［提要］　作为保就业、稳民生的保障措施之一，社会失业保险制度发挥着十分重要的作用。但如今，失业保险制度在促进就业方面还存在许多问题。因此，在经济新常态下国家应采取相应的解决策略，充分发挥失业保险促进就业的作用，以稳步提高就业率，降低失业风险，维护社会稳定。

关键词：经济新常态；失业保险制度；促进就业；解决策略

中图分类号：F241.4 文献标识码：A

收录日期：2023年1月30日

保障民生是国家政府的一项重要职能。在经济新常态下，就业问题日益突出，失业保险制度是国家为了保证失业人员基本生活需要的关键措施，在维持社会治安、促进就业方面起着十分重要的作用。从1999年起，中国颁布了《失业保险条例》，但从现实的角度来看，失业保险虽然对失业人员的基本生活有很大的帮助，但在再就业方面却没有发挥出太大的作用。因此，对国家失业保险制度进行深入的探讨，使其更好地促进失业者再就业，成为目前国家政府和有关部门所关注的问题。

一、失业保险制度对促进就业的重要作用

失业保险制度自正式确立以来，在保障失业者日常生活、维护社会秩序及促进再就业等方面起到无可替代的作用。但自1999年以来，颁布的《失业保险条例》就没再被正式的修改。2011年颁布的《社会保险法》虽然明确了失业保险的法律地位，但在实际中并没有重大的突破。如今中国失业率日益走高，现行的失业保险制度已无法解决实际问题。在这种情况下，完善失业保险制度，充分发挥其促进再就业保障的功能就显得尤为重要。根据国家统计局2022年5月16日公开统计资料显示，2022年4月全国城镇调查失业率继续上升，达到统计以来最高的失业率。面临如此高的失业率和严峻的就业形势，完善失业保险制度并发挥其促进再就业功能显得尤为重要。根据相关资料显示，目前全国失业保险基金结余偏高，2022年失业保险基金累计结余虽然比2021年低，但是失业保险基金的累计结余情况呈现失业保险基金刚性增长的趋势。这一问题与失业保险的统筹层次低、覆盖面窄、失业保险金的给付期限不合理以及地方政府部门执行制度的不规范等方面存在着一定的关系，可见失业保险基金结余是多个原因共同影响的结果。受新冠肺炎疫情的影响，2022年达到了自统计以来最高的失业率，而现行的失业保险制度呈现出“重保障” “轻就业”的特点，这一特点抑制了失业保险促进就业功能的发挥，无法适应中国严峻的就业形势。因此，加强失业保险促进就业是顺应时代发展的需要。中国应改变“重生活保障，轻促进就业”的旧方向，为满足现实的需要，将方向倾斜于促进就业功能的发展。扩大失业保险覆盖率，使更多的人能参加到失业保险制度中，进而增加失业保险促进就业功能的运作范围，使其能更好地发挥自身的价值。

二、经济新常态下失业保险促进就业存在的问题

（一）失业保险覆盖面窄、参保率低。现行中国实行的失业保险制度的覆盖面较低，其覆盖范围主要是城镇事业单位的正式员工以及城镇企业的下岗员工，而农村剩余劳动力和非正式就业人员未被纳入到制度覆盖的范围内。个体户、私营企业及其他类型的企业存在着参保率未达至标准的问题。未参与失业保险主要分为三大类：第一，从事临时短期工作进城打工的农民工。因为岗位不稳定，工作期限相对较短。在这些人员失业后，无法享受失业保险的福利待遇。第二，非正式公司职业人员，包括服务业的部分人员、聘请的临时工、自营个体户等等。因为这些非正式职业就业人员的失业收入损失是动态无规律且无法具体确定的，所以无法被纳入失业保险中。第三，新生劳动力，包括刚毕业未就业的人员，就业期限短而不被失业保险制度保障。综上来看，较多的劳动人员未参与到失业保险保障中，失业保险的覆盖面窄，导致参保率低。此外，失业保险促进就业属于公共服务职能，参保对象所享受的服务应当均等化，即让所有失业人员都可以享受失业培训、就业指导等服务，促使失业者再就业。但是，因失业保险制度的覆盖范围窄，导致许多就业者无法参与失业保险制度中，无法享受失业保险金以及全面的就业指导等优质服务，这样就不能充分发挥失业保险制度的作用。

