［提要］　基于高校建设项目跟踪审计现状，从治理、运行、抵御、保障、质量评价5个维度，全方位探索并构建高校建设项目跟踪审计机制，用于指导高校开展内部审计工作，更好发挥内部审计监督作用，提升高校治理能力。

关键词：高校；内部审计；建设项目；跟踪审计；机制

基金项目：中国教育审计学会2021年度教育审计科研课题：“基于内部审计的高校建设项目跟踪审计优化研究”（编号：JYSJ2021-09）

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2022年8月25日

“十三五”以来，教育部与相关部委、地方政府、大型企业深入开展共建教育部直属高校和地方高校工作，新增共建中西部高校39所。共建促使中西部高校办学条件明显改善，土地、编制等支持大幅提升。“十三五”期间，中西部省部共建高校经费大幅增加，总计超过500亿元，首批“双一流”建设高校重点共建带动中西部各地政府投入建设资金超190亿元。高等教育经费投入到基础建设工程，日益丰富高校办学载体，效果明显，但大额资金的使用，稍有不慎就会产生舞弊和贪腐，与之伴随的是高校基础建设工程审计的难度和风险增加。建设工程项目跟踪审计经过近几十年的发展，已经广泛应用于各高校基建项目审计，有效促进了工程管理水平和提升了拒腐防变能力。但是，高校建设工程项目跟踪审计实践体制机制方面还存在短板，怎样去解决这些问题，本研究对此进行系统的分析。

一、文献回顾

（一）高校建设项目跟踪审计工作机制相关研究。柴严在综述中指出跟踪审计是一项具有中国特色的审计方式；张勇认为跟踪审计是未来建设项目审计发展的主流趋势；原署光认为内部审计参与建设工程的跟踪审计是当前项目科学化管理的一种尝试；李兆东认为内部审计部门具有开展连续式跟踪审计得天独厚的条件；程家旗认为高校内部审计部门要转变建设项目审计观念，构建系统的建设项目审计业务框架体系，实现从“审价”向“审计”的转变；张勇等以“全覆盖、全过程、安全、绩效”为主线，基于实现的可能、现实的需要和发展的前景，全方位地构建以内部审计为主导的高校建设项目跟踪审计运行、保障和评价机制，旨在推动高校建设项目跟踪审计的创新发展。陈莉等针对高校全过程跟踪审计中出现角色定位偏差的现象，分析影响全过程跟踪审计角色定位的因素，并提出改进建议，从而真正发挥工程项目全过程跟踪审计的作用。

（二）高校建设项目跟踪审计运行实施相关研究。陈微云在高校基建项目跟踪审计实践研究中发现，将社会审计整合到内部审计中能有效破解委托审计局限于造价审计的弊病，有利于拓宽审计范围、实施全方位审计、充分发挥审计的功能。江莹、张明月提出通过建立工程审计信息系统管理平台来提高高校内部审计管理水平。赵玲分析了全过程跟踪审计在项目决策阶段到竣工验收各阶段的具体运用，特别强调法律环境和质量评价的意义；倪华创造性地从内审人员在协调各方进行全过程跟踪审计过程中的角色定位入手，提出提升坚定内审人员信念、提高内审人员综合能力的重要性。周婉怡等依据当前形势和工程建设项目的特点，探讨全过程跟踪审计的意义和必要性，分析全过程跟踪审计的内涵和基本程序，特别揭示现阶段高校工程项目的特点和实施全过程跟踪审计所面临的挑战，在此基础上，提出提升全过程跟踪审计能力、改进相关评价体系、优化内外部环境的相关建议。陈虹羽认为跟踪审计作为内部审计工作中重要的一部分，是对建设项目监督的一项重要手段。黄萍萍通过分析业主方、施工方和审计方三者在跟踪审计中存在的问题，提出了高校基建项目全过程跟踪审计运行模式从决策阶段到竣工结算阶段的具体实施思路。

（三）高校建设项目跟踪审计评价相关研究。2018年正式实施的《审计署关于内部审计工作的规定》（以下简称《规定》），是贯彻落实党中央国务院关于加强内部审计工作、充分发挥内部审计作用指示精神的重大举措。《规定》的贯彻落实需要借助于一定的机制和措施。其中，如何根据《规定》要求合理设计内部审计评价体系并加以有效实施便是其中一项必不可少的机制设计。丁红华等从国家的法规政策以及全过程跟踪审计质量的理论研究和实践这两大方面论述了建立工程审计质量评价指标体系的重要性，然后根据指标体系的设计原则、模糊综合评价法、德尔菲法等建立了全过程工程审计质量评价指标体系，共3个一级指标，10个二级指标，84个三级指标。钱水祥构建涵盖经济、政治、社会、文化和生态五方面的建设项目跟踪审计模糊综合评价模型。马志宏从高校建设项目管理内部控制的角度，构建审计评价指标体系。肖扬以实际建设项目为基础，验证建立了审计风险评价体系，对最终的指标进行分析、研究后，得出建设过程中隐藏的审计风险并对审计风险提出切实的解决办法，以减少项目建设过程中的损失。

