［提要］　建立黄河流域生态补偿机制是解决黄河流域生态环境保护与治理、推动黄河流域实现高质量发展、协调流域上下游生态经济利益、调动各方流域保护治理积极性的有效手段。本文分析黄河流域完善生态补偿的必要性，提出黄河流域生态补偿机制建设的重点方向，为黄河流域高质量发展提供理论支撑和建议。

关键词：生态补偿；黄河流域；高质量发展

基金项目：内蒙古自然科学基金项目：“内蒙古沿黄经济带重化工业转型升级研究——基于黄河流域生态优化视角”（项目编号：0406022002）

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

收录日期：2022年9月18日

引言

流域是人类生态系统中的组成部分，黄河流域是我国生态保护的重要地区。黄河上游地区经济发展相对滞后，流域生态系统较为脆弱，水源涵养区的功能逐渐削弱，上游地区较难做到在经济发展的同时维持良好的生态资本，导致黄河流域生态服务供给不足。2016年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出要“建立健全流域横向生态补偿机制”。通过在流域范围研究建立完善的补偿机制，对黄河流域上游范围实施补偿，促使其提供稳定的生态服务，可以有效缓解流域上下游之间在流域治理可能存在的冲突，促进流域生态环境的改善。

黄河是中国第二长河，是中国北方社会经济发展的基础和命脉，在黄河流域生态保护与高质量发展战略的推进中，建立、完善黄河流域上下游生态利益补偿机制，在自然资源、生态环境约束下实现黄河流域高质量发展具有重要意义。2020年，财政部等发布《支持引导黄河全流域建立横向生态补偿机制试点实施方案》，强调生态补偿对于黄河流域发展的重要作用，指导黄河流域生态补偿机制的建立与推进。本文在阐述生态补偿与黄河流域高质量发展的作用机制的基础上，尝试提出推进完善黄河流域生态补偿未来建设的重点方向，对于深入落实习近平生态文明思想和新发展理念、探索高质量发展之路具有重要意义，以期为黄河流域生态补偿提供借鉴。

一、黄河流域高质量发展现状

（一）黄河流域高质量发展的制约因素。黄河流域在全国经济发展格局中具有重要地位，流经面积约占我国国土面积的 1/3。与此同时，黄河流域高质量发展水平较低，城市社会和生态成果发展的差异性导致城市发展特征差异明显，黄河流域的生态脆弱性突出，区域经济发展差距不断扩大，流域整体高质量发展水平较低，生态环境禀赋条件差，环境承载能力弱，水资源匮乏且过度开发问题突出，近年来多次出现断流情况。流域内重工业在产业结构中占比偏高，环境基础设施存在短板，水环境状况总体低于全国平均水平，中游控制流域污染物排放的压力较大。改善黄河流域的生态、经济、文化、社会的非协调发展格局，完善黄河流域的生态利益补偿制度，对于推进黄河流域高质量发展、实现生态产品优质供给具有重要意义。

（二）黄河流域高质量发展的重大意义。十九大提出的高质量发展是当前中国经济发展的方向，黄河流域在我国经济社会发展和生态安全等方面占据重要地位，在自然资源、生态环境约束下，同时面临流域内人口增加、经济发展及城市扩张等问题，随着黄河流域生态保护和高质量发展成为重大国家战略，抓紧研究制定黄河流域生态补偿的完善机制对促进黄河流域整体利益最大化和高质量发展具有重要意义。黄河流域高质量发展任重道远。在生态方面，其生态系统易发生退化，恢复难度大且过程缓慢，存在水资源短缺与用水粗放的问题；产业结构方面，研发和创新能力不强，新旧动能转换压力大。高质量发展的核心仍是以民生为方向，推进黄河流域高质量发展的同时，推进能源绿色低碳转型和供给结构调整，兼顾乡村振兴。健全黄河流域生态保护的制度保障，完善生态保护资金保障机制，保证流域内生态价值，助推黄河流域生态环境保护与经济高质量协调发展。

