［提要］　在应对国外技术性贸易措施的重要性和紧迫性日益凸显的新形势下，我国政府在国外技术性贸易措施的应对方面应如何发挥作用？本文基于政府与市场关系视角，剖析国外技术性贸易措施制定实施的实质，基于我国的应对实践，探析我国政府信息要素赋能应对国外技术性贸易措施的理论逻辑，并就其优化路径提出建议。

关键词：政府；信息要素；赋能；国外技术性贸易措施

中图分类号：F7 文献标识码：A

收录日期：2022年10月21日

本文关注的国外技术性贸易措施是指我国重点贸易伙伴政府发布实施的技术性贸易措施，该类措施受世界贸易组织（WTO）《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）、《实施卫生与植物卫生措施协定》（SPS协定）所规制，包含TBT措施（技术法规、标准、合格评定程序）和SPS措施（动物卫生、植物卫生与食品安全措施），虽以保护国家安全、保护人类和动植物生命和健康、保护环境及防止欺诈行为等合法理由为目标，但其实施客观上会对我国对外贸易产生影响，实为对方政府用于变相限制进口、进行贸易保护的工具。2001年我国入世以来，走向国际市场的中国制造产品（如轻纺、机电、食品等）历年来持续受到国外技术性贸易措施（如欧美日等）影响。据海关总署调查，2019年我国19.68%的出口企业因遭受退货、销毁、产品降级或者丧失订单等所发生的直接损失额达692.08亿元，因进行技术升级改造、检测认证等新增加成本161.14亿元。新冠肺炎疫情以来，各国更是加大通过技术性贸易措施实施贸易保护的力度，2019～2021年WTO成员发布技贸措施通报同比增长8.4%、7.5%和5.7%。习近平在2022年金砖国家工商论坛开幕式的主旨演讲中指出，在“经济全球化遭遇‘逆风逆流’”的形势下“要维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，消除贸易、投资、技术壁垒，推动构建开放型世界经济”，这个技术壁垒就是国外技术性贸易措施。在应对国外技术性贸易措施的重要性和紧迫性日益凸显的新形势下，我国政府在国外技术性贸易措施应对方面应该如何发挥作用？本文基于政府与市场关系视角，剖析国外技术性贸易措施制定实施的实质，基于我国入世以来的应对实践分析应对目的及现有途径，探析我国政府信息要素赋能应对国外技术性贸易措施的理论逻辑，并就其优化路径提出建议。

一、基于政府与市场关系视角的国外技术性贸易措施分析

（一）国外技术性贸易措施的实质（基于政府与市场关系视角）。技术性贸易措施涉及政府和市场关系问题，国外技术性贸易措施实质上是国外政府对市场的介入行为，制定实施主体为国外政府，其行为的结果影响到我国对其出口贸易的市场行为，影响对象包括我国外向型经济主体。

以欧美发达经济体为代表的规制型政府的技术性贸易措施，其实质一方面为政府在微观层面的经济介入行为，旨在弥补“市场失灵”，通过最优政策设计对信息不对称、垄断、外部性等“市场失灵”行为进行规制，主要发端于20世纪30年代左右，陆续针对食品安全、商品安全、环境安全风险实施立法并不断完善，延续至今；另一方面则是政府为了抑制他国高新科技崛起的防范措施，通过有针对性地设置技术壁垒实现对目的国高新科技产品的精准打击，近年来此类行为愈加频发。

以东亚发展中经济体为代表的发展型政府的技术性贸易措施，其实质一方面为借鉴欧美发达经济体的政府经济介入行为，用于克服“市场失灵”；另一方面则是政府为推动结构变迁、促进赶超增长的经济介入行为，采用这种非关税贸易保护措施以优先促进本国产业发展。尤其是近年来针对消费品、农食产品发布技术法规和标准，抑制他国同类产品竞争。

