［提要］　本文以基层国库集中支付制度为研究对象，站在安全保障的角度，围绕基层国库集中支付制度的提质增效、风险防范等重要问题展开探究。首先，对基层国库集中支付制度的内涵、组成形式等基本内容进行简要概述；其次，结合当前基层国库集中支付制度实施情况，对其中的主要风险问题进行梳理总结；最后，发挥问题导向作用，分别对基层国库集中支付制度具体完善路径进行详细介绍。

关键词：国库集中支付制度；风险；基层管理

中图分类号：F81 文献标识码：A

收录日期：2022年9月14日

现代化市场经济模式下，国库集中支付制度在各国财政资金管理改革中都发挥出了巨大的作用，是政府提升财政管理效率，实现合理、规范财政管理行为的重要驱动器，能够最大限度实现资金在市场中的方便、快捷、安全流通。网络信息时代背景下，为顺应时代转型发展趋势，相关部门更是早早的在国库集中支付中引入了先进的物联网技术、移动信息技术等，真正将财政资金的使用、核算、支付等进行了集中一体化管理。这一举措对于基层国库集中支付制度而言，可谓是划时代意义的，极大地推动着预算管理、财政监督系列变革活动的深入化开展。但纵观目前各地基层国库集中支付制度运行情况，受多重因素影响，其运行情况距离工作目标仍然存在一定的距离，尤其是随着各类问题逐渐叠加，更是使得基层国库集中支付制度风险形势的日益严峻化。如何在当前环境下利用现有资源优化基层国库集中支付制度，降低风险发生率，保障支付安全，已经成为了当前社会各界热议的一个话题。

一、国库集中支付制度概述

国库集中支付制度属于国库集中收付系统的重要组成，该制度的实施以国库单一账户体系为基础。从国库集中支付制度的实施流程来看，是政府预算部门在完成预算指标下达、用款申请审批等一系列活动后，委托支付办理中心执行具体手续的一种财政管理制度。

一般来讲，国库集中支付包括财政直接支付、财政授权支付两种形式。这两种支付形式的综合运用，有助于财政资金使用路径的变化，能够通过将财政资金从原来的中转调整为直达，来大大提高财政资金的安全性、规范性、透明性以及有效性，对维护政府公信力发挥了积极作用。其中，财政直接支付是根据预算单位提请的用款计划而开展的支付行为，包括资金用途、用款进度等。在实际操作中，财政部门需要作为支付主体，将资金直接给付到供应商、劳务单位账户；财政授权支付则是根据预算单位提请的用款计划，由预算单位自行开出支付令继而支付给供应商、劳务单位的支付方式。根据相关规定，由商业银行代为支付的财政资金，需每日与财政部开设的国库单一账户进行清算。因此，国库集中支付制度的核心是财政预算指标，需要强大的财政预算管理和信息反馈系统支持，并以准确、及时的银行结算系统作保障。

二、基层国库集中支付制度面临的风险问题

（一）网络安全风险。社会主义现代化建设视域下，国家在基建领域的投入不断增加，随之产生了庞大的财政资金流量。而要有效应对、处理这些巨大的资金流，保障基层国库集中支付制度的顺利实施，就必须依靠强大的计算机软件平台的数据处理、智能分析等功能的发挥来实现。虽然先进技术的加入在很大程度上补足了人力的短板问题，使财政管理工作效率、质量得以大大提高，但支付过程完全依赖计算机软件平台完成的显著特点，也在某种维度上导致基层国库集中支付制度数据安全隐患发生率的增多。这些安全隐患不仅来自互联网固有的黑客攻击、病毒等，同时也来自基层国库集中支付平台系统软件故障、硬件故障等，这些情况的出现均会造成基层国库集中支付平台系统出现数据错误、数据丢失等严重问题，继而阻碍财政资金的顺利流转。

这些问题的出现，主要是由于电子政务系统广泛流行应用与基层国库集中支付系统不完善、不健全之间矛盾问题的存在而导致的。虽然信息化时代下，基于“互联网+”强大的战略部署作用，我国整体电子政务系统发展日臻成熟，为国库集中支付制度的落地创造了利好条件，但目前大多数基层国库集中支付系统中的程序操控、信息整合、监管控制等功能板块，许多仍然处于建设当中，没有能力支撑起巨大的资金数据流监管任务。尤其是面对高度开放、自由的互联网虚拟环境，基层国库集中支付与外界无法彻底隔绝，黑客攻击、病毒入侵等的出现，严重破坏了基层国库集中支付本就孱弱的监管体系，进而妨害了财政资金安全。