二、黄河流域构建生态补偿制度的必要性

（一）黄河流域的一体性与跨区域性。从自然属性来看，流域具有显著的一体性特征，流域内存在多个生态系统互相影响，要统筹推进生态保护工作，积极改善水质，明确黄河流域上中下游生态空间布局，应充分考虑黄河流域整体性特征，实现流域内全要素治理，从而产生生态空间一体化保护的合力，形成协同一体的综合治理体系。从社会经济属性来看，流域内各类要素合理流动，又具有跨区域性特征，在上中下游、干支流等区域形成多个经济发展区域，人口和经济的增长对流域内自然资源和生态系统造成了前所未有的压力，也为黄河流域生态补偿制度的构建提供基础。生态补偿可以突破行政区边界限制，达到协同治理，有助于更好地建设美丽黄河。

（二）黄河流域环境资源和利益分配的不平衡。黄河流域的一体性和跨区域性导致流域内资源、利益分配不均，为黄河流域生态补偿制度的构建打下合理基础。在流域资源利用与分配中，要处理好“栽树”与“乘凉” “打井”与“吃水”的关系，避免上下游仅考虑自身利益从而造成对流域整体发展不利的情况出现。流域上游实施保护行为，溢出的生态效益对下游产生积极影响是正外部性，下游无偿或低偿使用上游提供的生态服务、上游破坏环境未付出相应成本则产生负外部性。而短期内，由于外部性导致上游地区在权衡收益后倾向于过度开发而不是保护，下游地区可能选择搭便车而不是对上游推行生态保护补偿。建立生态保护补偿的法律机制，有利于权责利益的公平分配，将破坏环境的不经济性内部化，保障生态安全、区域协调发展，保证生态服务供给，实现人与自然和谐共生。

（三）黄河流域生态空间的有限性和生态环境的脆弱性。黄河上游的生态功能区生态环境较为脆弱，生态系统服务供给能力有限，与经济社会发展状况相适应的生态保护补偿制度尚未完备，应当主要以保护改善生态服务为主，加大生态系统保护力度，提升生态产品供给能力。按照政策支持、企业和社会参与、市场化运作的原则，通过生态补偿等重要制度安排，推进水源地、水土流失区等不同区域生态保护补偿资金合理使用，提高沿黄省份各方参与生态保护和生态补偿的积极性，鼓励社会资本投入黄河流域生态环境修复中。对黄河流域上游地区实施生态环境修复和其他保护措施给予支持。

（四）黄河流域生态保护和高质量发展的需要。生态补偿可以不断提高地方发展的内生动力，真正实现“绿水青山就是金山银山”，加快形成生态优势突出、产业特色明显、区域协调发展、人民生活幸福的高质量发展新局面。黄河流域高质量发展综合水平较低，黄河流域的发展存在明显的区域差异，东部中心城市发展质量、水资源利用效率高于中西部城市，良好格局尚未形成，黄河上游应当主要以保护改善生态服务为主，中下游应当通过生态补偿等制度保障流域经济与生态发展的平衡。杨开忠等认为，黄河流域目前呈现出的较大矛盾就是流域内生态和经济的失衡情况。建立完善的黄河流域生态补偿制度可以促进环境福祉的共享，促进生态保护和经济发展的双赢，推进黄河流域的高质量发展。

三、生态补偿与黄河流域高质量发展机制分析

（一）生态补偿对高质量发展的作用机制。黄河流域生态保护是高质量发展的基础，合理有效的生态补偿机制能够确保生态保护的有效进行，提高黄河流域高质量发展水平。具体作用路径主要表现在四个方面：（1）生态补偿可以通过资源保障，实现生态资源的永续利用，为经济发展提供生态基础和生态服务，保障经济发展的良好自然环境。（2）生态补偿的市场化手段可以促进要素配置，推动环境改善和节能减排，并最大限度地实现其价值。（3）生态补偿可以促进生态资源转化为生态产品，进而转化为生态资产、生态资本，生态资本能够促进经济长期增长，达到生态服务供给水平的提升，提高流域整体利益和生态系统服务水平。（4）生态补偿可以突破行政区边界限制，有利于提升公众环保参与意愿和积极性，转变生态保护方式，促进农牧业生产方式的转型升级，推动发展方式的绿色转型，保证流域内经济协调发展和补偿制度长效性高质量发展。

