［提要］　随着我国逐渐步入深度人口老龄化社会，养老保险基金收支不平衡的问题逐渐显露出来。本文通过收集全国31个省（区、市）2011～2020年人口老龄化与养老保险基金收支相关数据，分析人口老龄化对我国养老保险基金积累造成的影响。根据相关数据与分析，提出尽快实现养老保险全国统筹的建议。

关键词：人口老龄化；养老保险基金；基金积累；全国统筹

中图分类号：F840.67 文献标识码：A

收录日期：2022年10月5日

随着经济社会发展和科技的不断进步、人口预期寿命提高和人口生育率下降，人口老龄化问题日益严重，逐渐发展成为全球性的普遍问题。受人均预期寿命提高和计划生育政策的影响，我国的人口老龄化日益加剧。纵观世界各国的老龄化发展进程，我国是世界上人口最多、老龄化发展速度最快的发展中国家，面临着“未富先老”的严峻挑战。2020年10月，十九届五中全会将积极应对人口老龄化上升为国家战略，要求健全社会保障体系、完善基本养老保险筹资机制。政府为了兑现对职工和居民的养老承诺，需要保证养老保险基金收支平衡和稳定持续的支付能力，对养老保险基金结余等重要问题展开研究，保障老年人口社会福利水平。

一、相关文献回顾

在生育率下降与平均预期寿命增加的综合影响下，世界各国都不同程度地出现了人口老龄化危机，人口老龄化对各国社会经济尤其是社会保障制度带来了较大的影响。从社会保障的角度看，实现养老保险基金可持续发展是一大难题，养老保险的可持续性主要受到经济危机和人口结构老龄化的影响，短期来看，经济危机对其影响更大；长期来看，人口结构的老龄化对其发挥着根本性的影响，人口老龄化的加剧造成的养老保险收支不平衡会使养老保险基金产生缺口。

Bongaarts（2004）通过对经合组织中七个最大的国家数据进行分析，发现如果不进行改革，人口老龄化将产生前所未有的有害公共债务积累，即养老保险基金可能产生缺口。Waldo 和 Juan（2007）为判断社会养老保险基金是否存在收支失衡问题，对多个国家的数据进行了测算，结果发现养老保险基金收支失衡问题确实存在。李乐乐（2020）认为人口老龄化还会重塑国民收入分配体系，因为庞大的老年人口数量会带来各个领域如医疗、护理、工作、娱乐等多样化的需求，这些领域费用的大幅度提高会导致医疗费用、娱乐费用等在国民经济收入中占据越来越大的比重，给社会保障增加了负担。唐贺强（2021）从人口老龄化财税体系面临的风险挑战出发，论证人口老龄化不断加深的过程是社会保障收支失衡不断加深的过程，人口老龄化的加深会造成收入再分配失序的风险。

同时，还有一些学者从理论与实证两个方面对人口老龄化与养老保险基金关系进行研究。宋琪、马树才（2018）采用辽宁省人口结构数据，通过构建动态实证模型得出人口老龄化水平与养老保险基金社会统筹和个人账户收入呈负相关，与养老保险基金支出呈正相关的结论，并指出人口结构变动是养老保险基金失衡的直接原因。齐红倩、钱燕（2020）以代表养老保障水平的平均替代率为核心解释变量，构建面板平滑转换回归（PSTR）模型进行分析，得出当人口老龄化水平超过门槛值（10.63%）时，提升平均替代率将加速养老保险基金累计结余的消耗。

