［提要］　随着我国乡村振兴战略的深入发展，农村土地经营权流转中暴露出一系列问题，因而对农村土地经营权流转进行法律规制尤为必要。在现行法律秩序下，通过健全相关法律制度、强化流转全过程监管、提升法律规范意识等举措，不断激发农村土地经营权的内生动力，释放农村基本经营制度的持久活力，进一步优化农村土地权利与资源合理配置，为乡村振兴取得决定性进展、农业农村现代化基本实现提供坚实的法律与制度保障。

关键词：“三权分置”；土地经营权流转；法律规制

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2022年10月14日

随着我国农业现代化进程的不断发展，“三权分置”改革的政策引导为我国农村土地经营权流转的应用实践指明了方向。从1982年到目前，我国共有24个中央一号文件对“三农”问题进行规范，这些文件对农村改革与农业发展作出了相对具体的规划部署，并强调了“三农”问题在我国社会主义现代化建设时期的重要地位，体现了我国对改革开放政策进一步的探索与实践。《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）物权编第339条与第342条对派生于土地承包经营权的土地经营权进行了规定，使土地经营权拥有了法律确认的正式物权效力。同时，于2021年发布的《农村土地经营权流转管理办法》根据《民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称《农村土地承包法》）等有关规定而制定，该文件基于“三权分置”改革视角对农村土地经营权流转的具体实施提供了制度标准。我国社会主义现代化进程中，作为公有财产的土地，在城乡土地权利配置中的现实难题一直是如何提高土地利用效率，进而释放土地应有及潜在的内生价值。促进土地经营权的规范流转，能够有效刺激农村发展动力，激发农业发展活力，在推进乡村振兴战略与实现我国农业农村现代化方面意义重大。

一、我国农村土地经营权流转必要性解析

（一）释放农村土地红利，提高农业生产效率。解决“三农”问题，当务之急是要科学处理土地要素问题。20世纪70年代，我国开展以家庭联产承包责任制为中心的土地政策，这在不改变土地集体所有的背景下，通过对农村土地权利结构进行重构，完成了土地所有权与使用权的“两权分离”，于当时条件下极大调动了农民生产劳作的主动性和积极性。在家庭经营主体地位的基础上，由“以土地公有为基础的地区性合作经济组织”负责，保留了合作经济层面的统一经营，进行“技术服务、经营服务和必要的管理工作。此次的制度创新为农村广大农民提供了基本的生存保障，但随着时代的进步和物质需求的增加，“两权分离”已很难让农业生产获得质的提升。“三权分置”背景下的土地经营权流转能够顺应我国的农业发展要求，在土地流转过程中释放土地要素的活力，充分调动经营主体的生产积极性，以实现农业生产效率的稳步提升。从前阶段的“两权分离”到后阶段的“三权分置”，农村土地承包经营权权能的逐渐强化以集体所有权权能的不断收缩为前提，土地经营权与承包权的分置适应了现实中农户利用土地进行融资、流转以获取利益的正当化需求，实现了为农户提供基本保障与提高经济收益的双重成效。

（二）促进农业规模经营，实现产业结构优化。粮食安全关乎国家稳定，农业的规模化经营能够有效提高粮食的产出率，农业的高效供给能够实现国家的平稳发展。第二产业与第三产业的进步以农业生产为根本基础，其长足发展的前提是农业的可持续供应。21世纪以来，土地要素的无序分配和农业生产的恶性竞争造成了巨大的资源浪费，而农业的规模化经营有利于促进土地资源的合理利用，缓解资源浪费情形的蔓延，同时能够有效降低生产成本，提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率，产生类似于“工厂式农业”的集聚效应。由此，农业的规模化经营不仅能够使农业内部结构获得优化，推动农业结构多元化，而且能够为二三产业的高质量发展提供坚实的物质保障。“三权分置”背景下的农村土地经营权流转作为农村基本经营制度的自我完善，符合生产关系适应生产力发展的客观规律，有利于进一步实现集体土地产权功能，更好地维护农民集体、承包农户与经营主体的正当权益。同时，农村土地经营权的规范有序流转是促进我国农业生产规模化经营，实现各产业结构优化的必然前提，更是我国由农业大国向农业强国前进的必由之路。

（三）推动农业农村现代化，健全城乡发展一体化。土地资源作为我国现代农村潜力最大的生产要素，关乎农民的生存与农村的振兴。伴随着我国社会的不断发展与经济产业的转型升级，大量农民由农村涌入城市，他们在城市中工作与生活且长时间无法回到自己所属的农村，因此造成农村土地的长时间搁置，而这也给我国农村土地经营权的流转创造了前提。农业农村现代化的基础在于农业的现代化，即以现代科学力量为基础，通过对农业生产全流程进行现代科学技术的应用和现代工业设施的装备，用现代化科学经济管理经营农业，打造出一个高产、低耗、优质的农业生产体系和一个资源清洁、环境友好、转化高效的农业生态系统。这个过程中，我国应对土地经营权进行多元模式的流转，吸引生物技术、信息技术等更多的优质资源要素流向农村，促进农村产业加快转型升级，为推进农业农村现代化提供动力支撑。而当城乡要素在不断双向流动的条件下，就会促进传统农耕文化与现代文明的进一步融合发展，使农村中的潜在多元价值得到充分开发，为健全城乡发展一体化注入无限活力。