（二）失业保险金给付期限不合理，影响失业者再就业的积极性。中国现行的失业保险制度是根据失业者在职时累计缴纳的年限来确定其享受的期限的，规定最长给付期限为24个月。中国失业保险享受期限情况为：累计缴费1年以上、非本人意愿中断就业：劳动合同到期终止的；被用人单位解除劳动合同的；由用人单位提出，协商一致解除劳动合同的；被用人单位除名或者开除的；被用人单位辞退的，可以申领失业金，累计缴费满1年享受待遇期限3个月，累计缴费满2年享受待遇期限6个月，累计缴费满3年享受待遇期限9个月，累计缴费满4年享受待遇期限12个月，累计缴费从第5年起，每增加一年，享受待遇期限增加一个月，最多不超过24个月。中国给付期限的特点是每月等额发放以及过长的发放期限，这种方式过度强调了生活保障，抑制了失业者再就业的积极性，增加了失业者的依赖性，减弱了失业者再就业的决心和动力。

此外，这种过长且没有激励性的发放方式还容易造成道德风险，有些收入较低的人，很可能选择隐性就业，找一份不稳定或非正式的工作，同时领取国家发放的失业保险金，以获得更多的收入，因这种情况而产生的道德风险是很难避免的。中国过于单一的发放方式，不仅无法提升失业者再就业的积极性，反而还会对其产生消极的作用。

（三）职业培训和介绍体制运行不善。职业培训和职业介绍项目是当前失业保险制度下促进就业项目中最主要的内容，其项目的运行效果在一定程度上影响着失业保险促进就业功能的发挥。导致职业培训和介绍体制运行不善的主要因素有三个方面：首先，当地政府对于失业保险制度中的职业介绍和职业培训的宣传不足，且各地的职业培训工作发展不均衡，支持力度较低，造成参保者对失业保险制度中职业培训的认知度和接受程度较低，进而使参加到职业介绍和职业培训的人员过少，这就无法充分发挥失业保险促进就业功能的作用。其次，培训人员过少且培训内容未能紧跟实际需求，导致职业培训和职业介绍的成功率低效果不佳。再次，缺乏完善的监督体系，当地政府的部分领导层，对促进再就业项目，有一定的认知，但没有高度重视，导致在落实政策和工作时，重点放在紧跟上级的安排，没有深入思考和探索促进再就业项目的发展和创新，导致上级决策的再就业政策不能充分发挥作用。此外，存在少数部门职能交叉或职责不清的问题，部门职能的交叉执行会造成推脱现象，这在一定程度上影响着促进就业政策的实施效果，削弱了失业保险促进就业的功能。完善的监督体系能让相关部门更好地执行政策，使职业培训和介绍体制更好地运行，避免推脱现象的产生。