通过梳理学者关于人口老龄化对我国养老保险基金的影响的观点可以看出，人口老龄化确实会对养老保险基金造成负担，并且随着目前人口老龄化程度的加深，养老保险基金的负担也日益严重。国外学者的研究大多直接运用较为成型的养老保险制度相关理论框架和数据模型来分析某个国家的养老保险基金情况，而未考虑这些国家的实际情况是否适用于这些理论。我国学者关于人口老龄化对养老保险基金缺口的影响研究一般是运用全国层次的数据或者是某个省份的数据，但我国各省份老龄化程度并不相同，养老保险基金积累状况也不尽相同。根据《中国社会保障发展报告》发布的数据，2018～2022年，养老保险基金收不抵支的省份数量将维持在13～14个，接近全国省级统筹单位的一半。因此，如果直接运用全国31个省（区、市）的面板数据进行研究得出的结论可能不适用于某个具体的省份，不能很好地体现人口老龄化背景下某个具体省份的养老保险基金缺口状况。本文收集2011～2020年全国31个省（区、市）的有关人口老龄化和基本养老保险基金结余的相关数据，从全国整体层面和不同老龄化程度省份层面总结人口老龄化对我国养老保险基金的影响。

二、我国人口老龄化现状

人口老龄化是社会经济发展过程中必然出现的一环。人口老龄化也是人口年龄结构的老龄化，指的是一个国家或地区的老年人口占总人口的比重上升，人口年龄构成向老化变化的趋向。国际社会把年满60岁及以上的人口认定为老龄人口，将老龄人口占总人口比重的10%以上（或65岁及以上人口占总人口比重的7%）的国家或地区称为“老年型国家”或“老年型地区”。根据《中国人口统计年鉴》调查数据，2000年我国65岁以上人口数已达到8，828万人，占总人口的比重为7%；截至2021年，我国65岁及以上人口数已达19，064万人，占总人口的比重达到13.5%。按照国际通行标准，我国已属于老年型国家范畴，并存在逐步迈入高度人口老龄化国家行列的趋势。

然而，随着老年人口的不断增加，相对应的就业人员并没有同等增加，就业人员数量的增长速度跟不上老年人口数量的增加速度。也就是说，领取养老金的人口数量在逐年增长，但提供养老金的人口数量却没有达到同比例增长。这会导致我国老年抚养比增加，而老年抚养比越大，就意味着在职职工人均承担的离退休人员数量越大，抚养负担越严重。抚养比也称抚养系数，指的是非劳动年龄人口与劳动年龄人口的数量之比。根据相关资料，2013年我国每3.23名职工需要负担一位离退休人员，到2016年这一数值已经下降到3.08左右。截至2020年，我国已经面临着每2.6名职工负担一位离退休人员的程度，就业人口压力很大。（图1，根据2011～2022年中国统计年鉴基本养老保险相关数据计算所得，下同）

三、人口老龄化对我国养老保险基金收支平衡的影响

（一）全国层面。就我国而言，人口老龄化会使养老保险基金缺口问题突出。根据中国统计年鉴的相关数据，截至2020年底全国基本养老保险金累计结存58，075.2亿元，除2020年外，2011～2019年基本养老保险基金当期结余都处于盈余状态，养老金累计结存持续上涨。但从2012年开始，我国基本养老保险基金收入增速连续5年低于支出增速，在2011～2020年十年间仅有2017年与2018年收入增速大于支出增速。并且进入2020年后，养老保险基金当期结余与收入增速均小于零。与此同时，人口老龄化程度继续加深，抚养比持续增加。随着深度老龄化社会的到来，庞大老年群体养老需求的压力也越来越大，养老保险基金的支出必然相应增加。由于养老保险基金收入增速的乏力对养老保险基金收支造成压力，在未来存在动态预算缺口的可能。日益庞大的养老金缺口会给养老保险基金的收支带来沉重压力，对基金可持续性和稳健性产生冲击，不利于养老保险的长期可持续发展。（图2、图3）

