［提要］　在积极老龄化视角下，传统的居家养老以及医疗机构养老已不能完全适应当前经济社会发展的需要，深入探讨城市社区养老服务新模式对于有效解决养老问题无疑具有重大而迫切的现实意义。本文以积极老龄化为研究视角，以城市社区养老服务过程中的政府供给为研究内容，对南宁市北湖安居社区进行实地调研，总结梳理北湖安居社区养老服务存在的问题，并从健全制度保障、完善激励机制、加强财政支持以及加大养老宣传等方面提出建议。

关键词：积极老龄化；城市社区养老；政府供给

基金项目：广西统一战线课题：“边疆民族地区乡村振兴与稳边固边问题研究”（项目编号：GXTZZK202109）；广西民族大学研究生教育创新计划项目：“积极老龄化视角下城市社区养老服务政府供给责任探究”（项目编号：gxun-chxps202004）

中图分类号：C93 文献标识码：A

收录日期：2022年10月9日

一、问题的提出

党的十九届五中全会表决通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”，这是我们党在全会文献中第一次将人口老龄化问题提升到国家战略层面。在我国人口老龄化快速发展的新形势下，实施积极应对人口老龄化国家战略，是维护老年群体权益、增进老年群体福祉的题中之义，是适应新发展阶段、构建新发展格局的内在要求，更是应对人口安全威胁、推动中华民族永续发展的重要手段。第七次全国人口普查数据显示，2020年大陆地区60岁及以上的老年人口总量为2.64亿人，已占到总人口的18.7%，其中65岁及以上人口1.9亿人，人口比重达到13.50%，人口老龄化程度已高于世界平均水平（65岁及以上人口占比9.3%）。与全国及其他各省（区、市）老年人口的发展趋势相似，广西人口老龄化也在不断加深，2011～2020年60岁及以上人口增加了232.70万人，比上一个十年的人口增量增加109.01万人，比重上升幅度提高1.15个百分点，老龄化发展趋势不容小觑。在新国情新语境下，以健康、参与、保障为主要内容的积极老龄化主张恰如其分地满足了老年人多元的养老需求，成为解释老有所养的独特视角和实现老有所为的有效途径。作为社会治理排头兵的政府，更应在准确把握形势中坚定信心执行老龄新政策，在扛起责任使命中稳中求进供给养老新服务。只有这样，才能更好地确保亿万老年人老有所养、老有所为，才能更好地防范、化解人口老龄化所带来的代际发展危机和社会稳定风险。

二、积极老龄化视角下城市社区养老服务：政府何为

积极老龄化主张融入城市社区养老服务建设，既是积极老龄化学术成果应用于中国特色发展道路的理论回应，也是人口老龄化战略规划引领经济社会发展的实践升华。近年来，中央及各级地方政府深入探索积极老龄化视角下城市社区养老服务的理论构建和实践路径，为促进城市社区养老服务的发展采取了一系列的行动。

（一）以多元服务供给护航老年群体健康。治理能力现代化的首要目标是满足人民美好生活的需要，对健康问题的讨论是治理能力现代化过程中不可回避的话题。健康作为积极老龄化理论三维支柱中的基础要素，是老年群体进行社会参与、经济生产和自我实现的基本前提。我国政府一直以来十分重视社区健康服务的供给问题。一方面重视社区健康服务机制建设。经过多年的建设，我国健康服务的提供方式随着社区制度的完善已经基本实现了从个体服务转向以社区为基础的群体服务模式。社区以老年居民群体为中心，以提供社区居民全方位的健康管理维护服务为目的，不断稳步发展。另一方面重视社区健康基础设施建设。我国政府高度重视对健康基础设施的建设，如社区在建设规划中考虑足够的人均绿化面积和运动场地，促进健康社区基础设施的完善。与此同时，在社区发展过程中切实完善网络系统在各地社区的普及程度，通过提高社区公共服务综合信息管理平台的覆盖率，实现居民的健康状况分析和健康需求与公共卫生服务、医疗保障等信息的互联和共享。