综上所述，相关学者针对建设工程项目跟踪审计进行了积极探索。但是，已有的文献多数是对某个项目的跟踪实践进行的经验总结，没有重点关注审计“跟踪”作用机制等理论内容。因此，本文拟基于免疫系统等理论，探讨高校建设工程项目跟踪审计的工作机制，筑牢高校建设项目跟踪审计防线，发挥内部审计监督职能，提升高校内部治理能力和管理水平。

二、高校建设项目跟踪审计机制探讨

高校建设项目全寿命周期分为决策阶段、实施阶段和运营阶段。决策阶段是指从建设意图的产生到项目决策的过程，编写并报批项目建议书、可行性研究报告等属于决策阶段的内容，项目立项（立项批准）是项目决策的标志；实施阶段是指项目决策到项目动用的过程，设计准备、勘察设计、招投标、施工、动用准备等属于实施阶段的内容；运营阶段是指项目动用至项目报废或拆除过程，保修期等阶段属于运营阶段的内容。高校建设项目全寿命周期不同阶段有不同的关注重点和管理内容，采用的项目管理方法和治理策略也有所迥异。建设项目跟踪审计具有过程性、时效性、全覆盖性等特点，但针对不同的阶段应适时调整审计内在作用机制，最大化发挥跟踪审计的“免疫”效果。（图1）

（一）高校建设项目跟踪审计治理机制。高校治理是协调高校利益相关者之间多元关系的系列制度安排，包括两个层面：一是宏观的办学体制，即外部制度安排；二是微观的高校内部管理体制和运行机制，即内部制度安排。高校内部审计是高校内部监督体系的重要组成部分，在高校内部管理体制中发挥着重要作用。《教育系统内部审计工作规定》明确“内部审计机构应当根据单位发展目标、治理结构、管理体制、风险状况等，科学合理地确定内部审计发展战略、制定内部审计计划”。针对建设项目跟踪审计的阶段特征及内容，决策阶段高校应建立健全并完善建设项目治理机制体制，完善项目治理配套措施。内部审计部门需要审查高校内部与建设工程项目有关的控制机制的建立及运行情况。重点审查建设工程项目决策议事机制的完备性，主要是学校层面及建设工程项目管理部门是否将建设工程项目有关事项纳入“三重一大”集体决策机制，是否落实到位；审查建设工程项目管理机构设置及制定的制度是否健全合理，如是否建立工程管理制度、合同管理制度、基建工程财务管理办法、大宗物资采购办法等；审查是否明确建设管理部门考核机制，不相容岗位是否做到分离；审查是否建立并健全授权审批制度；审查重大事项会议决策机制是否完备；审查建设程序是否合法合规、建设资金是否落实到位、概算审批是否到位、环境影响评价是否审批等；审查高校建设工程项目利益相关者之间多元关系的系列制度安排是否建立等；自查建设项目跟踪审计方案及跟踪审计管理办法，界定审计职责范围，明确跟踪审计模式及审计重点等。通过对制度机制制定的合理性进行及时跟进和评价，及早感知存在的风险，提供具有建设性和超前性的审计建议，从而发挥审计治理机制作用。

（二）高校建设项目跟踪审计运行机制。高校建设项目实施阶段对应跟踪审计运行阶段，涉及建设项目设计、施工、招投标等多个环节，审计重点主要是对建设项目实施的真实性和合规性内容进行的审核，内容涵盖建设项目程序等合法合规的审计，建设项目业务运行的审计以及建设项目各阶段工程造价的审计等，揭示建设项目的真实情况及实施过程中存在的问题，保证建设项目有序进行。

高校建设项目跟踪审计实施主要是把控建设项目过程的合法及合规性。内容包括审查建设项目资金使用情况，工程款支付是否按照合同及工程形象进度进行支付；工程采购内容是否纳入项目预算，达到政府采购的标准是否执行政府采购，校内招标是否按照校内招标管理办法进行执行；建设项目合同是否按照归口进行管理，合同执行是否到位；审查工程变更签证控制情况，包含变更签证是否按照制度规定程序进行执行，变更事项涉及金额是否控制在概算规定范围内，隐蔽工程的签证是否真实及时等；审查建设项目工程材料管理情况，重点审查是否严格落实甲供材管理制度，工作流程是否规范，涉及的暂估价材料是否通过招投标或者比价的方式进行采购；审查建设项目竣工验收是否及时；审查是否及时办理固定资产移交手续；审查是否及时办理竣工结算和决算等。建设项目跟踪审计运行机制主要是进行审计揭示，通过对合规性内容进行审查，确认建设项目制度的规范及健全情况，揭示建设项目利益相关方存在的问题，发现治理机制方面存在的不足，为制度机制的完善提供建议。