二、我国农村土地经营权流转面临的现实困境

（一）相关法律制度不健全，农民权益容易受侵犯。作为推进我国农业现代化进程中的重要政策引领，“三权分置”改革的核心内容便是厘清土地承包权与土地经营权的内容与界限，更需强调的是要合理界定出新型经营主体土地经营权的权能范围。目前，我国农村土地经营权流转的相关法律制度有《民法典》物权编、《农村土地承包法》以及《农村土地经营权流转管理办法》，其中《农村土地经营权流转管理办法》作为正式规定农村土地经营权流转的法律制度，内容中缺少“三权分置”的相关规定，即使法律条文中明确提出农村土地经营权可以流转，但对流转方式并没有作出具体的阐述，以至于在政策实施环节存在较大的阻碍。而土地经营权流转过程中的保险、金融、财政等问题，以及土地承包经营权的退出与继承等方面，在当前的法律制度中也并未涉及。国家政策明确规定土地经营权的流转不得更不应损害农民的土地承包权益，更不得强迫农民流转自己的土地，然而实践中却存在大量强制流转、逼签合同、无端侵权等乱象，使得农民的合法权益受到无端侵犯。同时，在土地经营权流转过程中，部分土地经营权受让人无视合同规定不如期兑现承诺的利益，使农民在获得因土地流转而带来的增值效益方面异常困难，以致农民的流转收益得不到切实的保障。

（二）流转过程疏于监管，市场发展比较混乱。在农村土地经营权的流转过程中，地方政府的作用不可忽略。然而，部分地方政府没有履行好管理与服务的职责，对土地经营权流转放任监管，导致流转过程中出现诸多问题。一方面地方政府为了招商引资促政绩，任意放宽对工商资本的准入条件，无端降低经营资质的审查标准，使得不符合资格的土地经营者因为经营能力缺失而经营不善，以致无法正常支付农民的土地流转费用；另一方面疏于监管间接导致土地功能的滥用，部分土地经营权人在得到土地经营权后，为了获得更大的利益，擅自改变土地用途，将粮食种植转为经济作物的种植，或者采取其他收益更高的土地运作手段，例如将农用土地用于工业厂房建设、农村旅游场所经营等。这类行为违反了关于农业用地的相关法律，违背了国家进行农地“三权分置”改革的初衷，也逾越了国家保护基本农田的红线，还可能在流转之后对土地所有权人与土地承包经营权人的利益造成损害。同时，受制于专业化中介服务组织和信息化网络平台的缺乏以及政府公共服务体系的不健全，实践中的农村土地经营权无法实现高效率的集中流转，且土地经营权流转双方供需信息不对称导致交易成本过高，政府在服务土地流转的引导、监督、审查等方面存在疏漏，严重影响土地流转市场的健康发展。

（三）法律意识淡薄，纠纷解决机制不健全。依法流转、自主自愿是农村土地经营权流转应当坚持的原则，但由于一些地方部门为了利益而使得土地流转操作不规范，违背了土地经营权流转应该遵循的原则，进而导致了许多纠纷的产生。笔者认为，诸多纠纷产生的重要原因在于我国农民以及地方政府工作人员法律意识相对淡薄，对我国农民权益进行维护和对纠纷进行解决的机制不甚健全。虽然我国于2021年颁布了《农村土地经营权流转管理办法》，但在实践中，大多数农户因法律意识淡薄而并不会采取法定的流转方式和程序，经常以口头协议代替书面合同，致使土地经营权流转行为不够规范，在纠纷产生后因举证困难而无法得到法律的及时保护。同时，许多村级组织和地方政府职能部门的工作人员不依法办事，以权力滥用和行政干预对土地经营权流转进行违规操作，阻碍了土地经营权的有序规范流转。实践中，解决土地经营权流转纠纷的主要方式包括自行协商、部门介入、土地仲裁以及法院判决四种，然而农村基层调解组织作为维系农村关系的重要集体，为避免麻烦经常不履行职责而将纠纷引至法院诉讼，但法律规定行政部门的处理是向法院提起诉讼的前置程序。因此，未经基层调解与行政处理而直接诉至法院，使得本来就举证较困难和矛盾涉及面大的纠纷在法院调解和裁判过程中很难从全局出发兼顾各方利益，致使矛盾纠纷长时间无法得到有效的解决，不仅对司法资源造成浪费，还对司法公信力形成挑战。