（二）以制度化土壤孕育老年参与新格局。积极老龄化三大支柱之中，参与是核心，健康和保障都是为了更好地参与。在积极应对人口老龄化的国家战略方针指导下，中国关于社会治理和社区建设的各项指导性政策文件也越来越多地强调为老年人的社会参与提供更多的机会，提高其在参与公共生活中的个人幸福感和社会获得感。民政部于2016年1月发布的《老年社会工作服务指南》中强调要“促进老年人角色转换和社会适应，增强其社会支持网络，提升其晚年的生活和生命质量”。《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》为广大老年人积极参与国民社会经济发展、社会劳动力量积极参与老龄教育事业健康发展以及社会养老保障体系加快建设工作提供了更多更好的政策支持。《中华人民共和国老年人权益保障法》新增第七章“参与社会发展”明确指出，“参与维护社会治安、协助调解民间纠纷”等活动是当前老年人在社区参与的重要表现形式。2021年3月由民政部发布的《养老机构社会工作服务规范》也为老年人参与群体性的经济社会互动融合进一步提供法规支持。老年人不是社会发展的拖累者，而是一体化社会治理中的积极参与者和价值贡献者，老年群体已经成为社区治理中极为重要的贡献力量。

（三）以资金支持健全养老保障机制。保障是手段，是实现积极老龄化另外两个维度的外在支持条件。近些年来，中央不断加大财政支持力度，从多方面提出改进措施，建立健全养老保障机制。为引导社会力量参与养老服务，2019年财政部、税务总局、民政部等联合印发的《关于养老、托育、家政等社区家庭服务业税费优惠政策的公告》明确提出，对提供社区养老服务的，加大税费优惠政策支持。同年，民政部进一步明确加大财政资金支持力度，优化财政支出在养老服务发展方面的占比，要求相关资金的使用更多倾向于支持社区养老服务建设的发展。“十三五”期间，民政部会同财政部开展全国居家和社区养老服务改革试点，共投入中央财政资金50亿元，确定了5批203个试点地区，全国数以千万计的老年人直接受益。与此同时，国家大力推进养老服务人员专项补贴政策的建立，民政部会同有关部门，采取多种措施，建立健全养老服务人员入职补贴以及岗位津贴制度，建立养老服务人员职业技能等级与收入水平挂钩机制，推动养老服务个人收入随技能水平的提高而稳步增长。

三、积极老龄化下社区养老服务政府供给困境及根由：以南宁市北湖安居社区为例

北湖安居社区位于南宁市西乡塘区秀厢大道，近年来，广西各级党委、政府非常重视社区养老服务工作，先后投入400多万元建成了北湖安居社区城市养老综合服务中心，并于2018年12月通过公建民营引入“南宁市新阳真情养老院”运营。经过近几年的发展，北湖安居社区在养老服务建设方面取得了较大的进步，多次作为典型社区接受南宁市人大调研组、柳州市柳北区政协调研组、广州桐乐集团考察团的调研与学习，社区养老服务建设得到了自治区内外的高度评价。然而，随着对北湖安居社区养老服务现状进行进一步考察与分析，可以发现当前其养老服务建设还存在着诸多问题。

（一）积极老龄化下北湖安居社区养老服务政府供给困境

第一，养老需求精细化与服务供给粗放化之间的矛盾。现阶段，北湖安居社区养老服务中心主要做法为开展托老服务、开设“长者食堂”、开展医疗保健服务等。一方面在硬件设施上，北湖安居社区养老服务中心占地面积约356m2，设置全托床位30张，日间照料床位6张，服务中心虽设有阅览室、手工制作室、书画室、康复养生室等活动场所，但经调研走访发现，这些活动场所建设过于粗放化、形式化，阅览室、手工制作室、书画室内仅摆放几张桌椅、书架以及少量书籍、纸笔等用具，康复养生室内除一台身高体重测量机和一台血压测量仪外，并无其他康养设备。除此之外，社区服务中心在养老需求精准识别度和技术化数据支持上发展较为薄弱，虽然当前该社区养老服务中心已安装高清监控系统、自动报警系统以及智能化呼叫服务系统等，但数据化平台的使用仍然缺乏应用广泛性和技术深度性，未能建立起一套老年人基本需求信息数据库和养老服务产品精准甄别信息库，这也导致了无法真正实现养老需求与服务供给之间的有效协调及精准对接。另一方面从积极老龄化视角来看，该社区养老服务工作一仍旧贯，其服务思路并没有跳脱出长久以来用“养”的思路对待老年群体的这一传统观点，将老年群体视为纯粹需求者而非社会参与者和价值贡献者，并未主动深入了解老年人个体的真实需要和精神追求，在想当然的假想需求中提供“漫灌式”的养老服务。

