［提要］　随着医疗卫生条件持续改善，人口预期寿命不断延长，加之家庭核心化和人口流动性的加剧，使得传统的家庭养老模式在解决老年群体照料方面捉襟见肘，为此探索构建城乡一体的养老服务体系至关重要。本文以盐城为例，考虑到盐城人口、经济状况和政治生态，在城乡养老服务体系构建过程中要切实提高服务针对性，关键在于大力推动城乡养老服务协同发展，核心在于积极培育养老服务市场，重点在于健全养老服务体系监管。

关键词：老龄化；养老服务；体系构建；盐城

基金项目：2023年盐城市社科基金项目：“乡村振兴战略下盐城市农村养老困境及其破解路径研究”（项目编号：23skB267）

中图分类号：C97 文献标识码：A

收录日期：2022年11月4日

一、研究背景

改革开放以来，我国经济社会发展水平不断提高、医疗卫生条件持续改善，老年人口数量剧增，与此同时，受计划生育政策影响，我国出生人口锐减，老年人口比例大幅提高。截至2021年底，我国65岁及以上人口数量达到2.01亿人，老年人口在总人口中的占比为14.2%。但是与老年人口数量持续增加趋势形成反差的是，我国年轻人口数量不仅没有大幅增加，而且出现了劳动年龄人口数量连续几年下降的情况，这就使得我国老年抚养比持续上升，数据显示，我国老年抚养比已经从2000年的9.9%上升到2020年末的19.7%，年轻人的抚养负担进一步加剧，代际矛盾凸显。受经济下行、国际关系和新冠肺炎疫情等多种因素的共同影响，生活的不稳定因素持续增加，相对弱势的老年群体的晚年生活需要社会给予更多的关注。

当前中国正处于社会转型期，伴随着经济的快速发展、利益的日趋分化和社会的急剧变迁，传统的家庭规模逐渐呈现小型化和核心化的趋势，我国户均人口数量已经从改革开放初期的4.41人锐减到2020年的2.62人。尽管日益健全的基本养老保险制度一定程度上能够为老年人提供经济方面的支持，但由于家庭结构小型化以及人口流动因素，空巢、独居老人大量出现，这些老人在日常生活、情感慰藉方面愈发缺少人力保障，家庭养老承载力持续减弱，制度化的城乡养老服务体系亟待建立。就盐城的情况来看，2020年底盐城市65岁以上老年人口数量为133.37万人，占全市总人口比重的19.88%，与全国水平相比，盐城的老龄化问题更加严峻，大量的老年群体需要种类多样、形式丰富的养老服务，健全的养老服务体系成为宏观政策、市场主体、家庭和个人等社会各界关注的焦点。在这种情况下，盐城市积极提升养老服务品质，扩大养老服务供给，养老服务发展取得了长足的进步，但是与人口老龄化社会需求相比、与全市经济社会发展水平相比、与广大老年群体对高品质晚年生活的美好期待相比，盐城市养老服务体系的短板依然突出。

二、盐城城乡养老服务体系构建现实需要和有利条件

（一）人口老龄化形势严峻。截至2020年底，盐城市65岁以上老年人口数量为133.37万人，占全市总人口的19.88%，老龄化进程远超过全国平均水平。从社会层面看，我国老龄人口基数大、增长迅速，老龄化形势短期内很难逆转且很可能进一步加剧，基本养老保险基金支出会逐渐增加，养老保险对财政补助的依赖度会不断攀升；从家庭层面看，几代同堂、多子多孙的传统大家庭正在逐渐消失，随着“四二一”家庭的出现，老年人很难再从家庭中获得充足的生活照料和精神慰藉支持。与多子女家庭相比，独生子女家庭的养老负担更加沉重，这部分群体需要国家协助解决养老问题；从个人层面看，受身体机能下降的影响，老年群体大多不同程度地需要接受照料，以维持体面的老年生活，当家庭无法提供足够的养老资源时，老人只能向社会和政府寻求帮助，制度化的养老服务体系对于满足老年人的养老需求具有举足轻重的作用。