（二）高质量发展对生态补偿的作用机制。高质量发展的要求包括生态文明水平的高质量，这就必然要求生态的高效率、生态补偿的高效率。高质量发展中创新能力的提升可以改善环保技术，减少污染排放；公共服务水平改善、环保投入的增加能够提高人居生活水平、环境质量。高质量的经济增长是保证生态和谐的经济基础，具有一定的动力作用，起到基础性支撑。具体作用路径主要表现在以下几个方面：（1）高质量发展为生态补偿提供资金支持、要素积累。在生态补偿过程中，上游政府需要有充足的生态修复资金，下游政府也需要有补偿资金支付给上游。高质量发展可以增加经济的潜在增长，为发展注入持续动能，为政府转移支付提供资金支持。（2）高质量发展提升经济绩效、创新能力，促进生态产品市场化发展，促进技术进步以及产业结构的优化，使得数字化、智能化技术能够与传统产业融合，这能够减少污染排放、降低资源消耗，最终达到促进生态保护和生态补偿的目的。（3）高质量发展可以提高人民生活水平，提升地区教育机会、环保意识，导致公众对高品质生态服务的需求的增加，强化上游的保护意愿以及下游的补偿意愿。（4）高质量发展对政府治理能力的提升也有积极影响，数字经济、人工智能等可以为政府提供及时有效的数据，完善生态补偿制度，提高补偿效率，满足群众日益增长的生态服务需求。

四、黄河流域生态补偿的重点方向

（一）建立黄河流域横向生态保护补偿机制平台。流域生态补偿是促进流域利益共享、实现生态环境可持续发展、经济高质量发展的有效手段。研究制定黄河流域生态保护奖惩制度，为贯彻新发展理念，推动黄河流域高质量发展，塑造横向分工明确、协调发展的良好格局。完善重点生态功能区的转移支付统筹使用生态补偿转移支付资金，加大生态环境保护力度、促进乡村振兴和提高公共服务均等化水平，激励流域内用好良好生态最大优势，统筹推进高质量发展和高水平保护。支持黄河流域上下游相关省区建立地方政府之间的生态补偿，通过实施补偿推进流域内生态环境保护与修复，加大财政性转移支付力度，全面践行习近平生态文明思想。

（二）推进黄河流域生态功能区政府转移支付。重点生态功能区是在生态环境定位和发展定位上不同于其他地区的一类特征空间，通过实施生态环境优先保护和绿色发展是主要功能，这需要根据发展权受限水平予以科学合理补偿。考虑到黄河流域生态问题比较突出，要重视健全生态功能区转移支付制度，通过合理的转移支付制度安排来保障生态环境空间的发展权益。推进沿黄九省区重点生态功能区转移支付调整试点，采取发展权受限基线评估和绩效评估相结合的生态补偿标准测算方法，确定重点生态功能区的转移支付规模。尤其是要加大对深度贫困地区、生态脆弱地区、重要水系源头地区等支持力度。

（三）健全黄河流域政府与市场补偿相结合的补偿机制。中央财政安排引导生态保护资金，合理分配，充分考虑各省在生态保护中所做出的贡献，向中上游地区适当倾斜，及时调整比重，对于成效显著的地区给予奖励或补贴，对于不配合推进生态补偿的地区给予适当处罚，支持黄河流域绿色产业、环保产业、生态农业等的发展，推动流域内人才、技术的交流，强化中央的引导作用。在地方政府方面，要明确职责分工，强化环境保护意识、主体意识，鼓励地方加快建立横向生态补偿机制，因地制宜，探索建立环境保护相关权益的交易市场，促进补偿制度的多元化、市场化，地方政府间加强区域协作，统筹开展产业、科教、人才、旅游和生态环境保护等方面的合作，推动流域高质量发展，积极开展流域跨省横向协同治理。

（四）建立黄河流域生态补偿工作平台。探索建立流域生态补偿标准核算体系，完善目标考核体系、改进补偿资金分配办法，规范补偿资金使用。地方应当建立黄河流域生态补偿机制工作平台，生态环境、水利等部门建立联合监测、生态环境信息共享机制，强化技术体系支撑，充分利用现有成果，统筹整合相关数据，建立信息管理平台，服务于机制建设，与有关部门和地方的其他信息系统充分衔接，汇总集成黄河流域森林、草原、湿地、湖泊、生态流量、水土流失治理、生态环境质量、污染排放，以及经济社会发展等情况。探索开展生态产品价值核算计量，推动核算方法的规范化，建立完善的绩效评估机制，逐步推进综合生态补偿标准化、实用化，及时对项目、资金进行优化管理，为市场化、多元化生态补偿机制建设提供有力支撑。

（作者单位：内蒙古科技大学经济与管理学院）

主要参考文献：

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