第二，养老形势严峻化与专业人才匮乏化之间的矛盾。社区养老服务模式的健康发展关键在于专业人才培养，只有真正有效建立起一支高水平、专业化的社区养老护理服务专业人才队伍，才能切实服务好人口基数大、需求多元化的老年群体，进而推动我国社区养老服务事业健康稳步发展。经调研发现，北湖安居社区常住人口10，296人，60周岁以上老年人1，314人（其中残疾人63人），占小区总人口的13%，老年人口数量多，社区养老形势严峻。而与此相对应的，是社区养老服务人才数量紧缺、专业化水平较低的现状。社区养老服务团队现有人员11人，其中专业医护人员仅4名，行政及后勤人员7名。由表1数据可知，该社区养老服务专业人才数量远远不能满足该社区老年群体需求，其中专业人员数量更是少之又少。岗位的设置、人员的安排、服务的供给都难以满足社区养老机制运转的分工需要，相关人才短缺使得社区养老缺乏必要的专业性支撑，社区养老人才供给不足，养老服务发展乏力。（表1）

第三，资源需求巨大化与资金支持短缺化之间的矛盾。社区养老服务是一项涉及多方面内容的社会系统工程，高质量社区养老服务建设需要包括社区养老服务中心、社区监控中心、养老服务信息平台等在内的硬件资源以及精神支持服务、心理疏导服务等在内的软件资源的双轨推进，大量的资源供给，往往需要持续的资金支持。北湖安居社区隶属于南宁市西乡塘区安吉街道办事处，根据西乡塘区民政局所公布的安吉街道办事处年度部门决算可以看到，2018年度用于北湖安居社区城市养老服务中心建设项目工程的财政决算支出为126.33万元，2019年度下降到26.75万元，由于城区财政紧张，2020年度用于该社区城市养老服务中心的财政支出仅为0.37万元，完成年初预算的0.96%，2021年之后未显示相关财政支出。财政支出呈逐年骤减趋势，社区养老服务的建设与发展难以得到充足且持续的资金支持。此外，虽然社会捐助时有发生，但其力量其实也是杯水车薪。当前，社区老年群体对于养老服务的需求日渐高质化、扩大化，与此同时，资金供给的持续性却得不到满足，这也使得社区养老硬件设施和软件设施建设仅停留在表面上，资源供给单薄，社区发力弱，养老服务的进程受到极大限制。（表2）

第四，积极老龄思想高涨化与老龄参与消极化之间的矛盾。人口老龄化来势汹汹且迅猛发展的严峻形势已逐渐成为社会共识，积极老龄化思想则为我国养老治理开辟了新的视角。近年来，“积极老龄化”一说较为流行，不仅频繁出现在老龄问题研究的相关学术著作中，更是贯彻于解决我国老龄化问题的正式文件内，十九届五中全会甚至将积极应对老龄化提升至国家战略层面。与日渐明晰的积极老龄化大环境相比，北湖安居社区在锚定政策方针、推进积极养老思想宣传和实践参与上呈现出滞后化、消极化的特点。政府及其相关职能部门、街道办还有各社区居委会并没有主动理解、正确消化积极老龄化指导思想的深刻行动内涵与重大战略意义，对老年群体形象和社会价值的认识仍存在误区。经走访调研发现，社区养老服务更多侧重于单方面的养老帮扶和爱心输出，如定期开展养老保健服务、社区义诊活动、上门入户帮扶活动，不定期进行手工制作比赛、爱心面点活动、知识讲座等，老年人作为社区治理参与者的身份并未引起足够重视，他们更多的只是作为被保障和服务的对象成为政策设计的目标取向。此外，从社区老年人角度来说，其老龄参与意识也极为薄弱。从实际情况看，社区老年人更乐意参与文体活动、知识讲座、科普宣传等非政治性事务，在社区选举、决策、管理和监督等政治性参与活动上所表现出的积极性并不是很高。