（二）国外技术性贸易措施的目的。当前，应对国外技术性贸易措施要解决什么问题？总体来看，应对国外技术性贸易措施要达到消减该措施对我国市场主体的负面影响、强化正面影响的目的。从政府层面来看，基于我国践行多边主义、推动人类命运共同体的外交立场，国外技术性贸易措施的应对希望达成化解对抗、弥合分歧、共同应对安全挑战、政策协调的目的；从市场层面来看，国外技术性贸易措施的应对要及时获取信息、采取应对举措（调整自身步调、改变对方政府节奏），其中调整自身步调小到更改设计、工艺、包装、标签等，大到加强研发力度、提升产品科技含量、跨越国外技术门槛；改变对方政府节奏，即通过评议改变对方政府实施技术性贸易措施的内容、时间等。

（三）当前应对国外技术性贸易措施的途径。从我国加入WTO以来的实践来看，当前我国应对国外技术性贸易措施的途径主要有：政府方面，一是基于WTO/TBT、SPS框架协议，对WTO成员国通报的技术性贸易措施开展咨询、组织评议（实施前）、提出特别贸易关注（实施后）、协商等效性认可等；二是在“一带一路”倡议框架下与“一带一路”成员国就其技术性贸易措施的制定实施进行沟通交流；三是在自由贸易协定搭建的平台下（如RCEP），基于协定条款对协定方技术性贸易措施的制定实施开展协商。市场方面，一是积极获取国外技术性贸易措施信息，及时调整自身以达到合规的目的；二是官产学研多方、行业抱团或者单方面向技术性贸易措施实施政府提交评议；三是深耕细作，创新研发，提升自身产品能级，力促自有标准国际化。

二、政府信息赋能应对国外技术性贸易措施的理论逻辑探析

我国政府在应对国外技术性贸易措施过程中面临双重约束。一是政府行为定位问题。党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，在应对国外技术性贸易措施工作中厘清政府和市场关系，使市场在资源配置中起决定性作用的同时更好发挥政府作用，这是政府在国外技术性贸易措施应对工作中的根本遵循。二是国际行为准则问题。我国政府奉行多边主义外交政策，维护以世界贸易组织为核心的多边贸易体制，政府行为不得阻碍自由贸易，这是政府在国外技术性贸易措施应对工作中的行为准则。

不同于欧美发达经济体的规制型政府和东亚发展中经济体的发展型政府，中国政府立足中国特色、兼容世界共性，正在探索实践赋能型政府，在中国特色社会主义市场经济制度框架下对市场主体资源配置的动态竞争能力进行中立赋能，实现市场增进、整体可持续增长等目标，赋能行为包括信息知识拓展、技术进步与创新能力培育。在国外技术性贸易措施影响我国市场主体在资源配置中的决定性作用时即为我国政府发挥作用之时。当前，一方面经济全球化遭遇“逆风逆流”，技术性贸易措施“政治化”倾向愈演愈烈，多国政府“选择性政府失灵”，加大了此类经济介入力度以达到保护自身贸易的目的，破坏公平合理的市场竞争环境；另一方面国际贸易中的原料、中间品、消费品的生产流通出于逐利本能，加之人类对安全风险认知的有限性，本身具有突破安全、环保底线，损害人类及动植物健康的风险，在安全方面的“市场失灵”始终是存在的，而不同国家在技术性贸易措施中对产品安全的界定取决于不同的发展阶段，标准的差异也会导致我国外向型经济主体在该国的市场增进。

面对规制型政府和发展型政府的技术性贸易措施，判断其行为的合理合法性、是否存在“政府失灵”、其规制的“市场失灵”是否在我国外向型经济主体中存在，进而如何采取合理合法的应对方式是其应对的难点。这需要对国外技术性贸易措施全面实时掌握、科学精准判定、多方协作应对，规避信息不对称、政府主观选择导致的“政府失灵” “市场失灵”，因此应对的基础源于全面精准的信息。国外技术性贸易措施信息的公共产品属性决定了我国政府是生产、供给国外技术性贸易措施信息的最优选择。

