［提要］　在审计署印发的“十四五”国家审计发展规划中，明确提出资源环境审计的工作目标，为落实绿色发展理念，扎实做好资源环境审计工作，亟须加强对生态文明建设领域资金、项目和相关政策的落实。同时，为将研究型审计理念贯穿专项审计始终，紧扣“政策-项目-资金”的主线，优化审计思路，创新审计方法，实践中加强研究型审计的应用，提升环保专项资金审计效益。本文通过阐述我国环境保护专项资金审计的研究现状以及审计流程，找到可能存在的问题，并提出可行性对策建议。

关键词：环保；专项资金；研究型审计

中图分类号：F239.0 文献标识码：A

收录日期：2022年9月21日

一、环保专项审计相关概念

环保专项资金（即环境保护专项资金），是指国家或地方各级人民政府、企业事业单位、人民群众为保护自然资源、防止生态恶化、制止环境污染、建设符合人类共同长远利益的生存环境而支出的资金。而纳入国家审计机关审计范围的，主要是各级财政部门和企业事业单位投入的、各级政府向有关部门单位和群众征收的用于环境保护方面的资金，审计机关依法对这些资金收支的真实、合法、效益进行监督。

“研究式”开展环保专项资金审计，即引进研究型审计，是全面深化改革背景下，审计机关和审计人员坚持系统观念，运用研究思维，以问题为导向，对审计对象、审计环境及其审计项目全过程进行系统的调查研究，最终提出高质量的审计建议，提升审计质量，推进审计事业高质量发展的一种审计工作模式。究其根本，研究其实是审计和专项审计调查工作的应有之义，在现代化审计模式下，审计工作的研究成分大幅增加，这就需要审计人员投入更多的研究时间和研究精力，以更好地做实审计工作，促进审计事业高质量发展。从审计角度看，我国对环境保护专项资金审计的研究仍处于初级探索阶段，还未形成一个完整的体系，在学术研究方面主要以探讨审计方法和审计方式居多，实践上与一些审计体系完善的国家地区仍存在一定差距。

二、环保专项资金审计思路

环保专项资金审计的主要内容是审查各级财政安排、共同筹集的资金的情况，如资金的来源、管理、使用及该项目的完成情况与该项目所达到的效益等。应关注资金来源是否合法、足额及被挪用，审查相关账项是否合理记载，有无私立小金库，在使用过程中是否存在套取现金、闲置资金等情况。

（一）环保专项资金的来源。环保专项资金主要分为上级财政拨款及地方本级预算安排资金。上级环保专项资金由财政部直接拨发到各个省及直辖市等，而地方预算安排的环保资金主要为地方政府所征收的相关费用。因此，应着重关注地方预算中安排资金是否足额、按时筹集。如，环保部门是否按国家或地方规定的标准办理，环保部门是否定期对企业污染物排放量进行监测，并及时调整企业排污费；有无少收或不按规定多收的问题；环保部门是否将收取的相关费用及时上缴国库，有无截留、挪用、违规发放福利等问题。

（二）环保专项资金的管理。重点审查各级财政部门的资金管理和有关用款单位的资金核算，是否严格按规定和项目安排、分配资金，是否明确资金使用用途和范围，是否存在相关部门、单位通过多头、重复、虚假申报等方式套取资金情况。对使用单位进行资金核算审查，并评价相关的环保专项资金管理制度是否合理与健全，是否存在虚报费用、违规操作为本单位人员谋福利等行为。

（三）环保专项资金的使用。在审计环保资金使用情况时，需要对用款单位资金使用管理制度是否完善进行检查，并审查资金的用途和使用范围，重点检查资金是否存在挪用的情况。另外，还要针对套取资金、转移和侵吞资金等情况进行严格审查，确保环保资金按规定要求进行使用。

（四）项目运行效益情况。针对于投入使用的环境保护项目运行效益情况进行审计，并根据具体的审计结果进行客观评价。对于已使用的环境保护专项资金项目的运行收益情况展开审计。第一，调查环境保护资金项目是否遵循公开公平公示的原则。第二，从已投入使用的环境保护资金项目建设、程序申报、立项评估、招投标、合同监理、验收评估等方面重点关注项目建设是否严格按照流程程序。第三，查看各建设项目之间的逻辑关系、时间关系是否能够恰当衔接项目建设。第四，使用管理制度资金是否按照规定的使用用途，有无单位存在套取国家资金的情况，有无恶意拖欠工程款等，并查看相关现金去向，有无占用上级下拨的专项资金，对于结转结余资金是否及时上交，国家财政是否按进度支付，更要筛查出那些没有实质性突破的项目申请。综上，针对于工程项目质量问题、项目设施与设计要求相符性、国有资产权益维护情况、违规担保等问题进行重点审计。