（二）积极老龄化下北湖安居社区养老服务政府供给产生困境的根由

第一，制度保障欠缺，政策落实不力。锚定中央指示精神，近年来广西相继制定出台《广西壮族自治区人民政府关于促进养老服务业加快发展的实施意见》《广西国民经济和社会发展第十三个五年规划》等多项政策文件，加强养老政策扶持力度。但笔者聚焦社区养老相关政策，却发现社区养老相关的制度标准、法规政策覆盖范围狭窄，需要进一步充实与健全，并且部分政策的现实可操作性仍有待考究，这极不利于推进城市社区养老服务管理机制与供给机制的有效构建。此外，在社区养老相关政策的贯彻落实上，北湖安居社区也存在一些难点。民政部虽然承担着相应的社区养老宏观管理职责，但事实上其下属部门的工作联动性并不强，协作紧密程度不高，相关养老工作协调开展作用有限。与此同时，基层社区却面临着养老责任不断加大，养老资源却极度欠缺的现实困境，这就导致社区人员有心无力、敷衍了事，养老工作开展形式化、表面化。

第二，激励机制不足，服务意愿不高。这表现在多个方面：一是激励理念落后。社区老年群体对本社区情况更为熟悉，且时间支配自由度和时间充裕度更高，契合社区志愿养老服务在有效性和持续性方面的要求，但当前包括北湖安居社区在内的大部分基层社区，并未充分开发社区低龄退休老年群体资源，在激励低龄退休老年群体参与社区养老志愿服务方面理念滞后。二是激励方式单一。社区养老服务群体构成较为复杂，包括政府、市场、社区居委会以及义务志愿者等，不同服务群体的志愿动机存在较大差异，其关注和青睐的激励方式也各有不同。北湖安居社区针对养老服务群体的激励手段较为单一，对政府、市场、社区居委会所采取的政策约束方式以及对义务志愿者提供志愿时间证明的方式并不能充分激发养老服务群体的积极性和创造性。三是缺乏科学的社区绩效考核评估管理体系。城市社区养老服务项目的顺利展开，需要一套健全合理的绩效考核评估体系为其保驾护航。北湖安居社区在养老服务建设方面缺乏必要的监督评议机制，使其难以及时全面地对社区养老服务进行监督和反馈，老年群体养老需求长期得不到回应和满足。

第三，资金来源单一，资源整合困难。一方面经济新常态下地方政府财政收入增长大幅减速，地方政府财政往往只够基本运营支出，没有余力增加养老投入。此外，养老服务新型融资渠道基本处于空白状态，本省本地区大型养老服务企业上市融资尚未形成规模。另一方面由于政府过于强调社区养老服务的公益性属性，造成北湖安居社区养老服务建设中的公益性与营利性关系失衡。民营机构在养老服务普惠化政策约束下，社区养老服务项目市场化推进举步维艰，自身造血功能受到严重抑制。拨款融资建设资金不足，养老保障功能弱小，养老设施及养老服务明显供不应求，社区资源难以充分调动与整合，导致社区养老服务供给与需求无法精确匹配。