三、对策建议

（一）扩大失业保险覆盖范围。失业保险制度的建立是为了保障失业者的权益。许多发达国家的失业保险制度已经覆盖了全体失业人员以及企业，而中国的失业保险覆盖范围仅局限于缴纳失业保险的城镇企业单位及其员工。所以，要想真正扩大中国失业保险的覆盖范围，则要打破使用范围的局限。首先，将农民工纳入参保范围。农民工的参保意识薄弱，其工作具有强流动性、工作周期短的特性，加之有些企业为了降低人力资源的成本，刻意逃避农民工失业保险费的缴纳，导致农民工未被纳入参保范围内，致使农民工的合法权益未被保障。所以，应向农民工普及关于各项保障制度的知识，树立其参保意识和维权意识，与此同时，加强国家对各类企业的监管，严惩刻意逃避和隐瞒就业的行为，保证农民工也能被纳入失业保险的覆盖范围内，享受其应得的权益。其次，将非正式员工纳入参保范围。非正式员工包括临时工、自营者、季节工和一部分服务行业人员等，这类职业流动性强并且失业风险高。因为中国失业保险制度最初的制定是为了保障固定用人单位的权益，而当前的就业形式极为灵活，制度难以满足现实需要。面对这种情形，国家应鼓励非正式员工自己缴纳失业保险，并制定专门的优惠政策相辅助，使其覆盖在制度范围内。最后，将新生劳动力纳入参保范围内。新生劳动力，即大学生，这一重要群体未被纳入到保障范围内。中国失业保险制度规定，缴纳失业保险需满一年，才具有领取的资格，所以新生劳动力难以被覆盖。如今就业形势严峻，应届毕业生短时间内难以找到相适应的岗位，大学生的就业问题突出，并可能会对社会产生负面影响。针对这种现实问题，国家可以向学校拨款，同时毕业生可以自主缴纳失业保险费，成立独立的失业保险基金。如果毕业生未成功就业，其可通过未就业窗口进行登记，审核通过后再领取失业保险金。同时，政府也要提供优质的就业培训和岗位推荐服务，充分发挥失业保险促进就业的作用。

（二）建立动态给付模式。中国过长的给付期限和单一的发放方式，已经不能满足实际的需求，应建立动态的给付方式，来增加失业者再就业的积极性。首先，应采取失业保险金递减的发放方式。可以参照各地方经济发展状况，因地适宜地根据待遇享受期限的延长而递减失业保险金的发放额数。失业保险金发放的前期可以保障失业者的生活，后期适当的递减发放数额，可以在一定程度上抑制失业者的依赖性，同时迫于生活的压力，失业者不得不积极就业。其次，可以给予再就业奖励。当失业者成功再就业时，可以给予一定数额的金钱奖励，增加失业者再就业积极性。此外，还可以根据失业者失业金领取时间的长短来进行奖励，失业者领取失业保险金的时间越短，给予其再就业奖励金额越大，以此增加失业者找工作的动力。最后，采取一次性发放的方式。通过将失业保险金一次性地全部发放给失业者，可让失业者将失业金当作再就业或创业的资金，减少其生活压力。

（三）加强监督管理，完善就业培训机制。针对国家的职业培训和职业介绍机制，可以从以下方面改进：首先，要增加对职业介绍和职业培训的宣传力度，提高参保者对其的认知度，使参保者愿意参加到培训工作中，充分发挥失业保险促进再就业的作用。其次，完善培训机制。增加各地就业和培训机构的数量，通过加大资金投入和相关扶持制度，吸收优质师资力量，提高机构环境条件，减免或免除培训费用，并对完成培训的人给予一定的物质奖励和培训补贴。创新培训内容，紧跟实际需求，根据市场的变化调整培训的方向和内容，让培训合格的人才紧跟市场的需要，真正使职业培训充分发挥其促进再就业的积极作用。最后，建立完善的监督监管体系，制定相关政策，使当地政府及各部门把促进再就业工作作为重要实施对象，增加对促进就业政策实施的积极性。严格规范各部门的职能和职责，避免因职能交叉和职责分划不清造成的推脱现象，提高职业培训和介绍机制的运行效率。

综上，就业状况与国家民生紧密相连，就业也是国家经济发展最强有力的重要支撑。增加就业机会，降低失业率，有助于改善民生，促进和谐社会的建设。充分发挥失业保险促进就业的作用是未来发展的趋向，只有充分发挥其促进就业的作用，才能从根本上解决现如今失业率高和失业所带来的问题。因此，在经济新常态下，应对现行制度的问题进行分析，打破失业保险使用范围的局限，提高参保者对职业介绍和职业培训的认知，以此提高失业者再就业的积极性，使失业保险促进就业的价值得以充分发挥。

（作者单位：唐山市曹妃甸区人力资源和社会保障局）

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