三、环保专项资金审计发现的问题

（一）环保项目立项中存在虚假低效问题。在目前的立项申请当中存在少数申报单位应用虚假资料，或是通过重复、多头申报的方式，进而获取国家的专项资金。部分单位申报的资金存在盲目性，未将长期发展、和谐发展纳入考虑，甚至存在违背科学规律的申报现象，致使资金在应用过程中出现应用效率低的问题。还存在少数的专项资金在申报时，未将长期性和连续性等纳入考虑，缺乏可行性方面的研究，并且后续项目存在脱节现象，影响到整体项目的效果，甚至造成整个项目的半途而废，导致环境保护专项资金的极大浪费。

（二）专项资金在应用过程中整体缺乏规范性。环境保护专项资金在应用过程中的拨付缺乏规范性，主要体现为计划审批、指标和审批程序等不合规范的问题，或是未足额、及时拨付资金。资金的应用还缺乏透明性，未按照规定将资金的应用成效和分配进行公告，造成少数项目单位不理解环保资金的应用方式。同时，存在部分单位挪用专项资金的问题，表现为未按照原计划合理分配资金。部分单位甚至存在多得和套取环保资金的问题，环保专项资金被违规流出应用单位，以逃避相应的检查。另外，少数环保部门未进行专款专用相应手续的办理，存在采购盲目的现象，造成资金的浪费，并在原始票据当中弄虚作假，试图掩盖其行为，极大地影响到项目实施的效果。

（三）专项资金管理力度缺乏，后期跟踪审计不到位。专项资金在监管方法上需要改进，传统的管理方式会使管理效率得不到提高，最重要的是没有建立健全完善的绩效监管机制。因此，会出现以下问题：首先，对专项资金日常监管不足，而突击检查次数多；其次，一般只做事后检查，而在事前、事中时监管匮乏；最后，多针对某单一事项的检查，而缺少全方位的跟踪管理，且审计专项资金到位后，又很少对其进行精准管理。此外，资金支出时不按原有计划进行，而是存在随意支出、不按规定列支的情况，导致整个年度资金分布极为不均匀。当前，绩效考核机制正在完善过程中，项目考核与财务考核之间没有直接联系，容易使考核结果不一致。

（四）研究型审计不够深入，审计制度有待提升。目前，环保专项资金的专项审计人员不仅要能够保证审计的公正性和客观性，还需具备较高的职业素养和专业素养。但就目前而言，大部分审计人员的综合分析应用能力较低，专业素质还有待提升。同时，还存在难以确定评价效益的问题，在审计过程中，要求将效果性、效率性和经济性等同预期效果比较，进而得出结论。但因为效益审计对象各不相同，即使同一项目的审计，其衡量的标准也各不相同，所以用于衡量审计对象的相应标准较难实现统一。

四、环保专项资金审计完善建议

（一）重视项目的违规风险，加强环保专项资金审计的规范化建设。目前，尚未有公认的、科学的环保专项资金绩效评价指标，虽然审计组在开展绩效评价时可以借鉴其他地区的环保专项资金绩效评价指标，但不同地区项目的绩效评价指标往往存在不同程度的不足，不可能完全适用本地区，因而可借鉴性不强。规范化的环保专项资金审计主要解决“为什么审” “审谁” “审什么” “怎么审” “怎么评”的问题，它有助于审计人员构建全局思维，促进审计人员在工作中有章可循，既能指导审计过程，又能规范审计路径。如若审计项目组在选择拟审计的补贴项目时仅考虑审计年度累计补贴金额这个单一因素，这样的审计程序便没有充分考虑到项目的违规风险，因此审计人员要全面设计审计计划，在已实施的审计程序上可做进一步补充程序，加强环保专项资金审计的规范化建设。

（二）实施补充审计程序，并向最终受益方进行延伸审计。由于环保项目一般跨期较长，需要较长的时间才能具有效果，因此为了充分评估环保资金的效益性，审计项目组人员有必要尽最大可能后移审计时点或者延长审计期限。但在成本与效益的权衡下，此做法必增添工作负担，这就需要创新审计程序，通过实施补充审计程序来解决这一矛盾。如此一来，对于环保项目的长期效益就有了更加充分的评价。与此同时，考虑到高审计质量的要求，审计人员若只是围绕会计凭证、账簿开展审计工作，很难获取充分适当的审计证据，因此有必要向下延伸审计范围。具体就是要求审计人员要将享受到环保资金投入效益的实体纳入审计范围，主要包括居住在环保项目周围的居民以及附近营业的各类企业，甚至是政府本身。因此，通过实施补充审计程序，并向最终受益方进行延伸审计，这些都有助于审计人员得出高质量的审计结论。