第四，助老思维贫乏，养老实践滞后。在积极老龄化这一理论体系中，个体积极老龄化即老年人自身的积极老龄化构成该理论体系的逻辑基础。也就是说，推进积极老龄化视角下的社区养老服务建设，老年个体的自我价值认同和社会参与追求不可或缺。但在传统思想的影响下，我国多数老年人认为自己在退休后便不被允许且其自身也不愿意再参与社会生产以及价值再造之中，低龄退休老年群体重返社会进行劳动参与的意愿较低。同时，积极老龄化理论体系又以社会性群体积极老龄化为必需支撑，这就要求以政府为主导，积极推动家庭、社区、市场等多元主体参与社区养老服务建设。然而，当前社会，“老龄化”依然与“衰退” “疾病”等词语联系在一起，老龄化过程的负面影响被夸大，基于老年个体的资源开发及价值创造功能远远被低估，老年人参与社会劳动缺乏普遍认可与支持。积极老龄化理论是开辟老龄治理新格局的全新选择，近年来也不断引发学术界的热烈研究与讨论，但由于相关制度规范发育不成熟、思想宣传不到位等多方面因素的影响，积极应对老龄化的思想始终没有走进基层、深入百姓，社会助老爱老思维陈旧，养老实践推进缓慢。

四、城市社区养老服务政府供给政策选择

人口老龄化是伴随着当前我国经济社会快速发展、医疗条件不断改善而出现的必然现象，朝着积极老龄化方向加快推进城市社区养老服务体系建设，是我国政府立足中国老龄化新国情、顺应时代发展新趋势的明智之举，是我国探索以人民群众为核心的积极应对人口老龄化新方案的必然要求。

（一）健全制度保障，开创社区养老全新局面

第一，健全政策法规，培育制度沃土。建立健全社区养老服务发展的统一标准和政策法规，加强积极老龄化理论在社区养老政策中的细节补充，以制度规范加强老年群体利益保障、拓宽老年群体社会参与的渠道；加强政策宣传，构建社区养老政策宣传平台，整合社区养老宣传资源，加大积极应对老龄化相关政策的宣传力度，使社会充分了解当前社区养老的最新制度规范，提高法律法规的权威性以及现实可操作性。

第二，明晰职责体系，优化政府职能。政府要对自身角色和职责定位有清晰的认识。一方面政府要在社区养老服务供给中发挥主导作用，对内加强各职能部门的统筹兼顾和协同领导，对外制定养老服务标准，发出政策号召，帮助各参与方正确界定自己的角色定位，做到政府职能不缺位、不越位。另一方面一味地以政府为主导会造成社区养老服务行政化倾向严重。因此，推进社区养老服务多元化发展，政府要引导市场、社会组织、义务志愿者以及社区老年群体有序参与、积极配合，共同建立科学合理的管理体制和运行机制。

第三，加强监督管理，反馈养老需求。一是发挥政府在监管中的优势作用，利用政府自身的权威，建立社区养老服务监督机制，监管各参与方的行为以及养老服务项目的进展；二是拓展监督主体的范围，引入第三方监管机构，利用其先进的监督技术和信息平台为社区养老服务添砖加瓦，此外还可充分吸收人大代表、志愿工作者甚至是社区居民等力量参与到社区工作的监管之中；三是建立科学合理的反馈机制，定期对社区养老工作进行回访调查，对社区老年群体的养老服务满意度进行收集与反馈，及时调整养老政策与措施，以具体实践来提高养老服务项目的质量。

（二）完善激励机制，提高社区养老服务意愿。充分调动社区养老服务意愿，关键在于完善相应的激励机制。一方面创新激励理念，低龄退休老年群体是参与社区志愿养老服务建设的重要力量，推进社区养老服务发展要以积极老龄化理论为思想指导，重视社区老年群体的社会参与作用和价值创造能力，政府及社区工作者要以新思维、新理念推动养老服务新发展。另一方面丰富激励方式，养老服务群体的构成具有复杂性，面对志愿动机不同的多元服务群体要采取具有针对性的激励方式。对于政府部门工作者要完善部门绩效责任评估考核机制，落实养老服务工作责任追究机制，做到赏罚明晰；对于直接参与社区养老服务建设的市场经济力量，政府要制定实施相应的社区养老福利优惠政策，从资金拨款倾斜、养老项目指导等多方面给予帮助；对于社会及高校志愿者群体，可以提供相应的志愿服务时间证明，并根据志愿服务时间的长短授予其省级、市级或者区级志愿者荣誉证书；对于积极参与社区养老服务建设的老年群体，可以建立志愿服务积分兑换机制，根据积分等级来兑换相应的生活用品并颁发社区贡献者荣誉奖章，让老年群体在社区事务参与中既能得到物质奖励，又能得到精神满足。

