［提要］　随着我国城市化进程的不断加快，城市建设用地需求与日俱增，人地矛盾逐渐尖锐。而与此同时，农村出现了宅基地闲置、“空心村”等建设用地低效利用和闲置现象。如何有效地利用农村闲置的土地来满足城市建设的需要，农村宅基地整理和再利用是重点。本文从整治和再利用过程中遇到的问题和相应对策入手，对农村宅基地进行研究。

关键词：宅基地；闲置；再利用；问题；对策

中图分类号：F320.3 文献标识码：A

收录日期：2016年5月8日

土地资源是地区经济发展的基础。目前，我国城镇建设用地需求不断增加，而由于农民进城务工、占新地建新房等原因，农村宅基地闲置现象普遍。2004年，国务院提出“增减挂钩”发展策略。2005年，中共中央、国务院又提出推进社会主义新农村建设，加强宅基地的规划和管理，大力节约村庄建设用地等一系列政策建议。各地区积极响应党中央的号召，采取多项措施来提高宅基地的利用率。本文总结当前我国农村闲置宅基地整理过程中的问题，并提出解决建议。

一、闲置宅基地再利用过程中存在的问题

（一）农民观念陈旧，节地意识不强。大部分农村居民由于文化程度不高，加上受到封建思想的影响，土地私有化和土本观念深厚，认为虽然法律规定土地是集体的，但是一旦占用就变成私有的了，他们对于宅基地相关的法律制度和政策了解也很少，法律观念意识淡薄，因此千方百计地多占用宅基地，甚至随意侵占、违法建房，造成大面积土地资源严重浪费。农村人口向城市流迁的不彻底性也在一定程度上加剧了宅基地的闲置。部分进城务工或是在城镇买房的农民，尽管很少有时间居住在乡下，还是不愿意放弃自家原有的宅基地。

（二）用地随意，缺乏科学合理的规划。科学合理的村庄规划对农村居民建房起着直接的引导作用，而当前我国部分农村地区长期缺乏村镇规划或是规划滞后、不科学、执行不力，农民对村建规划的重要性和必要性认识不足，缺乏用地的整体性观念，选址随意，造成宅基地布局散乱。随着生活水平的提升，农村居民对住宅要求变高，倾向于占新地、建新房，而地方有关部门对建房没有严格按程序依法审批，也没有系统化的管理，乱批耕地，只批新房，不收旧房，导致新房越建越多，被闲置的旧房数量就越来越大。

（三）法律法规不完善，缺乏有效监管手段。由于管理者对宅基地管理工作的重视程度不够，加上缺乏有效的监管手段，以及法律法规和政策的不完善，农村宅基地的管理工作收效甚微。加之没有其他监管部门施压，另外在管理或执法过程中可能会受到各种因素的干扰，比如“人情、关系”等，导致了宅基地闲置现象一直没有得到有效的遏制。

（四）资金渠道单一，缺乏持续的资金支持。宅基地整治和再利用不仅需要花费较长的时间，还要耗费大量的人力物力财力。当前我国的宅基地整治和再利用主要依靠中央和地方财政，资金渠道单一。中央和地方财政拨款手续复杂，耗时长，很难及时地满足实际工作的需要，不能有效地促进宅基地整治和再利用工作的稳步推进。

（五）权属调整难度大，缺乏有效的保障制度。目前，我国土地管理法只赋予土地管理部门对农村宅基地的用地标准、审批权限、一户一宅和禁止转让等权力，而并没有明确宅基地的概念、范围和产权关系，这些给相关部门的实际管理工作带来了很多的不便。产权的不明晰容易使居民在建房时为了占用、多占宅基地产生纠纷，双方僵持不下，宅基地只能白白地闲置。另外，在废弃宅基地上建房工程量大、过程繁琐，原使用者要建新房不仅需要重新获得政府部门批准，还要花费人力物力财力清理掉残留的地上建筑，而对想在废弃宅基地建新房的非原使用者来说，既要经过上面的两个步骤，还要经过废弃宅基地原来使用者的准许。大多数情况下，原使用者是不会无偿的放弃废弃宅基地的使用权的，这加大了非原使用者利用废弃宅基地的难度，往往非原使用者就会选择放弃，也就造成了宅基地闲置。

（六）流转受到限制，缺乏相应的制度和平台。宅基地的所有权属于农民集体，而农村居民只具备使用权，而且使用权只能在村集体内部进行流转。关于宅基地使用权流转的只在一些地方和部门文件上出现过，我国法律并没有明文规定。部分农民有想法也有能力转让宅基地，但由于流转行为受到限制，无奈之下只好让宅基地闲置。虽然我国已经开始实行宅基地入市试点工作，但只在少部分地方展开，到目前为止，大部分地区农村宅基地的流转体制并未建立，宅基地和农民所有的房屋的物权不能充分实现，制约了闲置房屋和宅基地的充分利用。

（七）农民积极性不高，缺乏有效的激励机制。重新利用产生的经济效益是宅基地使用者最关注的一个方面。为了满足更高的生活需求，有条件的农民往往会想尽办法申请更好的宅基地建新房。出于个人利益的考虑，部分农民愿意将原来的宅基地和住宅进行转让，但是目前宅基地的流转只能在集体内部进行，如果转让的价格不合适就难以完成，宅基地的流转和闲置宅基地的再利用受到限制。由于宅基地流转受到限制不能转换为现实的经济利益，对于那些完全不想利用宅基地的却不愿意放弃宅基地使用权的所有者来说，花钱去管理老宅基地会增加他的存地成本，因此一般都选择放置杂物或闲置，以致最后房屋倒塌、荒废，这样的行为势必会影响宅基地的重新利用。除此之外，在宅基地整理复垦的过程中，容易出现经济纠纷和利益分配上的分歧，这些问题都会打击农民重新利用闲置宅基地的积极性，不利于闲置宅基地利用率的提高。