（二）各省份养老保险基金结余情况。在人口老龄化问题日趋严重的背景下，我国基本养老保险基金收入增速小于支出增速，在未来可能会产生养老保险基金收支方面的动态预算缺口问题。这是现阶段在国家层面上分析人口老龄化对我国养老保险基金积累的影响。但在省级层次上，由于我国各省份老龄化程度并不一致，各个省份人口年龄结构仍存在巨大差异。西藏、广东、青海、新疆抚养比在10%左右的水平，而山东、四川、重庆、上海、辽宁、江苏、安徽抚养比已经超过了20%。这不仅仅是数字的差异，上述抚养比的数据意味着在养老压力较小的地区，每100名劳动年龄人口要负担10名老年人；而在养老压力较大的地区，已经面临每1位离退休老人要由不足4位劳动年龄人口赡养的严峻形势。一般来说，抚养比越高的省份，养老保险基金越不充足，而抚养比越低的省份，其养老保险基金收不抵支的风险越小。因为老龄化程度越深，领取养老保险金的人数相对越多，向养老金供款的人数相对越少，养老保险基金支出规模越大，产生养老保险基金缺口的可能性也越大。

根据中国统计年鉴的数据，2014年我国城镇职工基本养老保险基金收不抵支的仅有河北、黑龙江和宁夏三省，2015年扩大到黑龙江、吉林、辽宁、河北、陕西和青海六个省份，2016年则扩大到黑龙江、吉林、辽宁、河北、内蒙古、湖北和青海七个省，到2019年，收不抵支的省份已达10个，是全国省级统筹单位的三分之一，并且主要分布在我国东北和中西部地区。但与此同时，广东、北京当期结余在2019年全国当期结余占比中分别达到39%、22.6%，占据了全国当期结余的61.6%。到2020年全国只有7个省份是净贡献省份，只占到全国省级统筹的单位的五分之一左右。结合图4和上述分析可知，个别省份如黑龙江省养老保险基金累计结余耗尽风险加大，基金结余向部分省份如广东省集中的趋势也越发明显。（图4）

广东省作为全国31个省（区、市）中的理想省份，拥有着相对较低的老龄化水平和较高的养老保险基金结余，一大原因是因为改革开放后大量外来务工人员涌入广东省，大量年轻劳动力的迁入使得广东省老龄化程度相对较低，也拥有较高的养老保险基金结余，养老保险基金发展状况较为乐观。而东北地区作为人口的主要流出地，拥有着较高的老龄化水平和较低的养老保险基金结余，以黑龙江为例，数量众多、规模众大的常住人口的流出导致养老保险基金缴费人数减少，截至2020年，黑龙江省的养老金累计结余为-368.9亿元，养老保险基金已经存在缺口。目前广东的养老保险基金累计结余在全国累计结余中占比达到40%左右，而东北三省总和仅占0.69%，养老保险基金积累状况省际之间差距巨大。

相较于人口老龄化程度较低、基金结余多的广东，北京、上海、江苏、浙江、山东、四川等人口老龄化程度相对较高，但也拥有较多的养老保险基金结余，养老保险基金缺口不明显。其原因是经济发展水平较高或者人口基数大，前者是医疗卫生条件较好致使老年人口预期寿命延长导致老龄化比较严重；后者则是因为有足够庞大的养老保险基金缴费人数，即使人口老龄化严重也拥有相对充裕的养老保险基金。我国的西部地区人口老龄化程度相对较低，养老保险基金结余也较少。可能是由于其经济水平发展较低，基金缴费基数小，同时老人预期寿命相对较短，地区生育率高导致老年人口占比较低。除此之外，我国其余省份人口老龄化程度和养老保险基金结余处于中间程度，缺口情况不如极端情况严重。

总结来说，由于现阶段我国养老保险统筹层次尚在省级，经济发展水平不同，人口老龄化对各省份养老保险基金积累影响也并不相同：一些省份养老保险基金充裕，一些省份已经面临当期养老保险基金收不抵支的现象，并且随着人口老龄化的加深，这种地区间差距会逐渐拉大。如果不采取措施缓解当前的基金不均衡情况，未来在全国范围内养老保险基金缺口状况可能会更加突出。

四、研究结论及政策建议

（一）研究结论。本文选取中国31个省市和地区（不含港澳台）2011～2020年的人口老龄化相关指数与养老保险基金收支情况有关的面板数据，从全国整体层次和省级层次上梳理人口老龄化背景下我国养老保险基金收支状况，借助人口老龄化程度和养老保险基金结余情况两种标准将省份大致划分为五种类型地区进行比较分析得出研究结论。