我国政府以信息要素赋能国外技术性贸易措施的应对不介入市场竞争，既符合政府行为定位、不违背国际政府行为准则，又能够以消减信息不对称导致的国外“政府失灵”、我国外向型经济主体的“市场失灵”为切入点，提升应对效能，在构建“人类命运共同体”、“双循环”国家经济发展格局中发挥以下基础性作用：一是信息赋能政府政治交涉。国外技术性贸易措施对我国市场主体、出口贸易、产业发展的影响程度决定了我国政府对外交涉的层级，其制定实施动态决定了我国政府对外交涉的切入时机，其合理合规性质决定了我国政府应对的方式方法。从推动对方政府增加技术法规、合格评定程序透明度、延期实施到等效性认同我国相关规制内容和结果，再到变更、撤销相关措施，这些应对成效的取得离不开全面精准的信息支持。二是信息赋能市场主体调适应对。通常来说，按照WTO/TBT、SPS协定相关要求，国外技术性贸易措施制定实施前会留有一定的时段接受其他成员的评议（例如法规实施前60天向WTO通报），而有一些国外技术性贸易措施并未向WTO通报，仅在其国内官方媒介对外发布征询意见，更有甚者，直接跳过公众评议环节直接发布实施。而我国市场主体从获知相关措施信息到调适自身产品、工艺、包装以达到对方合规要求需要一定周期，及时精准的信息将有助于我国市场主体在国外技术性贸易措施实施带来的新一轮市场洗牌中保住市场份额。三是信息赋能市场主体技术创新。遵循阶梯型技术进步路径的现代技术创新往往使得创新领导者和潜在创新者地位差别悬殊，大量市场主体由于信息约束和能力约束未能进入创新领域，这种“市场失灵”正是政府合理介入的切口。国外技术性贸易措施在其对安全性的规制过程中往往蕴含着新的技术创新方向，政府组织力量将这些创新点有效提炼集成，在我国相关市场主体中大量普及，在信息方面降低潜在创新者的门槛，将有效优化创新机会和能力，增进充分创新，实现技术进步，跨越技术壁垒。

三、政府信息赋能应对国外技术性贸易措施的优化路径

广义上讲，国外技术性贸易措施信息是指与影响我国市场主体的国外技术性贸易措施制定实施相关的信息。“入世”以来，我国政府各国际贸易相关部门（商务、市场监管、口岸监管等）陆续以各种形式收集国外技术性贸易措施信息，如开辟网站专栏、创办相关报刊，信息源以WTO/TBT、SPS通报，国外官方网站的动态信息为主；我国政府各监管部门（农食产品、工业品、消费品、医疗卫生、环境保护等）出于对本国市场主体监管目的，也会有针对性地收集国外相关监管措施进行研究借鉴，多以内参信息为主；我国高校、科研院所出于研究目的，从技术、法学、国际贸易等角度梳理相关国外技术性贸易措施信息，多以研究报告、论文等文献形式公开发表；市场主体（从事认证认可、技术检测等业务的企业）也会提供相关国外技术性贸易措施信息，但大部分为有偿供给，接受方需要付出相应成本，且跨国企业往往与措施出台国政府之间不排除有权力寻租、规制俘获的可能，因此此类企业还有信息垄断的嫌疑。信息生产主体多元、生产标准不一、内容重复碎片化以及市场垄断使得其支持应对国外技术性贸易措施的基础性作用大打折扣。政府以信息要素赋能国外技术性贸易措施的应对，建议从以下几个方面优化实现路径：

