［提要］　推动战略性新兴产业进行突破性技术创新是我国向中高端全球价值链攀升的关键。本文基于各省级日报构建的政策连续性指数和战略性新兴产业创新投入和产出数据，分析我国宏观及地方经济政策连续性情况，总结其对战略性新兴产业技术创新数量和质量的影响，并提出政策建议。

关键词：政策连续性；战略性新兴产业；创新数量；创新质量

基金项目：湖南省研究生科研创新项目：“经济政策不确定性对战略性新兴产业技术创新的影响研究”（编号：CX20210444）

中图分类号：F425 文献标识码：A

收录日期：2022年9月30日

2021年4月30日，中共中央政治局会议强调要“保持宏观政策连续性、稳定性、可持续性，不急转弯”，强化政策对实体经济的支持作用。可见，在新一轮产业革命蓬勃开展的背景下，有必要深入探究宏观和地方政策连续性与战略性新兴产业间的关系。

根据已有研究来看，学术界针对经济政策连续性问题进行了一系列的研究。就政策连续性对宏观经济的影响来说，不少学者发现政策连续性降低对宏观经济发展具有明显的负向作用，这主要是因为政策连续性降低会使得实体经济活动衰退，并提高商业银行整体风险水平，进而恶化金融环境，同时造成失业率的提高。而对于微观企业来说，宏观经济政策连续性的下降可能导致企业在预期未来收益时出现困难，进而推迟其实业投资以避免未来的风险，甚至出现强烈的“脱实向虚”倾向。与本文最相关的是探究政策连续性降低对企业创新影响的文献。有学者认为创新本就是一项高风险活动，所以当外部风险上升时，随着从金融机构获取贷款的成本提高，企业创新动力可能会下降。但也有研究认为研发投资和实物投资的后期调整成本并不相同，因而在政策连续性较低的环境中，企业对待二者的态度存在不同，追加研发投资恰恰体现了企业面对不确定时的“谨慎反应”。可见，政策连续性降低确实会对微观企业创新决策产生影响，但学术界对其影响的方向还存在争议。

从经济现实看，我国战略性新兴产业创新产出较高但创新质量不高的问题可能受到政策连续性下降的影响。在政策连续性较低的环境中，地方政府“重生产、轻创新”的自利性投资偏好可能进一步增加。既有文献指出，企业增加自身研发投入可以提高创新数量，但要同步提高其创新质量，则依赖于资金和人才的配合。就我国经济现实而言，企业所处区域的人力资源禀赋往往受地方政府政策的影响较大。政府在教育和人才引进上的投入的确有助于集聚创新人才，但这类财政支出的外部性通常较高，所以在经济形势反复变化时期，政府对其投资的积极性可能会降低，进而加剧“专利泡沫”问题。基于此，本文聚焦于宏观和地方层面经济政策连续性降低对战略性新兴产业技术创新数量及其质量的影响，相关结论将丰富战略性新兴产业与经济政策相关领域的研究，也可为我国各级政府制定相应政策以促进战略性新兴产业技术创新“增量提质”提供启示。

一、中国经济政策连续性的特征性事实

（一）宏观经济政策连续性。我国经济政策连续性整体上具有周期性波动的特点，且近年来有降低的趋势。本文利用Huang和Luk（2020）基于《人民日报》等十家权威报纸编制的中国宏观经济不确定性（简写为EPU）指数来衡量政策连续性，该指数越大，意味着政策不确定性越高、政策连续性程度越低，我国2006～2020年宏观经济政策不确定性的走势情况如图1所示。可以看到，宏观经济政策连续性在2006～2020年之间呈现周期性变化，并在2008年、2011年和2015年均处于低位，而且近期有持续降低的趋势。可能的原因是，中央政府为应对国内外经济形势的变化，频繁地调整政策去适应新发展格局下国内经济发展需要，这在一定程度上能够削弱“次贷危机” “欧债危机”以及2015年股灾等事件的冲击，但副作用则是降低宏观层面经济政策的连续性，导致各类市场主体无法准确地预期未来一段时期内政策的走向和执行的力度，且这种问题在每个周期后有所加重。尤其是在2019年后，在新冠肺炎疫情的冲击下，宏观经济政策连续性即将迎来又一个波谷，这意味着战略性新兴产业外部经营环境的不确定性将增加。（图1）

