［提要］　创新自然资源资产管理改革能有效推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。我国自然资源资产管理处于探索阶段，在实际运作中存在所有权代理机制不健全、市场机制不完善、所有者和监管者身份不清等问题。通过对典型国家自然资源机构设置、管理特征等方面进行研究，为落实我国自然资源管护、实现资产保值增值、维护所有者权益提供经验参考。

关键词：自然资源；自然资源资产管理；管理模式；国际借鉴

中图分类号：F205 文献标识码：A

收录日期：2022年9月25日

创新自然资源资产管理，能促进自然资源集约利用与保值增值，有效推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。党的十八届三中全会提出建立系统完整的生态文明制度体系，健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，用制度来保护生态文明建设，做到自然资源的高效配置，保障自然资源的节约利用。

在社会主义市场经济条件下，构建符合我国发展状况的自然资源产权体系，不仅能促进我国自然资源的价值发挥，有效实现自然资源的合理配置，更是推进我国生态文明建设的核心内容。不同国家的自然资源管理方式适用于不同的社会经济和制度背景，它们是针对自己国家发展状况来进行实施的，各有其特点，对我国自然资源资产管理具有一定的参考价值。

一、国外自然资源资产管理模式

（一）日本：重视自然资源资产中的生态价值

1、管理模式。日本的自然资源主要由四个中央级部门来进行专门管理，包括国土交通省、经济产业省、农林水产省、环境省，不同类型的自然资源由各机构进行分类管理。其中，国土交通省负责土地利用与开发、城市规划、海洋产业发展；经济产业省设有资源能源机构，负责矿物产品的有效供应与安全、石油等各类能源的规划与使用等；农林水产省负责农地制度和农用地转用流转、森林保护与植树造林、海洋生物资源管理；环境省除了承担环境保护的职能，还负责自然公园管理、生物多样性进行保护、节约资源、循环利用等。专门化管理减少了管理过程中出现的问题。

2、管理特点。日本强调自然资源利用与保护立法的建设，注重发挥资源的生态价值，加强对重要生态资源（区）的保护，采取措施限制自然资源使用权人的产权关系，并通过经济手段对自然资源保护者进行补助。日本自然资源的贫乏导致其重视自然资源的生态价值，由消耗资源向保护资源过渡，加大对各类自然资源的保护力度，并形成了完善的自然资源物权法体系。日本对自然资源生态价值的重视不仅体现在相关法规中，还在相应的管理部门设立生态保护机构职能。

3、管理效果。日本完备的立法制度与管理措施最终实现自然资源保全与保护。其自然资源管理注重政府顶层设计和统筹规划，注重经济性和效率性，将支撑国家经济运转的石油等重要资源交由经济产业省资源能源厅统一管理，实现了能源、矿产规划储备、集中管理，大幅度减少了政府实施自然资源管理的财政支出，提高了政府的办事效率。日本对自然资源的保护促使其自然资源物权法体系不断完善，在很大程度上限制了地方对自然资源的滥用与损害，促使其自然资源生态价值不断发挥作用。

（二）美国：完善的自然资源产权交易市场

1、管理模式。美国的自然资源主要由内政部对主要事务进行综合管理，内政部下设8个机构对不同类别的自然资源进行专业管理，各机构在对各领域自然资源专业管理的基础上又相互配合。同时，单独设立了自然资源收益办公室，对自然资源管理过程中得到的收益进行专门性收纳和管理。各机构在管理过程中对自然资源的价值和实物发展实时监控，在保证资源可持续的基础上发挥各类资源的经济价值，使美国形成了相对完善的自然资源资产管理体系。

2、管理特点。美国建立了清晰的自然资源产权体系、完善的自然资源有偿使用制度，充分发挥自然资源多种用途和持续收益，注重自然资源价值的实现。其交易市场的操作性规则不断完善，规定有关自然资源产权的交易必须按照相关法律规定或通过有偿付费规则进行实施。例如，美国土地主要为私有制，实行公私兼有的多元化管理，任何人开采或使用联邦土地上矿产资源时，都不允许私自进行，应该先向内政部下设地土地管理局进行申请租地或缴纳租金和相应费用等。国家对于私人所有的自然资源不能加以干涉和禁止，产权明晰，但任何人对非私有的自然资源进行开发或使用时，都必须向机构有偿付费或通过相关程序获得相应的使用权或所有权。

3、管理效果。美国拥有多元的自然资源所有权主体和发达的社会经济环境，这些条件促使美国形成了完备的自然资源交易市场，促进了各类自然资源的合理开发与利用，最大限度地发挥了其价值。在资源管理实践过程中促进了美国自然资源完备市场的建立，完善的产权交易市场又反过来促使美国形成了完善的自然资源价值体系。在美国，任何有关自然资源产权的交易都需要获得相关许可证，各类自然资源由专门机构进行管理与交易，使自然资源在经济价值实现的基础上整体协调发展。

