［提要］　老年人是突发公共卫生事件中的易感群体，作为老年人集中生活场所的养老机构是公共卫生安全防控的重点区域。本研究基于脆弱性视角，结合致灾因子暴露性、物理脆弱性以及社会脆弱性三个维度对养老机构进行脆弱性分析，并提出养老机构突发公共卫生事件应对策略。

关键词：养老机构；突发公共卫生事件；应急管理；脆弱性

中图分类号：C913.7 文献标识码：A

收录日期：2023年2月15日

据中国疾病预防控制中心数据显示，60岁以上人群患病死亡风险是30岁以下人群死亡风险的252倍。在突发公共卫生事件面前，作为其集中生活场所的养老机构面临的风险尤为巨大。由于老年人这一群体具有患慢性基础性疾病比例高、感染后重症率及死亡率高的特点，通常会面临预防、救治、照护等方面的多重困境与挑战。如何应对突发公共卫生事件的危机挑战，补齐应对突发公共卫生事件的短板弱项，是养老机构迫在眉睫的工作。因此，本研究基于脆弱性理论，借助脆弱性理论分析框架，在此基础上提出养老机构应对突发公共卫生事件的策略，为进一步促进养老机构可持续发展提供参考。

一、脆弱性理论

“脆弱性”一词源自拉丁语“vulnerare”，意为可能受到伤害。这一概念在20世纪70年代应用于自然灾害研究领域当中。随后，学者扩展了脆弱性的内涵，逐步将脆弱性应用在气候变化、生态环境、社会经济、可持续发展等多方领域。

基于有关脆弱性的文献数据库，Birkmannn发现脆弱性的概念已经超过25种不同的定义，对于脆弱性的含义以及其组成部分的角度和重点，诸多学者存在分歧。主要包括以下不同的观点：（1）脆弱性是暴露在危险中的承灾体受到伤害的可能性——暴露在危险中的承灾体接触到有害影响的概率，以及暴露成分的易损性、发生损害的潜在性，类似于强调灾害产生的“风险”；（2）脆弱性是承灾体暴露在灾害下受到影响和威胁程度的大小和不良后果，主要是强调灾害造成的结果；（3）脆弱性是承灾体应对消极影响的能力以及从消极影响中能够尽快恢复的能力，侧重于脆弱性产生的原因，强调应对能力和恢复能力；（4）脆弱性集多种概念为一体，包括暴露性、敏感性、适应性和恢复能力等，主要是强调脆弱性的表现形式和产生原因。

随着脆弱性理论的深入研究，学者还探讨出了多种分析框架，来阐释脆弱性成因及其影响因素相互作用关系，主要包括风险-灾害分析框架（RH）、压力释放分析框架（PAR）以及地方灾害脆弱性分析框架（HPM），对于脆弱性分析与评价具有重要的指导意义。其中，卡特尔的地方灾害脆弱性分析框架被认为是前两种分析框架的整合，对于有效指导和分析脆弱性具有较好的延展性和兼容性。本文以卡特尔的地方灾害脆弱性分析框架为基础，把养老机构作为一个系统，分析其在受到突发公共卫生事件影响下的脆弱性，总结养老机构的应对措施及经验，以期减少对养老机构这一系统的不利影响，维护其稳定性，并有效应对突发公共卫生事件。

二、突发公共卫生事件中养老机构的脆弱性分析

（一）致灾因子暴露性。养老机构的暴露性主要是关注突发公共卫生事件的发生频率、强度和可能性，以及养老机构中的老年人群体在危机面前的易损性和敏感性。据全国第七次人口普查结果显示，我国60周岁及以上人口占总人口的比例为18.7%，高达2.64亿人。由于人口老龄化程度的不断加深，老年人选择机构养老已经成为社会发展的必然趋势，养老机构的数量也因此在不断地攀升，截至2021年底，各类养老服务机构数量达4万个，提供床位813.5万张。但面对老年人这一特殊群体，养老机构承担巨大的风险。随着社会经济的发展，人们生活水平不断提高，我国人口结构不仅呈现出老龄化状态，还面临老年人口高龄化的趋势。相比中低老龄人口，高龄人口会具有更高的发病风险、更多的社会保障以及更大的医疗需求。同时，老年人的健康状况会随着年龄的增长而逐渐恶化。在我国庞大的老年人口中，相当一部分老年人健康状况不佳，患有复杂多样的健康问题，如慢性疾病、老年综合征等。数量庞大的老年人口以及老年人不容乐观的健康状况，使得老年人群体面临灾害的易损性、敏感性格外突出。

（二）物理脆弱性。在突发公共卫生事件中，物理脆弱性一般指养老机构的基础医疗设施和公共卫生服务建设的充分程度。以下将从养老机构的护理工作人员、物资储备、资金支持几个方面进行分析。

