责任”实践困境。高校基金会所面临的责任具有复合性，基金会面对着内部利益相关者和外部利益相关者，这些利益相关者可能会对基金会有不同的期望。Koppell（2005）认为非政府组织试图满足公众各种各样的期望，但是实际却谁的期望也未能满足，最后还会导致组织运作的混乱，所以选择正确的责任机制对于基金会来说至关重要。

与众多非营利组织存在的“公益产权”问题相似，基金会所募得资金产权的性质也具有特殊性，公益产权的实际产权人缺位，基金会实际上是公益财产的被委托人。我国对于信托资产是否发生所有权的转移也一直存在不同的看法，这些财产的受益人与委托人、受托人三者之间是分立的状态，他们均享有不完整的所有权，尽管公益财产来源于社会中的组织和个人，但是实际归属权模糊，对高校基金会“公共责任”有效实现是一个重要的影响因素。

（四）信息披露与监管机制不健全。高校教育基金会通过公开其财务信息、管理信息以及各种活动信息来向利益相关者“交待”其责任，包括财务责任、运作过程中的程序正当的责任、服务对象的相关性和适当性的优先权责任等。基金会属于非营利组织，无法像企业一样保持自己的组织秘密。这些公开的信息受到财税等部门的监管，并且每一个关心该组织的人都可以进行监督。但现行的各种法律规章中对信息披露的规定都不是强制性的。

高校基金会受到业务主管部门和登记管理机关的双重监管，但高校基金会要先找到业务主管部门并获得其同意才能在民政部登记，基金会与其业务主管单位之间的关系密切，不利于监管的实现。此外，在基金会治理过程中高校施加的干预，使得基金会对外界而言，仿佛在黑箱中进行操作，未知其全貌。

四、我国高校教育基金会治理路径

（一）构建伙伴关系，减少行政化影响。我国高校基金会治理问题的产生与高校基金会对高校的依赖有很大关系，但是如果完全剖离高校的资源，仅仅是盲目地追求高校教育基金会的发展独立和自治是不现实的。在我国当下的教育管理大环境下，依靠大学资源发展是必要的，针对当前高校基金会对高校依赖的格局，需要思考的问题不是抛开大学的影响，而是如何去除在这种影响中所包含的行政化管理模式的思维方式，同时又利用好学校提供的有利于高校基金会发展的资源，是否能够主动地、有选择地对学校资源进行利用，也是我国教育基金会发展的重要衡量标准。

高校与高校基金会有着与生俱来的关系，应当将大学和基金会之间构建成一种合作伙伴的关系。高校与政府之间也是一种不对称的资源依赖关系，所以要通过进行外部改革，从改革大学与政府之间的关系入手，重构两者之间的关系，构建新的高校管理体制，解决大学的内部治理问题，减少大学受到的行政干预，为高校基金会发展营造良好环境。

（二）改革原有管理制度，逐步提升自治能力。高校基金会的管理中有明显的行政化倾向，高校基金会应当改变对原有管理方式路径的依赖，在决策以及人事管理上打破原有的行政逻辑，注重管理中专业精神的回归，体现出教育基金会管理的专业性。尝试新的管理方法，对大学的权利可以以清单方式加以明确，学校的监督和决策范围适当缩小；在理事成员的构成上多元化，增加在公益领域的专家以及财务专业人士等，提高管理和决策的科学性。

通过不断调整改革，逐渐发展出高效的、更有利于高校基金会发展的制度，提高资金的运作水平，在资金募集、友好关系维护以及项目活动计划制定和管理上发挥自己的优势，增强其自治能力，促进专业能力的发挥，保证高校基金会健康发展。

（三）完善高校基金会监管机制。王名提出基金会的监督机制主要包含六个方面，分别为政府、董事会、社会公众、新闻媒体以及民间监督组织监督和信托监察人制度，不能忽视任何一方面的监督。政府的监管根本上是法治监督，要以法律形式明确各主体的权利和义务，对政府的监管范围进行更明确的界定，逐渐改变双重监管的模式，放松注册成立的管制，而在过程中严格把关，完善政府的监督，保证教育基金会健康发展；但也不能把政府监督的作用无限放大，还需要民间监督组织发挥专业性特长，让独立的民间评估机构对基金会进行评估和监督，能够提高教育基金会的公信度；社会力量的监督同样不可忽视，如果社会力量无法参与监督或其监督未能得到应有的反馈效果都是对高校基金会获得社会信任的伤害，社会力量中的每个个体只要关心基金会的发展就可以参与到监督中去，这种监督机制成本也比较低。

（四）完善信息披露中的正式与非正式规则。一方面利用法律法规这种强制性的手段，在法规中对基金会应当披露的信息予以更详细、具体的规定，明确重点披露信息，同时辅以惩罚或奖励的办法，约束高校基金会严格遵守法律规定，规范信息的披露；另一方面要对信息披露中的非正式规则予以一定的规范和引导，高校基金会很多都选择在其官网上公布其所要披露的信息，但是官网披露信息存在内容无序和形式化等问题，对于在官网进行信息披露的形式和公开页面设置，如果有比较统一或比较清晰的公开方法，对那些利用价值较低的信息予以定时的管理，会对信息披露以及供各方利益相关者查阅的效率有很大提升，同时对基金会募款的能力也有一定提升。

（作者单位：东华大学人文学院）

主要参考文献：

［1］尤玉军.美国一流大学基金会专业化建设的经验和启示［J］.中国高等教育，2017（21）.

［2］有祥君.我国高等学校及其教育基金会的非对称性依赖关系研究［J］.中国高教研究，2012（01）.

［3］Koppell J G.Pathologies of Accountability：ICANN and the Challenge of “Multiple Accountabilities Disorder”［J］.Public Administration Review，2005.65（01）.

［4］王名，贾西津.试论基金会的产权与治理结构［J］.公共管理评论，2004（01）.