（三）加拿大：注重自然资源协调机构的建立

1、管理模式。加拿大自然资源管理体制改革的时间较早，自然资源管理逐渐由分散转为统一综合管理，并在具体实施过程中建立各类资源的专门管理机构。加拿大自然资源丰富，根据自然资源的具体发展状况和实践经验，分别设立了自然资源部及环境部。其中，自然资源部在坚持可持续利用的基础上对自然资源的开发利用与保护等工作进行管理；环境部则对自然资源管理过程中的可持续利用做出具体要求，在资源开发利用的基础上保证其自然资源环境的绿色可持续发展。自然资源部和环境部各自承担不同的管理职能和重点，二者均以促进资源环境的可持续发展为主要目标，职能有相互交叉、互为补充，国家在分类管理的基础上进行综合管理。

2、管理特点。加拿大自然资源管理部门下设综合协调机构进行辅助管理。各级管理机构一方面对不同类别自然资源实行专门化管理；另一方面又注重各组织间的联动协调作用，例如在自然资源部下专门设立如海洋事务委员会、土地利用委员会等协调机构进行辅助决策。加拿大的自然资源协调机构主要由两部分组成：一部分是由国家政府部门人员组成行使国家权力；另一部分则是由政府部门和相关产业部门人员共同组成，对自然资源事务进行统一交流合作，政府人员和专业人员能够根据具体的资源利用情况做好资源有效配置。

3、管理效果。加拿大各自然资源机构对不同资源进行开发利用，资源协调机构对管理过程进行统一协调与监管，能有效配置资源，促使自然资源由分散管理向统一管理过渡。自然资源部下设机构对不同类别自然资源进行专门化管理，在一定程度上提升了各类自然资源的开发利用水平和价值实现程度，提升了对各类资源的管理效率。各部门不仅能够对所属领域自然资源进行管理，而且对相关自然资源起到一定的监管作用，避免了自然资源管理上的条块分割现象，促进自然资源的可持续发展与利用。

（四）挪威：完善的自然资源资产核算账户

1、管理模式。挪威的自然资源分为实物资源与环境资源两大类，主要由5个部委来进行管理，各部委下分设相关司局及下属机构对不同类型的资源进行专门管理。一方面各机构在具体分工上各有侧重，同一种自然资源可能涉及不同机构同时管理，这种专门化设置加快了资源的合理利用，促使其得到不同机构的层层监管，例如海洋资源由两个部委、两个相关司局及三个下属机构负责管理；土地资源由两个部委、两个相关司局和一个下属机构负责管理。另一方面又细化部门和机构设置，推进自然资源在资源管理、产业管理、生态管理三方面相互融合与发展，促使生态环境得以改善以及自然资源得以合理利用，为挪威自然资源规划与发展提供了重要的决策支撑。

2、管理特点。挪威自然资源管理主要特点是建立了物质资源账户、环境资源账户等官方核算账户对矿产、森林、渔业等资源进行核算，核算主体主要是国家统计局。挪威的自然资源资产核算基于投入产出这一生产关系，重视自然资源资产在全国经济中的显著作用，并将其正式纳入国民经济核算体系的一部分进行统一管理。挪威建立完善的自然资源资产账户，能清晰反映出自然资源与发展环境之间的互动关系，找出在实际操作中可能出现的问题以及可改进的方面，从而根据实际制定适应挪威国内经济发展状况的方案。

3、管理效果。挪威不同资源部门各有侧重、分工协调，加强了自然资源开发、利用，实现了经济价值的最大化。挪威对自然资源和环境进行核算，能有效掌握各类资源的实物量与价值，为各类资源管理过程的评估与使用提供了必需的资料与数据，有利于对自然资源进行长期规划，促使国民经济统计、预测和分析服务更为有效，并在一定程度上解决了自然资源与经济发展相脱节的问题。

二、国外自然资源资产管理模式启示

（一）注重生态功能，推动自然资源空间修复建设。日本通过立法和机构监管来加大对自然资源生态价值的实现，其经验表明，自然资源开发与生态环境保护二者应共同发展，缺一不可。我国一直重视资源的生态功能，例如除了生态环境部可以处理有关生态环境领域事务外，自然资源部也承担着生态修复的功能，能够促进环境保护与资源利用间的平衡。日本在森林资源与岛屿资源方面建立了完备的资源开发与保护立法，我国在这方面存在一定欠缺，应加大普及自然资源的保护和宣传力度，并完善各类自然资源有关法规，对各类资源的开发与使用制定具体的规划方案。此外，还应加快实施自然资源空间修复与保护工作，推动“山水林田湖草海”的生态修复与综合整治。自然资源的经济价值与非经济价值应该得到同等重视，特别是生态价值更为重要，我国自然资源国家所有权制度建设应该由仅重视经济效益向生态效益、社会公平、民生服务等多方面转变，推动自然资源空间修复与保护。