（一）建立完善统一、权威的国家级信息要素生产供给平台。集中整合政府各部门及关联企事业单位技术性贸易措施信息发布平台，汇集、转化各贸易相关部门、监管部门、高校及科研院所现有信息搜集渠道，搭建市场信息收集通道，适当时以政府采购模式获取信息。以常设机构、机动组织（专业委员会、工作专班等）、人员互助实现人力汇聚。通过WTO-TBT/SPS国家通报咨询中心、各国政府法规发布平台精准获取“原版”国外技术性贸易措施发布信息，必要时通过情报组织获取相关措施实施信息，从信息源头上确保信息的权威性。引导各相关方从统一平台上获取信息并参与信息互动。

（二）建立目标导向、全面精准的信息要素生产机制。围绕国外技术性贸易措施应对目标开展信息的收集和加工，一是为政府间交涉寻找依据，以国外技术性贸易措施是否遵守WTO/TBT、SPS协定所界定的六大合法目标（维护国家安全、保护人类健康和安全、保护动植物的生命和健康、保护环境、保证产品质量、防止欺诈行为）和六大原则（透明度、贸易影响最小、非歧视、协调、等效互认、科学依据）为丈量尺度进行信息甄别、影响度调查、针对性深入收集研究，为我国政府对该措施的“政府合规”性质判定、交涉时机及方式选择提供决策参考，向技术性贸易措施制定实施国政府提出特别贸易关注、评议及谈判磋商提供有力依据；二是为我国市场主体合规调适提供指南，以“安全”为核心全面精准翻译、梳理各国技术性贸易措施，按产品、行业、产业形成完整体系并在此基础上动态更新，不仅对措施实施的时间、内容、变更予以明确，更对其实施性质、影响说明说透，在此基础上扩展收集措施实施动态及他国应对案例，在我国市场主体获取有效信息、提升应对能力方面提供有力支持；三是为我国市场主体技术创新提供指引，安全是人类共同面临的课题，国外技术性贸易措施传达的也是他国在安全方面的创新成果以及未来努力方向，对有害物质的禁限更是提供了寻求安全物质替代的创新“新赛道”。在以“安全”为核心全面收集整理各国技术性贸易措施的基础上进行标准比对，明确当前我国产品安全性能在各国界定安全标准中的定位，引导我国市场主体积极创新、对标看齐；豁免条款的设置是对规制不确定性和安全水平适用度的平衡，收集豁免类信息既可以鼓励引导市场主体积极参与到国外政府规制探索中去，在安全水平适用度方面寻求突破，获得最佳平衡点，还可以及时了解他国市场主体在安全创新方面的最新进展，为提升我国市场主体安全创新能级提供参考。

（三）建立以应对主体为核心、及时有效的信息要素供给机制。基于国外技术性贸易措施的性质判定确定应对主体，对形成我国贸易壁垒的“政治化”技术性贸易措施应由政府主导以政治手段处理，对形成我国技术壁垒的“市场化”技术性贸易措施应鼓励我国市场主体在政府支持下发挥主体作用，积极参与竞争，以技术创新予以跨越。与此对应，信息的供给则需分为两条线，一是建立以政府为核心的政府间交涉应对信息应急响应机制，信息生产供给平台与交涉应对部门建立响应通道、确定响应级别，基于各国应对实践不断完善信息供给方式和标准，逐步提升应对有效性；二是建立以市场主体为核心的信息公共服务体系，立足“普惠”为广大市场主体提供信息，实现信息获取机会均等，在引导更多市场主体通过平台获取信息、提升应对能力的同时不断优化信息供给对象细分水平，实现更加及时、精准、有效的信息供给，增强市场主体在国外技术性贸易措施合规调适、参与安全创新竞争的能力。

（作者单位：苏州海关）

主要参考文献：

［1］黄先海，宋学印.赋能型政府——新一代政府和市场关系的理论建构［J］.管理世界，2021（11）.

［2］Stigler，G.J..The Theory of Economic Regulation［J］.The Bell Journal of Economics and Management Science，1971.02（10）.

［3］陈洪俊，等.技术性贸易措施方略［M］.北京：中国质检出版社，中国标准出版社，2018.