（二）经济社会基础相对坚实。经济基础方面，近年来盐城凭借自身区位优势，始终紧扣“强富美高”总目标，积极融入“长三角一体化”进程，不断提升经济发展水平，2021年全市完成地区生产总值6，617亿元，人均GDP达到9.9万元，一般公共预算收入突破450亿元。良好的经济基础不仅为养老服务体系建设奠定了坚实的物质基础，也极大地促进了社会的和谐，为养老服务发展提供了良好的外部环境。社会基础方面，一方面我国“孝文化”底蕴浓厚，孝老尊亲的美德代代相传，社会和家庭愿意为老年人提供安逸的晚年生活；另一方面国家出台了一系列社会养老服务政策，同时积极增加财政投入，并根据老年人自身状况及需求，结合经济发展实际探索建立有差别的多元化补贴制度，强势促进我国的社会养老服务制度由补缺型向适度普惠型转变。而盐城借力国家政策支持，坚持政府主导、社会参与、市场运作、普惠多样的原则，积极发展养老服务产业，目前已建成30个城市街道老年人日间照料中心、1，808个城乡社区居家养老服务中心、173个养老服务机构和9个区域性养老服务中心，养老服务发展根基牢固。

（三）政府层面对养老服务长期关注。盐城市民政局、医疗保障局、卫生健康委员会等主管部门切实关注老年群体的利益和权益，始终坚决贯彻落实“积极老龄化”国家战略，建立健全老年人健康、参与、保障等政策，初步建成“居家社区机构相结合、医养康养相协调”的养老服务体系，推动老有所养和老有所为相结合，有效回应老年人美好生活需要，先后出台《关于推进养老服务发展的意见》《盐城市区政府购买与补助养老服务实施办法》《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的实施意见》等一系列政策文件，并颁布施行《盐城市养老服务条例》，政策完善度不断提高，并围绕养老服务高质量发展这一核心目标，形成了“1+N”政策体系，养老服务整体上更加包容、更加普惠、更加可及。此外，上海市与盐城市合作开展长三角（东台）康养基地项目建设，以打造全国知名、世界一流的高端康养基地为目标，规划了面积17.1平方公里的康养基地，这也无疑会成为盐城市城乡养老服务体系构建的重大历史机遇。

三、盐城城乡养老服务体系构建现实困境

（一）养老服务供需矛盾突出。现有养老服务聚焦老年人生活需求、社会参与、生存安全等方面，大多面向身体状况良好的低龄老人，提供的服务多涉及助餐、医疗保健和文化体育方面，而老年人的精神慰藉和心理疏导等需求很难引起关注，此外高龄、空巢独居、失能失智、经济困难、农村老人等特殊群体往往需要更多的服务，但也因其特殊性，普惠性的养老服务很难满足其需要，一人一策的针对性服务又远远超出基本公共服务的要求和水平。考虑到全国基本养老保险制度参保人员已达到10.29亿人，基本养老保险制度覆盖率超过70%，老年人的生活有了基本的经济保障，但是基本养老保险制度在老年人的服务保障和精神慰藉问题上很难发挥作用。长期护理保险制度是为被保险人在丧失日常生活能力、年老患病或身故时提供护理保障和经济补偿的制度安排，制度化的长期护理保险和护理服务能够为失能人员护理提供现金和服务上的支持，减轻高龄失能老人及其家庭的照料负担，缓解家庭照料不足的困境，提高失能人员的生活品质，成为老年人特别是失能老人的强烈需求。从省级层面看，江苏省内已有7个设区市建立了这一制度，盐城在这方面已落后于省内部分兄弟城市。

（二）养老服务体系城乡不均。受城乡之间经济发展水平和资源分布的影响，盐城市城乡之间、县域之间养老服务体系建设水平极不均衡，一方面农村养老服务机构覆盖率远低于城市，目前全市已建成30个城市街道老年人日间照料中心，而农村的养老形式主要还是自发的居家养老。家庭是农村老人养老资源的重要来源，甚至是唯一来源，农村养老基础设施匮乏，日间照料中心、助餐点建设滞后，落后于城市居家养老，城乡步调不一致，发展不均衡。另一方面规模较大、条件较好的社会福利院（13家）、民办养老机构基本上都建在城市（49家），而农村养老机构均为敬老院形式（113家），这些农村敬老院只能用来满足农村老年低收入群体、“五保户”的吃住需求，服务功能亟待优化升级。

（三）养老服务市场尚未健全。一般看来，公办福利性养老机构只能承担兜底服务的公益性作用，定位基础性服务的公建民营、民营公助、社会资本投资的养老机构，在实现机构数量扩张、床位数量增长的创业过程中，更能适应多样化养老服务需求，因而健全的养老服务市场理所当然成为城乡养老服务体系构建的关键一环。受传统“养儿防老”和“孝”文化观念的影响，家庭一直是我国养老服务的主要提供者，市场化的养老服务很大程度上并没有真正发展起来。截至2021年底，盐城市共有养老服务机构173家，养老床位39，430张，入住老年人7，917人，入住率仅为20.08%，一些地方养老服务设施重建设、轻运行的现象经常出现，一边是养老机构利用率普遍不高，一边是需要照护的老年人被机构“拒之门外”，造成资源的双向浪费。此外社会力量举办或经营的床位数在盐城市养老机构床位数中占比较低，社会力量在养老服务产业中难以发挥作用，养老服务市场整体并不健全。