（二）现金管理风险。基层国库集中支付制度下，按照相关规定，预算单位可通过零余额账户直接发起现金提请。所谓零余额账户，是指预算单位在商业银行开设的基本存款账户，可办理提现、转账、电汇、信汇、同城特约委托收款等支付业务，主要面向财政授权支付业务，但是除了正常退款外不得接受资金转入。据相关调研结果显示，受多重因素的交织影响，该板块业务在操作过程中现金管理风险的发生率较高。尤其是在未明确标注预算单位相关信息的情况下，最大现金提取额及提取次数设计，可能会造成大量现金游离于零余额账户外。同时，零余额账户财政授权支付模式下，财政部门无法精准掌握预算单位资金流向及使用进度，其资金掌控能力将被大大地弱化，这对于国库集中支付制度的实施而言无疑是十分危险的。

这些问题的出现，主要是由于当前基层国库集中支付制度相关监管控制体系不健全、不完备，从而使得零余额账户现金管理中存在的诸多漏洞问题无法被及时获取、及时修补，最终诱发了基层国库集中支付制度诸多现金管理风险的发生，对资金安全造成了严重的负面影响。

（三）授权支付风险。在国库集中支付制度框架下，基层财政授权支付一般的流程是，县级财政部门对基层预算单位进行支付授权——基层预算单位向代管银行提请相应的资金领拨手续——代管银行开展财政支付办结工作，并按照清算流程将财政资金支付信息汇集统计上报给财政部门。由此可见，财政部门对基层支付资金的核查更多偏向于事后监管行为，能发挥的效能有限，对于预算单位可能会发生的套取、挪用财政资金的风险等，都无法做到有效的防控。与此同时，从另一个侧度上讲，由于基层预算单位与代管银行之间的制约机制缺位，更是削弱了国库集中支付制度的内控力，一定程度上增加了相关工作人员违规违法操作财政资金的风险。

这些问题的出现，究其原因，是由于监管不力引起的，导致基层国库集中支付无法在支付前、支付中对相关人员、环节、流程给予强有力的监管。这在一定程度上削弱了相关部门掌控集中支付的作用力，导致操作失范问题叠加，继而可能会诱发更加严重的影响，财务资金流转风险扩大。

三、基层国库集中支付制度完善建议

（一）加快系统升级，提高安全等级。时至今日，“互联网+”发展的时局不可逆转，为基层国库集中支付制度的推进奠定了坚实基础，同时方便了业务开展单位和业务服务单位。在这样的环境背景下，基层国库集中支付制度风险问题的防范也应当从加快系统升级上着手，以此来提高制度实施的安全等级。为此，可以从以下几点着手：首先，要加大在基层的信息化发展布局，不断升级其硬件装备水平，积极导入先进科技应用，畅通国库集中支付过程中的各环节通道，提高相关部门之间的协作力，改善国库集中支付制度运行环境。其次，要进一步升级基层国库集中支付系统，其定位绝非事后记账处理的一般财务系统，而是逐步趋向于智能化程度高、带有事前控制机制的“资源型”管理平台。时刻谨记，信息化改革是一把“双刃剑”，为用户提供便捷、高效服务之余，还渗透着严峻的数据安全风险。最后，要紧密关注信息化领域的技术发展动态，通过物理隔离、权限控制、密码保护、数据备份以及防火墙等组织方式，提升国库集中支付系统的安全性能，有效屏蔽数据安全风险，有效解决国库资金内部控制问题。