（二）加强市场规范，完善自然资源有偿使用制度。美国自然资源产权市场管理模式启示我国应不断探索各类自然资源的价值实现，促进资源的有效配置与价值发挥。美国对自然资源价值高度重视，不仅要求各类资源产权的交易要按照有偿付费原则进行，还设置专门评估机构对各类资源进行价值评估。我国资源有偿使用并未全面覆盖，很多资源仍无偿无序使用，导致部分资源的浪费与价值流失。建议借鉴美国资源有偿使用与准入原则，扩大资源有偿使用的范围，完善各类资源的转让与使用方式，加强自然资源资产收益的征收与管理；建立独立的资源评估部门，专门负责对各类资源的价值进行评判与估计，完善自然资源价值管理体系；建立标准化的自然资源市场运行机制，完善市场服务体系，加强对市场交易中自然资源使用权监测和调控机制，探索自然资源资产市场信用体系建设。

（三）分类分级管理，注重自然资源协调机构建设。自然资源具有系统性和整体性，加拿大注重自然资源各机构间的协调作用，于我国而言，自然资源价值的实现在于国家对自然资源管理发挥综合规划作用。综合化管理主要体现在由统一的管理部门对自然资源管理进行规划，根据自然资源不同的种类、用途、价值等特性来进行差别化管理。例如，森林资源中的天然林和生态林生态价值高，应多采用生态保护；而一般林可通过相关规定授予使用者采伐许可，在不破坏生态价值的条件下对其进行使用。地方政府应根据本地实际情况对自然资源进行管理，除按照自然资源类别管理外，还可根据资源属性来进行管理。例如，可设立专门机构管控公益性自然资源使用，对经营性自然资源则加强市场规范化管理，严格把控自然资源进入、转出等行为，同时加强自然资源资产管理过程中同级、上下级之间的市场监管作用。

（四）完善核算账户，健全自然资源资产清查核算规章制度。我国自然资源核算方面不够成熟，缺乏规范的自然资源核算体系。挪威自然资源资产核算为我国自然资源管理者提供参考，在自然资源核算账户方面，挪威针对本国的森林、矿产、渔业、能源等重要资源，将自然资源账户分为物质资源账户与环境资源账户进行核算；在核算方法方面，挪威主要在投入产出的基础上分析资源在经济活动中的情况，并将其纳入国民经济体系。目前我国主要采取收益法作为自然资源核算方法，并没有形成统一的方法与账户，建议建立我国完备的自然资源核算评价制度，针对自然资源管理的重点并结合国内具体情况制定官方统一的自然资源核算账户与核算方法，在全国范围内对自然资源资产实物量开展统计活动，探索不同类别自然资源的价值量核算，掌握国内各项自然资源实物量和具体价值，为自然资源整体性安排做出统筹规划。

（五）加强法规建设，完善自然资源资产产权体系。加强自然资源资产法规建设，有效保障各类资源开发、利用、保护与修复活动的顺利进行。借鉴其他国家在自然资源方面采取的法律，例如日本自然资源物权法较为完善，加拿大制定了不同类别的自然资源法律，都可为我国制定相关法规时提供参考。一方面针对不同资源的特性要建立独立的法规；另一方面又需要制定统一法来规范各类资源的整体发展。规范出台相应的政策法规促进自然资源的开发利用与保护，并在高校开设与自然资源开发利用与保护的相关课程，普及自然资源相关知识，为自然资源管理培育相关人才。此外，还应对各类侵害自然资源的事件进行处理，选取典型案例进行公示，以加强社会对自然资源管理的了解。明确自然资源资产所有权实现的方式，根据不同地区自然资源实际开发与使用情况制定相关流转法规，规范自然资源各类使用。

（作者单位：1.天津工业大学；2.天津市规划和自然资源局）

主要参考文献：

［1］宋马林，崔连标，周远翔.中国自然资源管理体制与制度：现状、问题及展望［J］.自然资源学报，2022.37（01）.

［2］邓锋.当前日本自然资源管理的特点与借鉴［J］.中国国土资源经济，2018.31（10）.

［3］洪旗，陈华飞.差异化产权制度 多元化生态管护——国外自然资源管理模式概览［J］.资源导刊，2018（06）.

［4］陈静，陈丽萍，汤文豪.美国自然资源管理体制的主要特点［J］.中国土地，2018（06）.

［5］杨杰，陈丽萍，张迎新.加拿大自然资源管理机构及职能［J］.国土资源情报，2018（04）.

［6］孔含笑，沈镭，钟帅，曹植.关于自然资源核算的研究进展与争议问题［J］.自然资源学报，2016.31（03）.

［7］赵婉君.以“英挪”为借鉴的中国自然资源资产核算启示［J］.现代商贸工业，2022.43（10）.

［8］江君琴，韩德军，甘华军.中外自然资源资产管理与核算的比较与启示［J］.中国管理信息化，2021.24（05）.

［9］姜雅，李福.日本自然资源管理体制基本架构及改革趋势研究［J］.国土资源情报，2014（11）.