（四）养老服务监管缺位。目前《盐城市养老服务条例》已正式实施，成为“十四五”期间盐城市养老服务体系建设的法律蓝本，也是盐城市积极应对人口老龄化挑战、大力推进养老服务高质量发展的关键一招。但是目前看来，这一条例只针对养老服务体系中的“设施保护” “机构管理” “服务人员管理”等三个方面做出了规定，规定的内容较少且处罚手段单一，不足以对服务主体形成威慑，而且条例的法律效力远低于设区市的地方性法规，在真正执行中很难纠正养老服务主体的违法行为，从而违背条例制定的目标，可能造成盐城市养老服务体系建设过程中的监管缺位，危害养老服务体系的长期健康发展。

四、盐城城乡养老服务体系构建路径

（一）切实提高养老服务针对性。一是要加大财政转移支付能力，为孤寡、失能、重残、高龄、空巢、经济困难等特殊群体老人提供个性化的服务，增加精神慰藉、心理疏导等养老服务的供给；二是定期开展老年养老服务方面的调查研究，及时了解老年群体的需求和期待，提高养老服务的针对性；三是积极稳妥推进长期护理保险试点工作，学习省内城市先进经验，围绕社会保险制度政策筹资、给付、投资、监管等环节，探索建立为长期失能人员的护理需求提供资金或服务保障的社会保险制度，不断提高护理服务的供给能力和水平。

（二）推动城乡养老服务协同发展。一方面持续扩大城市地区养老服务的资源优势，发挥这些机构的辐射带动作用，鼓励城市养老机构挂钩帮扶相对落后的农村敬老院，推动养老服务资源在城乡之间自由流动，让养老服务要素竞相迸发，加快制定统一的城乡养老服务行业标准，尽早实现城乡之间养老服务机构备案、开立、管理等程序一致；另一方面通过资金支持、政策扶持等方式鼓励从事市场化的养老服务企业开拓农村服务市场，促进城乡养老服务同步发展，积极形成城乡一体的养老服务体系，保障广大农村老人的晚年生活。

（三）积极培育养老服务市场。一是持续优化养老服务营商环境，鼓励更多的社会力量参与养老服务体系建设。完善养老机构备案制度、优化养老机构备案流程、简化养老机构办事手续，推进养老服务市场制度建设，实现要素价格由市场决定，要素流动自主有序、要素配置高效公平的良性循环；二是通过税费优惠等政策吸引更多的企业进入养老服务市场，抓住上海市与盐城市合作开展长三角（东台）康养基地项目建设的历史机遇，吸引更多全国乃至全球知名的康养企业落地盐城，进一步提升盐城市社会力量参与养老服务的比重；三是推进养老服务标准化建设。鼓励养老服务行业中的科研机构和企业开展相应的标准化研究，并促进研究成果在行业中的运用，逐步提高养老服务标准化水平。此外要拓宽人才培养途径、完善人才激励政策，引导有条件的高等院校、职业院校开设老年服务相关专业，提高养老护理员的薪酬待遇，完善其晋升机制，支持更多专业人才从事养老服务工作。

（四）建立健全养老服务体系监管。首先，完善相关法律法规，通过地方性法规的形式确定养老服务领域的权利和义务，并明确违法、失信行为的惩罚措施；其次，监管系统中要突出政府的指导作用，政府引导各部门共同建立养老服务综合监管机制，并依法、科学、合理、有序开展监督管理工作，同时调动社会力量参与养老服务领域监管，积极呼吁民政、卫生健康、应急管理、市场监管等主管部门，以及新闻媒体、社会公众充分参与，建立全方位、多层次、立体化的监管系统；最后探索建立养老服务失信提示、警示约谈制度，开辟养老服务体系内部的失信联合惩戒渠道，依法及时向各类媒体和社会公众披露养老服务主体的失信信息，全面增强市场监管能力，促使养老服务主体增进责任意识，主动提高服务水平。

（作者单位：中共盐城市委党校）

主要参考文献：

［1］凌文豪，王又彭.构建城乡统一社会养老服务体系的路径探寻——基于河南省9市553份调研问卷的分析［J］.河北大学学报（哲学社会科学版），2019.44（01）.

［2］张思锋.中国养老服务体系建设中的政府行为与市场机制［J］.社会保障评论，2021.05（01）.

［3］盐城市民政局.盐城市养老服务体系初步建立［EB/0L］.http：//mzj.yancheng.gov.cn.2022-01-27.