（二）地方经济政策连续性。我国各地区政策连续性的平均水平高低不同，而且不同地区政策连续性的变化幅度也存在较大差异。本文利用Yu等（2021）基于中国各省的党报构建的地方经济政策不确定性（简写为PEPU）指数绘制了2006～2017年分经济区经济政策连续性走势情况。具体来说，这里将全国划分为东北（辽吉黑）、大西南（云贵川渝桂）、东部沿海（沪苏浙）、黄河中游（陕晋豫蒙）、南部沿海（闽粤琼）、长江中游（鄂湘赣皖）、大西北（甘青宁藏新）、北部沿海（京津冀鲁）等8大经济区，而分经济区的经济政策不确定性指数利用各省财政收入占所属经济区总财政收入的比重作为权重来对PEPU指数进行加权平均得到。该指数越大，表明政策不确定性越高、政策连续性越低。从图1可以看到，沿海地区的政策连续性水平整体低于长江中游和黄河中游地区，而后者又低于大西南和大西北地区，这符合经济实际，也表明我国经济政策连续性的下降更多发轫于经济发达地区。另外，沿海地区经济政策连续性的变动在样本期内更为剧烈，而西部地区的变动幅度较为缓和。可能的原因在于，一方面在财政分权的治理体制下，地方政府在经济规划和资源配置上具有较强的自主性，加之各省政府经济治理能力水平高低不齐，这就导致我国各省份的政策环境具有较为明显的省际差异；另一方面地方政府的发展目标逐渐多元化，从突出GDP到践行“协调、绿色、创新、共享和开放”的新发展理念，这种转变使得政策的调整弹性更大。同时，为应对国内外不确定性因素的冲击，政府政策调整的频率逐渐升高，调整的方向也在不断变化。比如，发达地区的政府可能会更加积极、频繁地根据当地的资源禀赋、未来竞争优势持续调整和细化对战略性新兴产业的选择、引导与培育政策，而欠发达地区由于经济活动较为低迷，因而经济政策的调整频率并不高。

二、中国战略性新兴产业技术创新现状分析

自国家统计局推出《战略性新兴产业分类（2012）》方案以来，依托于各级政府有效的激励政策以及我国经济转型的内在需要，各省份的战略性新兴产业取得充分发展。在规模方面，2013～2020年我国战略性新兴产业增加值占国内生产总值的比重由6%上升至11.7%。在创新方面，截至2020年12月，战略性新兴产业在国内的发明专利授权数已达67.8万件。而要进一步揭示中国战略性新兴产业的自主创新能力，可从创新投入和创新产出两个维度分析。本文基于《中国科技年鉴》数据，利用2012版战略性新兴产业分类表从《中国科技年鉴》数据中提取了16个行业，包括化学原料和化学制品制造业，医药制造业，化学纤维制造业，橡胶和塑料制品业，非金属矿物制品业，黑色金属冶炼和压延加工业，有色金属冶炼和压延加工业，通用设备制造业，专用设备制造业，汽车制造业，铁路、船舶、航空航天和其他，电气机械和器材制造业，计算机、通信和其他电子设备，仪器仪表制造业，金属制品、机械和设备修理业，电力、热力生产和供应业来代表战略性新兴产业进行分析。（图2）

首先，就战略性新兴产业的创新投入来说，本文从研发投入（R&D）金额和研发人员数量这两个维度来进行刻画。前者衡量了技术创新的投入力度，其数值越大表明对战略性新兴产业创新越加重视和支持；后者则间接描绘了战略性新兴产业的技术创新能力，一般来说，产业内从事技术创新的人员越多，其研发能力就越强。如图2的（a）图所示，我国战略性新兴产业的研发投入一直处于上升的态势，由2011年的5，115.86亿元上涨至2019年的11，432.22亿元。与此同时，R&D投入的增速整体出现下降的趋势，但逐渐趋于稳定。这一方面是因为我国战略性新兴产业技术创新投入的基数已经很大，因而新增投入的增速不可避免地会下降；另一方面也表明战略性新兴产业技术创新正从快速发展期过渡到平稳调整期，企业研发投入规模可以保障一般创新项目的资金需要。

图2的（b）图则展示了战略性新兴产业研发人员的变化情况，研发人员数量总体呈现上升的趋势，从2011年的211.52万人增长至344.2万人，尤其是在《战略性新兴产业分类（2012）》推出后的2年，研发人员数量快速壮大，这表明我国战略性新兴产业的技术创新能力在不断增强。但在2014～2015年，研发人员的增速不断降低。可能的原因在于：一方面省级层面经济政策连续性的降低使得企业出于降低用工成本的考虑而减少对外招聘；另一方面省级层面经济政策连续性的降低也意味着经济形势不明朗，此时，地方政府倾向于将更多的财政资金投向能够快速产生短期收益的生产性活动，而忽视对人才吸引政策的建设。另外，在2018～2019年经济政策连续性降低的背景下，研发人员的增速有所下降，但研发投入的增速较为稳定且高于前者，这表明面对较高的经济政策不连续性，战略性新兴产业的创新投入更多体现在资金投放上，而并不主要体现于内部研发人员规模的扩张。