在全国整体层面上，人口老龄化会使养老保险基金的缺口问题更加突出，随着深度老龄化社会的到来，庞大老年群体养老需求的压力也越来越大，养老保险基金的支出必然相应增加，在未来出现动态预算缺口风险。在省级层面上，由于我国各省份老龄化程度并不一致，加之各地区的经济和社会发展水平不均衡，客观造成各省份养老保险基金结余状况并不相同，基金缺口情况存在地区差异。基金结余数目较为充裕的省份主要是经济较为发达的省份，而基金结余较少或者出现收不抵支状况的省份主要集中在东北和中西部等人口流出较多的区域。总体上说，随着经济的发展，省际之间的基金收支结余差距进一步拉大；如果不采取措施缓解当前的基金结余不均衡情况，未来在全国范围内养老保险基金缺口状况可能会更加突出。

（二）政策建议。通过上述分析，本文认为要在人口老龄化背景下改善现阶段我国养老保险基金缺口的现状，减轻地方财政负担，需要尽快实现养老保险全国统筹。因为人口老龄化加剧会造成社会保障支出的增加，尤其是养老保障和医疗保障支出，而提高养老保险统筹层次，宏观上能够在更大的养老保险覆盖范围内筑牢养老保险基金池，增强基金池的抗风险能力，在一定程度上避免未来由于人口老龄化程度加深而出现动态预算缺口的情况。在微观层面上，提高统筹层次能够在更广范围内使用养老保险基金，中央可以将养老保险基金充裕的省份基金拨给暂时亏空的省份基金池，减轻人口流出大省养老保险基金缺口情况，调动起经济欠发达省份劳动力的积极性，减轻养老金发展情况不乐观地区的财政负担，平衡好省际之间的养老保险基金收支关系，保证社会保障体系的持续健康运转；同时，也能减少流动人口因就业地与居住地不同而造成的养老保险金损失的问题，保障劳动者的参保缴费积极性。

根据党中央、国务院的决策部署，养老保险全国统筹从2022年1月开始逐步实施。养老保险基金全国统筹制度实施后，中央和地方将建立费用分担机制，保持基金的稳定和连续性。到那时，养老保险基金结余情况不佳的省份将会有中央财政补贴、全国统筹调剂和地方财政支出三部分补贴，地方政府的支出责任将更加明确，地方政府的财政支出负担会大大减小。养老保险全国统筹能够抵御人口老龄化带来的风险，确保未来拥有充足的养老保险基金支付能力，缓解养老保险基金地区间收支不平衡的情况，减轻地方财政负担，维护社会稳定，促进经济增长。也只有在改善目前养老保险基金缺口状况之后，中央才能够更加深入地解决养老保险制度存在的问题，从根本上强化中央统筹养老金制度的能力，真正地做到为地方财政乃至中央财政减压减负。

（作者单位：南京农业大学）

主要参考文献：

［1］John，Bongaarts.Population Aging and the Rising Cost of Public Pensions［J］.Population and Development Review，2004（30）.

［2］Waldo，T.S.，Juan，Y..Implications of Behavioral Economics for Mandatory Individual Account Pension Systems［EB/OL］.OECD Working Paper，2007（11）.

［3］李乐乐，秦强.人口老龄化、社会保障支出与经济发展［J］.经济问题探索，2020（05）.

［4］宋琪，马树才.地方人口结构变动对养老保险基金平衡的影响研究——以辽宁省为例［J］.辽宁大学学报（哲学社会科学版），2018.46（04）.

［5］唐贺强.人口老龄化风险及社会保障制度建构——基于法治财税的视野［J］.地方财政研究，2021（09）.

［6］齐红倩，杨燕.人口老龄化、养老保障水平与我国养老保险基金结余［J］.南京社会科学，2020（08）.