（二）规范支付流程，屏蔽安全风险。对于基层国库集中支付制度的实施而言，规范化的支付流程，能够切实保障各项工作都依照既定要求严格实施，有助于安全风险的规避。可以重点从以下几个方面着手：首先，基层国库集中支付制度运转过程中，要从源头上把关业务审批流程，认真审核执行委托人身份。并根据相关要求，编制“审批流程明白册”，结合全部预算单位的既往工作案例，总结归纳各种类型的业务特点，细化统一口径的审批标准，并分发给所有相关人员，推动国库集中支付的规范化、标准化建设。其次，秉持“理论联系实际”的基本指导原则，基于基层国库集中支付中心的既定组织结构，增加业务疑难解答小组设置，并在网络平台上开通线上服务，精准对接基层国库集中支付过程中遇到的问题，充分发挥串联其他单位相关部门的作用，形成统一口径，有效解决业务操作问题，最大限度地屏蔽该类风险。以具体的授权支付为例，在国库集中支付制度规则下，明确代管银行的权利和责任，要求其认真审核预算单位提交的手续，包括收款人、资金用途等，及时发现其中存在的问题，结合实际情况需要给予退回处理。最后，针对授权支付过程中的现金管理风险，规范办理流程，明确规定提现数额、次数等，并认真执行备用金核准机制、紧急用款审批机制等。除此之外，建议将财政授权支付业务收紧到国库支付中心系统中，可行条件下由财政直接支付予以取代，逐步提高财政直接支付的比重，亦可有效防范现金管理风险。

（三）加强监督管理，优化支付环境。基层国库集中支付制度下，财政监管前移，进一步实现了预算单位支出行为的透明化建设，但是如若再延续以往的拨付体制监管体系，势必会阻碍改革的进程。对此，结合基层国库集中支付制度特性，完善监管体制及模式势在必行。细化监管主体、监管对象、实施范围、监管措施以及责任追究办法等系列规定，充分利用整个平台信息资源优势，提升动态监管效能。未来，基层国库集中支付监管必将走向以现代信息化系统为支撑，内部监管和外部监管耦合，增强国库集中支付的事前、事中以及事后一体化动态监管的新模式。在具体实施过程中，将国库集中支付监管前置到部门预算编制阶段，加强透明化程度建设，基于信息系统的共享功能，向财政监管部门全面放开资金拨付、年终结余等信息，及时发现其中存在的安全风险因子，针对性地进行纠正和治理。同时，为有力解决财政资金重复申报、多头申报等问题，要进一步强化对审批项目前期的立项依据、论证情况、公示择优等方面的审查，提升专项监管效能。另外，中国特色社会主义现代化治理结构下，尊重和行使广大人民群众的监督权，在确保财政数据安全的前提下，实现监督信息的外网链接，主动接受群众咨询、举报，提高财政资金的公开、透明度，维护良好的政府形象。

（四）加强人才培育，做好人才保障。基层国库集中支付制度是县级财政改革的重要举措，对从业者提出了更多、更高要求。知识经济时代，人才作为发展的核心驱动力，是有效防范基层国库集中支付制度风险问题的关键因子。因此，新时期，财政部门应认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，树立高度的人才战略意识，系统梳理基层国库集中支付制度的特性，明确对相关从业人员的岗位职业要求，了解其中可能存在的风险问题，有的放矢地组织培训教育工作，及时更新他们的思想理念，强化其职业道德精神，不断充实他们的知识涵养结构，淬炼其岗位适应能力，共享有效工作经验，拔高整体队伍的综合素质水平。同时，在国库集中支付中心内部，组织业务技能大比拼活动，创设浓郁的学习氛围环境，在实践中淬炼工作人员的岗位技能，使之为中国特色社会主义现代化建设做贡献。另外，有效加强财政部门内部控制建设，制定科学、合理、全面的绩效考核方案，奖励优秀作为，及时纠察基层国库集中支付制度执行过程中的问题，责任到责任，给予严厉的惩戒，提升工作人员的自控意识和自控能力，防范人员思想腐化造成的系列风险问题。除此之外，还可在基层国库集中支付业务审批部门实行轮岗机制，以两年为一个周期进行同科室轮岗，以四年为一个周期进行不同科室轮岗，减少因人际关系带来的风险问题。

综上所述，基层国库集中支付制度的优势毋庸置疑，其在我国现阶段的建设发展成果斐然，但受多重因素的交织影响，仍旧面临着严重的风险问题，主要表现为数据安全风险、现金管理风险、授权支付风险以及业务操作风险等。对此，坚持以问题为导向，结合实际情况，从升级系统、规范流程、加强监管、发展人才等角度入手，架构起更加安全的国库集中支付体系，最大限度地释放其优势效益。笔者希望各学者持续关注此类课题研究，善于从不同维度视角切入，提出更多相关建议。

（作者单位：陕西省延安市宝塔区国库支付中心）

主要参考文献：

［1］郭娟.国库集中支付制度改革探讨［J］.合作经济与科技，2022（15）.

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