其次，就战略性新兴产业技术创新产出而言，本文考虑到专利是战略性新兴产业技术创新的代表性成果，因而利用战略性新兴产业的专利申请数量来刻画创新产出情况。如图2的（c）图所示，从专利申请件数来看，其在2011～2019年这9年间取得了较大增长，从33.3万件攀升至88.3万件，年平均增长率在13.1%左右，虽然在2015年专利申请数量出现了小幅下降，但之后出现了提高。而从专利申请数变化率来看，专利申请增速在2015年前一直下降，虽然在2016～2018年之间出现过短暂的上升，但近年来还是有下降的趋势。可见，战略性新兴产业可能有通过增加创新产出的途径来回避政策连续性降低带来的风险，但随着政策连续性下降的次数和时间增加，其创新效果也在下降。

最后，综合我国战略性新兴产业创新投入和创新产出两方面的数据来看，在《战略性新兴产业分类（2012）（试行）》推出后，随着各级政府的重视和支持，我国战略性新兴产业技术创新活动得到了资金保障，技术创新能力有所增强，技术创新产出取得了快速增长。从图2可以看到，我国战略性新兴产业的R&D投入和研发人员数量的增速均开始放缓，但最近几年研发投入的平均增速一直要高于研发人员数量的平均增速，因而本文预期战略性新兴产业的研发投入规模与研发人员数量之比很有可能出现失衡。而结合图1和图2来看，在经济政策连续性较低的年份，创新产出仍在增加，研发投入也较为稳定，但研发人员的增速出现了较大的下降。因为高质量的创新往往依赖于研发资金和技术人才的配合，所以本文认为宏观和地方层面经济政策连续性的下降将对战略性新兴产业技术创新质量有抑制效果。

三、政策建议

在全球经济不确定性加剧的背景下，宏观稳定成为宝贵的资源，其对促进战略性新兴产业的良好发展具有重要的作用。本文以近年来经济政策连续性反复波动的现实情景作为研究切入点，结合我国战略性新兴产业的创新投入和创新产出数据，探究经济政策连续性与战略性新兴产业技术创新数量及其质量的关系。通过前文的分析，本文发现战略性新兴产业可能会通过提高创新资金投入和增加创新数量来回避经济政策连续性降低所带来的风险，进而获得未来的竞争优势。但是，由于地方经济政策连续性的降低还会阻碍企业引入更多的研发人才，导致企业内部研发投入和研发人才的不匹配性加剧，因此其对战略性新兴产业技术创新质量的提升有抑制效果。总体来看，短期宏观和地方经济政策连续性的下降对战略性新兴产业技术创新的负向影响不大，甚至会对企业创新产生倒逼作用，但经济政策连续性若是长期处于下降的趋势，那么战略性新兴产业的技术创新效率和质量将受到极大的抑制。

基于上述结论，本文提出如下政策建议，以帮助各级政府实现战略性新兴产业自主创新“增量提质”的目标：（一）各级政府应该尽量提高经济政策的连续性，为战略性新兴产业技术创新创造良好的政策环境。在政策连续性较低的情况下，战略性新兴产业的创新产出虽能保持增长，但创新质量极可能下降。因此，为了实现战略性新兴产业技术创新“增量提质”，政府决策部门应该提高经济政策的连续性，同时尽快完善政策披露体系，让企业能够平等、快速获取政策信息。（二）加强知识产权保护以增强战略性新兴产业技术创新韧性，刺激企业技术创新，以培育富有竞争力的企业。在经济政策连续性降低时，战略性新兴产业有可能会通过提高创新产出来回避外部风险，并借此把握住不确定性中蕴含的获取超额收益的机会。因此，各级政府可以通过加强知识产权保护执法力度、完善专利交易市场来增强战略性新兴产业技术创新韧性，提高其抗风险能力。（三）优化现有人才政策，帮助战略性新兴产业吸引更多高素质人才。经济政策连续性降低可能会加剧战略性新兴产业人力资本投入与研发资金投入的不匹配程度，进而导致企业的创新数量增加时，其创新质量无法得到同步提高。基于此，政府部门应该适当增加对人才引进的资金投入，优化现有人才吸引政策，对急需创新人才的企业进行广泛的宣传，增强人才政策的信号作用，以人才实现战略性新兴产业技术创新的增量提质。

（作者单位：湖南师范大学商学院）

主要参考文献：

［1］Huang Y，Luk P.Measuring economic policy uncertainty in China［J］.China Economic Review，2020（59）.

［2］Yu J，Shi X，Guo D，et al.Economic policy uncertainty（EPU） and firm carbon emissions：Evidence using a China provincial EPU index［J］.Energy Economics，2021（94）.

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