（三）加强审计队伍建设，强化对审计人员的业务培训。审计过程中出现的部分问题归根结底是审计队伍建设的问题，一部分原因可能是审计人员数量不足，有些是因为审计人员专业素质不够。在当今信息技术快速发展的时代，审计人员要结合环境学、生态学、工程学等专业知识开展审计工作。具体措施有以下两个方面：第一，加强审计内生力量，招聘复合型人才，例如在审计人员的招聘环节，不仅要考核其财务和法律知识，还要看其是否涉猎其他专业学科知识，而对于入职员工要定期开展专业知识培训，督促审计人员不断接受新知识，从而优化审计结构，提高审计效率与质量。第二，利用审计外生力量，比如开展某些审计的过程中考虑利用被审计单位内部审计、社会审计等资源来解决审计面临的资源不足、人员数量不足、专业知识匮乏等问题。

（四）坚持运用研究型思维，推进环保专项资金审计。做实研究型审计贯穿于环境审计的审前准备、审计实施、督促整改、成果运用的各环节和全过程，在环境领域做实研究型审计正当其时，有广阔的运用潜力和提升空间。工欲善其事，必先利其器。对于研究型审计来说，这里的“器”主要是指方法或手段。不同地区自然资源和生态环境禀赋各异，各地区资源环境领域发生的问题也呈现复杂多样化态势，所以开展好资源环境审计需要依托有效且有针对性的审计技术方法。积极运用大数据审计方法，加强与相关部门技术合作，将矢量数据应用与信息系统搭建相结合，在政策分析中积极运用数据筛选、透视表、函数语句等方法提升工作效率。因此，在环境领域做实研究型审计，审计人员不仅要懂资源环境法规政策，还要在技术方法上与时俱进，随时更新知识储备，不断增强审计本领。

五、发展前景

转变经济发展方式，实现可持续发展，离不开环保专项资金审计。十八大以来，我国各级财政对环境保护与节能减排投入了大量专项环保资金。国家对环境保护事业投入资金的力度不断加大的同时，环保腐败问题频频出现，引人思考，一些环保专项资金或被侵占或浪费或错配，国家对于环保资金监督的重要性也变得很重要。为了促进相关部门履行好环保责任，促进环保资金合法、合规与有效使用，审计部门对环保领域加强审计，充分发挥政府审计应有的功能已成为目前一个重要问题。如何加强环保公共资金和公共资源的安全和使用效率是当前环保治理的突出问题之一。在此种情形下，充分发挥绩效审计的3E功能，加强环境保护资金的审计，促进相关部门管理提升，是新时期政府审计的重要职能之一。

在目前我国环境保护的大趋势下，国家或地方政府为保护自然资源、防止生态恶化、制止环境污染、建设符合人类共同长远利益的生存环境，投入专项环境保护资金进行保护和建设，保护环境成为人们的共同愿望。而环保专项资金审计是环保资金使用和管理的真实性和合法性的保护屏，也是环保政策得以有效落实和实施的保障机制，是建立健全我国资源环保制度的参考坐标，更是提高社会各界环境保护意识的催化剂。环保资金专项审计还有很长的路要走，现在及未来环保专项资金审计都在政府审计中扮演着不可或缺的角色，将会在国家建设生态文明活动中发挥出巨大的作用。

（作者单位：西京学院）

主要参考文献：

［1］房巧玲，刘长翠.环境保护支出绩效评价指标体系构建研究［J］.审计研究，2010（03）.

［2］房巧玲，王宜成.环境保护专项资金绩效审计基准模型及其应用研究——基于资源配置的视角［J］.中国海洋大学学报，2013（04）.

［3］郭建平.我国环境绩效审计问题研究［J］.北京石油管理干部学院学报，2008（03）.

［4］刘良慧.对财政环保资金项目绩效审计评价方法的探索［J］.中国证券期货，2013（02）.

［5］刘良慧.环保专项资金绩效审计评价体系研究［D］.长沙：长沙理工大学，2013.

［6］胡晋湘.刍议环境保护专项资金审计［J］.中国乡镇企业会计，2011（08）.