（三）加强财政支持，拓宽养老资金供给渠道。为积极应对人口老龄化，切实依法依规保障老年群体基本合法权益，政府部门应积极发挥财政职能，大力支持养老事业发展。一是建立基础养老金动态调整机制，不断提高企业退休人员养老金和城乡居民基础养老金水平，切实提高老年群体消费能力；二是主动与资本市场进行接洽，支持社会养老服务机构正常运营，统筹安排包括就业补助资金、失业保险基金等在内的各类资金来支持养老服务机构健康发展，以此吸引更多市场力量入驻社区，为社区养老服务建设带来资金支持、技术支撑和专业人才供给，分担地方政府养老压力；三是鼓励拓展养老服务融资渠道，大力支持一批符合条件的大型养老服务企业上市融资，不断提高养老服务产业自身造血的能力；四是继续加强助老爱老思想教育与社会宣传，营造良好社会氛围，吸引社区外的社会力量以及社区内的家庭力量参与到社区养老发展进程之中，献出自己的一份爱心。最终形成政府扶持、社会力量参与、市场化运作、家庭辅助的养老服务支持体系，开发养老资金多元供给渠道。

（四）加大养老宣传，营造积极老龄社会氛围。在当今时代背景下，老年人的社会参与对于实现积极老龄化有着现实的必要性与可行性，我们要以开放的心态客观看待老年群体的自我实现需求和价值创造潜力，积极地为老年群体重返社会营造良好的社会环境和文化氛围。首先，要积极弘扬中华民族优秀传统美德，构建尊老爱老的文化环境，对爱老敬老先进典型进行表彰、对虐老弃老恶劣行径进行披露和惩处，形成敬老助老护老的社会氛围。其次，“活到老、学到老”的终身教育理念早已深入人心，政府及社区应大力发展老年教育事业，建立老年大学、社区大学等，让我国老年人能够在信息社会的快速发展和新科技浪潮的席卷之下紧紧跟上时代的发展步伐，弱化其内心被时代抛弃所产生的孤独与不安。此外，政府要尽可能地保障老年就业工作者的权利，给予老年人更多的社会参与机会，消除阻碍老年群体重返社会的各种制度文化因素，让老年人成为社会建设和市场参与的重要一员。除了外界所提供的物质支持与环境烘托之外，老年人自身的不懈追求也是实现积极老龄化所不可或缺的一环，老年群体也要充分树立重返社会的自信心与积极性，抓住一切机遇，在自己有限的能力范围内发光发热，在奉献社会中升华精神境界、实现价值追求。

综上，实施积极应对人口老龄化从专项决策到国家战略的重大转变，是我国深刻理解积极老龄化精髓要义、努力探寻全生命周期下人民福祉所做出的创新性思考，是我国贯通历史与未来、融会理论与实践、顺应潮流与开拓创新相结合之下所做出的坚定选择。但是，当前推进积极老龄化理论融入社区养老服务建设、鼓励老年群体有效参与社区事务，仍面临着服务供给粗放、专业人才匮乏、资金支持短缺和社会参与消极等诸多方面的困难。因此，作为公共服务供给主体的政府，更应加强自身统筹协调能力、认真履行职责，不断健全制度保障，完善养老服务激励机制，进一步加大财政支持力度和养老宣传力度，在城市社区养老服务供给中积极充当领头羊、排头兵的角色。推动积极老龄化深度融入社区建设，虽前路漫漫、道阻且长，但行则将至，做则必成。

（作者单位：广西民族大学政治与公共管理学院）

主要参考文献：

［1］朱荟，陆杰华.积极应对老龄化国家战略的理念突破、脉络演进与体制再构［J］.中国特色社会主义研究，2021（02）.

［2］鞠春彦，李凯.“老有可为”：在参与社区治理中实现积极老龄化［J］.人文杂志，2020（06）.

［3］刘玮.个体积极老龄化：积极老龄化的逻辑基础与政策取向［J］.云南社会科学，2021（03）.