三、“三权分置”改革视角下我国农村土地经营权流转完善建议

（一）健全相关法律制度，切实保障农民权益。法律制度的健全与否关乎“三权分置”改革的推进效果，因此为了有效落实“三权分置”改革，稳步推进我国农村土地经营权的规范有序流转，必须健全相关法律制度安排。在《民法典》物权编中，可以具体明确增加关于土地经营权的退出、抵押、继承等相关内容；因为土地经营权派生于土地承包经营权，因此可在《农村土地承包法》中增加关于土地经营权的相关内容，两者相呼应，自成一体系。同时，为适应新形势下出现的流转情形，作为具体规定农村土地经营权流转的法律规定，《农村土地经营权流转管理办法》应当加入“三权分置”的改革内容，并进一步对土地流转方式、流转合同以及流转管理作出细化与补充，以便于政策的有效贯彻和法律的规范实施。为保证土地经营权流转的持续有效推进，涉及土地经营权流转的保险、金融、财政等相关问题，可以在配套的保险法、金融法、财政法当中增加相应的解决规定，以此完善土地经营权流转的配套规则。针对实践中存在的流转乱象，国家应当建立健全严格责任追究制度，阻断侵犯农民合法权益的通道。再者，可以将土地经营权的规范有序流转作为当地政府的政绩考核指标，严格追究其中相关人员不作为以及乱作为的责任，并加大行政处罚力度，以通过政绩考核与法律制度对相关人员与政府的行为进行规制，使农民的合法权益得到切实的保障。

（二）强化流转全过程监管，提升市场管理服务水平。为有效督促和引导政府履行好管理与服务的职责，必须强化对农村土地经营权流转的全过程监管，切实提升政府相关部门的管理服务水平，利用市场机制调节土地经营权流转供需关系的同时，充分发挥政府的监督管理作用，以促进土地经营权流转市场的健康发展。地方政府部门需要加强对土地经营权流转的监督管理以保证流转后的土地功能不发生根本改变，通过建立信用水平评估平台和流转风险防范机制，搭建起全过程的监管桥梁，规范土地经营权流转交易中的行为，以此保障农户的合法权益，保护国家基本农田的红线。例如：制定严格的土地经营准入制度，加强对经营主体的农业开发、技术管理、资金水平等审核的力度，提升对经营资质的审查标准，以确保具备完全条件的资本进入土地经营权流转市场。与此同时，为了规范农村土地经营权流转市场的发展，需不断提升对流转市场的管理服务水平。一方面要对我国当前的农村土地经营权流转市场机制进行完善，以优厚条件吸引高学历专业人才参与专业化中介服务组织的运作和信息化网络平台的搭建，构建科学化、专业化、规范化的土地经营权市场交易体系；另一方面要不断改进与创新政府公共服务，在对土地经营权流转市场进行依法管理的同时，为交易双方提供可供查询的市场交易信息并做好土地经营权流转与再流转的登记管理工作，在“三权分置”的改革背景下，稳步推进土地流转模式的规范、有序、多元发展。

（三）提升法律规范意识，健全纠纷解决机制。为有效贯彻依法流转、自主自愿原则，规范地方政府部门的土地流转操作行为，从法律层面切实解决土地经营权流转过程中产生的纠纷，需要努力提升流转市场当事人的法律规范意识。首先，国家应当积极宣传法治知识，使农户、村委会、经营权受让人等主体树立起法治意识，严格按照法律规章办事，以法定书面合同规范流转行为，采取法定的流转方式和程序，以法定的流转管理办法解决纠纷。其次，应加快建设仲裁体系并以其作为土地经营权流转纠纷解决的前置程序，此举能够充分发挥仲裁机构的作用，有效节约司法资源进而提升审判效率。再次，应当积极组织农村基层组织调解，使矛盾纠纷化解在基层，同时必须进一步完善司法救济与监督体系，采取多元化司法手段对侵犯农民利益、政府不作为、部门相互推诿等行为进行严厉打击与处罚，使相关部门积极发挥应有的主体作用，以保障农户的合法权益。最后，地方政府部门可以与高校进行合作，引入专业化的专门人才帮助组建并运行专门化的法律咨询服务机构，为当地土地经营权流转市场的规范化提供法律帮助，进而促进我国农村土地经营权流转的有序竞争和良性发展。

综上，农村土地经营权流转是“三权分置”改革的重点，只有不断放活土地经营权流转，才能为农业规模化、集约化经营提供可能。虽然当前已有针对土地经营权流转的法律制度，但是实践中仍存在诸多问题。因此，必须通过健全相关法律制度、强化流转全过程监管、提升法律规范意识等举措不断改进与完善我国的农村土地经营权流转，以此为我国全面推进乡村振兴与加快实现农业农村现代化添砖加瓦。

（作者单位：青岛科技大学法学院）

主要参考文献：

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