二、对策建议

（一）完善宅基地相关法律体系，保障宅基地管理工作顺利展开。在法律上承认农民有关于宅基地的权利，是促进农村土地合理、有效利用和保护的制度基石。因此，首先要从法律上明确闲置宅基地的概念、范围和产权关系。产权清晰就是要明确土地权利的归属，严格界定宅基地权利的主体与客体、权利与限制、取得与丧失等。其中，土地权利包括所有权、使用权、收益权和处分权，核心是处分权，包括转让、出租、抵押、继承、赠予等权利。除此之外，还要制定科学合理的宅基地用地标准以及相应的监督管理政策，严格执行“一户一宅”制，对于超标准占用宅基地的行为要严惩不贷。

（二）加强对农民的教育引导，开展合理的乡村规划。充分发挥政府的引导作用，通过法律、行政、经济和教育等手段引导农民树立正确的用地观念，促使农民自觉地按标准占用、利用宅基地。对于意欲进城购房并自愿退换宅基地的农民，应允许其将宅基地指标带到所居住的城市，并为其在城市买房置业创造一定的条件。通过增强城市对于农民进城居住的吸纳力来引导部分农民放弃在农村的土地，永久的在城镇定居，从而促进农村土地的充分利用和合理流转。在吸收闲置宅基地的同时，广泛征求村民意见并进行实地考察，在此基础上起草和制定村级规划，然后上交给县、乡级主管部门，县、乡级主管部门应结合当地土地利用规划对宅基地进行审批和管理，全面开展农村用地规划。科学合理的用地规划不仅有利于完善村庄公共设施的配套建设，改变农村脏、乱、差的现状，改善村民的居住条件，还可以在很大程度上利用现有宅基地，提高土地利用率。

（三）开展宅基地清查摸底，建立超标闲置宅基地有偿使用制度。按照宅基地使用标准，对农村各家各户宅基地使用情况进行摸底清查。加快不动产发证进程，对于面积合理、手续齐全、符合规划的宅基地依法确权发证；对于未批先建、骗取指标、批少建多等非法占用以及户口已迁出的宅基地则不予登记发证，并采取行政手段将其收回；对于符合规划但超出标准或是闲置的宅基地，采取累进制收费方式增加农民超额用地和存地的成本，从而遏制胡乱占地的现象，提高宅基地的利用效率。

（四）建立宅基地流转市场，盘活闲置宅基地。农村宅基地的流转不仅能增加农民的财产性收入，提高农民的生活水平，还能有效地缓解人地矛盾，盘活闲置土地，提高土地利用率。因此，在遵循《土地管理法》、《物权法》等相关法律法规的基础上，应尽快建立农村宅基地流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农村宅基地流转市场。在积极促进农村宅基地流转的同时也要保障农户合法利益，防止个别人滥用农村宅基地流转牟取非法利益，因此必须要制定相应的措施对宅基地流转行为进行一定程度的限制。首先，应制定严格的土地分配标准，坚持“一户一宅”制度，防止出现超标准占地、分配不公等行为造成土地资源的浪费；其次，必须实行用途管制，严禁农民获得土地使用权后出于个人利益考虑擅自改变其用途，破坏土地利用整体格局。

（五）引进市场竞争机制，多渠道筹措资金。宅基地整理耗时长、工程量大，需要持续不断的资金支持。一旦资金跟不上，宅基地整理工作就无法继续开展。宅基地整理资金主要由以下几种途径获得：一是由农民自筹，通过建立激励机制或是在村集体内部拍卖宅基地使用权，积极鼓励农民投入到宅基地整理中来，提高农民的参与度；二是争取政府及有关部门的财政支持或是企业的资助；三是通过“增减挂钩”等政策引导，建立市场竞争机制，用经济杠杆来调节土地供给，促进农村宅基地利用向高效、集约方向发展。

（六）充分利用科学技术对宅基地使用情况进行管理和监控。灵活运用计算机、GIS等现代技术对农村土地进行监控和管理，避免管理层在农村宅基地审批过程中利用手中职权贪污腐败。同时，可以监控村民用地是否有超标现象，确保宅基地的使用按照标准执行。运用GIS技术还能对农村住宅空间的演变进行动态监控与管理，有利于合理推进农村土地的规划、整理和再利用。但是这需要足够的资金，对经济实力一般的农村来说有一定难度。

（七）建立公众参与和监督机制，防止出现腐败现象。由于目前我国的宅基地管理具体工作主要由村集体组织，为了避免出现贪污腐败等损害农民利益的现象，要建立有效地公众参与和公众监督机制，村集体要做到专款专用、村内事务透明化，悉心听取农民的意见，在管理村务的过程中要把农民的切身利益摆在第一位。

（作者单位：湖南师范大学）

主要参考文献：

［1］钟在明.农村宅基地闲置原因分析与治理探析［J］.农业经济，2008.6.

［2］许玉恒.聊城市农村宅基用地情况调查［J］.山东国土资源，2006.2.

［3］应炉静，张俊.空心村闲置住房治理对策研究——以宁波市英雄水库水源保护区为例［J］.中国农村小康科技，2009.8.

［4］丁大平，欧志强.完善农村宅基地管理的五点建议［J］.国土资源导刊，2005.5.