（三）高校建设项目跟踪审计抵御机制。高校建设项目跟踪审计抵御机制是在运行机制的基础上，对运行过程的机制体制等问题提出审计建议，并通过对问题整改、问责等方式起到震慑和抵御作用。建设项目跟踪审计抵御机制贯穿项目全过程，但主要是在项目完工阶段发挥作用，突出建设项目跟踪审计的建设性。建设项目跟踪审计问题整改既是跟踪审计成果运用的体现，也是建设项目相关方履行职责的内在要求。通过建立抵御机制，能够及时有效落实跟踪审计发现问题的整改，确保跟踪审计质量。建设项目跟踪审计过程中，在现场发现的问题且能够进行立行立改的，必须进行整改；对于一些重大问题，应及时报送高校有关部门及有关领导，形成整改问责共同落实工作机制，同时应该建立审计整改台账，持续跟进审计整改，最大限度地保证建设项目前期出现的问题后期不再出现或者减少出现，形成审计监督闭环模式，发挥审计抵御效应。

（四）高校建设项目跟踪审计保障机制。高校建设项目跟踪审计监督、建议和评价功能的实现，离不开独立性。为保证建设项目跟踪审计的客观公正，需要配套相应保障机制，为建设项目跟踪审计创造良好的工作环境和沟通协商平台。优化建设项目跟踪审计业务开展方式方法，构建“高校内部审计+政府审计+社会审计+内部监督”四位一体监督联动机制，保证建设项目内部审计工作有序开展，解决内部审计力量不足、成效不显著的问题，提升建设项目内部审计的质量和效果。高校内部审计应在国家审计的指导下开展建设项目跟踪审计工作，定期向国家审计机关汇报跟踪审计情况，规范内部审计工作；高校内部审计部门对单位整体运转情况较为了解，审计咨询公司跟踪审计经验丰富，两者结合可以提高跟踪审计效率，利于发挥审计优势，降低跟踪审计风险；高校应不断提升内部审计人员综合素质，通过培训、业务交流等方式，提升内部审计人员的职业水平，提高高校内部跟踪审计的质量；高校内部审计部门建立建设项目跟踪审计全过程风险控制体系，不断优化和完善审计制度，适时调整并改进跟踪审计实务指南和跟踪审计质量控制办法，提升跟踪审计效果；高校内部审计部门建立内部监督机制，跟踪审计项目负责人督导内部审计人员及时对标任务目标，同时对审计结果进行复核，保证审计结果准确；以信息化建设为载体，赋能大数据思维，提升审计效率。内部审计部门开发审计信息管理系统，建立建设项目跟踪审计平台，设置数据存储、数据分析、项目交流等模块，便于建设项目各阶段数据对比，解决信息不对称问题，实现审计取证便捷，保证审计数据真实可靠。

（五）高校建设项目跟踪审计质量评价机制。高校建设项目建设周期较长、程序相对复杂、投资数额大、具备公共属性等特点，通过对相关文献梳理，对高校建设项目跟踪审计评价机制的探索不是很多，研究中基于建设项目目标、跟踪审计目标等，结合跟踪审计实际情况，建立能够定量化评价的指标体系，综合评判跟踪审计效果。高校建设项目跟踪审计质量评价是从多个维度对内部审计机构、审计咨询公司等相关方进行的综合评价，是内部审计机构实施跟踪审计后的重要环节。根据建设项目制度建立情况、决策层满意情况、概算估算对比情况、预算概算对比情况、决算预算对比情况等内容，构建评价指标体系，利用层次分析法等评价模型，形成评价结果。通过建立评价机制，分析被评价对象存在的问题和不足，把不足之处进行改进，把长足之处形成经验用于指导实践。

总之，建设项目跟踪审计是促进高校治理能力的重要方面，通过建立贴合实践的建设项目跟踪审计机制体制，能够更好发挥审计监督的作用。本文基于高校建设项目跟踪审计实践，从高校建设项目跟踪审计治理、运行、抵御、保障、质量评价五个维度，深入探索高校建设项目跟踪审计机制，为高校开展建设项目跟踪审计提供理论借鉴，推动建设项目跟踪审计进一步发展。

（作者单位：河北医科大学）

主要参考文献：

［1］柴严.中国审计学会跟踪审计理论与实务研讨会综述［J］.审计研究，2009（06）.

［2］张勇.试论高校建设项目跟踪审计的关键环节［J］.财会通讯，2010（13）.

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