由于老龄化加剧，老年医学人才和护理工作人员短缺一直是养老机构面临的普遍问题。突然暴发的公共卫生事件使得这一矛盾进一步加剧。目前，我国养老机构工作人员只有37万，专职护理员则仅有20余万，远低于规范标准。尽管欧美国家在护理工作人员配备方面较为充足，但在突发公共卫生事件来临时，封闭管理原因使其无法及时到岗，也存在担心被感染而离职的情况，所以欧美国家同样面临养老机构护理工作人员短缺的困难。养老机构的物资储备不足。一般情况下，养老机构不会储存太多的生活物资，也不会储存足够数量的应急医疗用品。当发生紧急情况时，由于缺乏有效物资，且难以及时采购，养老机构容易陷入困境。尤其是受影响严重的地区，还会出现公共医疗资源被挤兑现象，如果养老机构中的老年人急性病突发，或者出现群体性感染，很难获得适当的诊疗与救治。养老机构的资金支持不够。运营成本是养老机构在面临突发公共卫生事件中反应最为强烈、压力最为明显的问题。具体包括多个方面：返回机构的老年人和员工在封闭期间需要进行隔离，增加空间需求和医疗成本；各种防疫物资、生活物资的价格上涨，增加采购成本；部分老年人避免感染选择延后入住或者取消入住，使得养老机构收入减少等。实力较弱的养老机构基本运营都难以为继，面临倒闭危机。

（三）社会脆弱性。社会脆弱性是养老机构在应对突发公共卫生事件中正常经营秩序、应急管理机制等方面呈现出来的易损性与敏感性。例如2020年初的新冠肺炎疫情，一般来说，老年人入住养老机构的高峰期是在春节过后，但由于突发的新冠肺炎疫情，养老机构一直是重点防范单位，采取全封闭管理措施。部分机构暂停接收新入住的老年人或者是重新返回的老年人；另外，一些家庭选择将老年人接到家中居住，他们认为重新入住检测和隔离手续繁琐，同时担心在养老机构会有传播风险；一些原本有入住意愿的老年人介于此也取消了入住计划。以上原因影响了养老机构的入住率，使得实际营业收入严重缩减。另外，面对突发公共卫生事件，养老机构的应对方式还处于临场应变和对突发情况的掌控上，其应急管理体系存在着很大的被动和局限。从微观层面来看，养老机构的管理者和护理工作人员对各种传染病的专业知识欠缺，卫生应急意识薄弱，卫生安全风险较大。从宏观层面来看，我国养老机构的公共卫生应急管理体系和突发事件处理机制与其外在的系统是脱嵌的。目前，国内大多数的养老机构都建立了较为完备的公共卫生应急管理体系，其中有各种医疗卫生管理制度、老年人安置制度、老年人健康检查和登记制度、社区和有关部门的传染病监测和上报制度等。然而，根据养老机构在近年间发生的各类突发公共卫生事件来看，该体系在养老机构中并没有充分发挥作用，没能与本地区内的公共卫生应急管理体系做到有机、深入地对接，在当前的实际环境下，现有的政策方案往往缺乏针对性与资源支撑，难以实施与操作。

三、突发公共卫生事件中养老机构应对策略

（一）事前建立监测预警机制，夯实基础工作。有效的危机管理机制不仅需要消除各种可能的危机驱动因素，还需要通过识别和了解养老机构框架内的不同情况来预防危机的发生。监测和预警机制对于应对养老机构的公共卫生突发事件至关重要，只有注重预防，才能从根本上解决公共卫生突发事件。

首先，着力提高养老机构监测预警能力。建立风险监测评估系统，养老机构要做好安全隐患排查工作，识别潜在的风险因素、进行良好的风险评估，将风险因素按照高、中、低三个等级分以类别，同时根据养老机构的实际情况，对监测方案的内容做出有必要的调整。为了养老机构能够及时发现中低风险事件，避免危机的发生，还要对公共卫生事件的各类风险因素进行登记和建档。如果出现高危险的突发情况，养老机构要积极参与介入，在无法控制的情况下，则采取有效措施进行最大限度的风险传递。

其次，为更好地监测和预警突发公共卫生事件，养老机构除做好安全隐患排查工作外，居安思危的监测预警文化也必不可少。管理者在日常工作中就应该纳入突发公共卫生事件的危机管理这一项，充分正确认识到危机意识的重要性和必要性。对护理工作人员加强危机意识的培训，使其在日常服务中注重细节，提高警惕，要改变“轻预警、重治疗”的传统理念。尽管老年人因其岁数大，理解能力弱、接受能力差，也应采用通俗易懂的方法加强相关知识的宣传，提高他们的防范意识。

（二）事中建立多元协同机制，提高应对效率。针对老年人这一特殊群体，人群相对集中的养老机构往往是突发公共卫生事件中的敏感区，必须充分发挥养老机构、政府部门、社会组织、家属以及社会公众的作用，促进多元主体的共同努力，激发协同治理的内生动力，增强养老机构对突发公共卫生事件的防控。

首先，养老机构对内执行“零报告”制度，加强对老年人的风险监测，如机构内出现疑似病例，按照“一院一策”做好应急处理，及时将相关人员转至健康观察区，同时着力做好应急物资的保障供应工作，加强消毒措施和卫生管理，以免疾病的蔓延和扩散。对外，做好与政府部门、社会组织、老年人家庭等各方关系的协调工作，加强内外联系。

其次，政府部门是快速反应和应对突发公共卫生事件的发令者和指挥棒，应该发挥其应急指挥、处置和救援作用，第一时间发布应急预案、做出有效的应对措施，明确各主体机构、人员间的关系和职责，协调应急人员、应急资源的管理和部署，及时、公正、公平地发布相关信息，联络各相关部门共同应对以实现应急救援力量互补。

再次，社会组织因其公益性、灵活性、志愿性等特征，在应对突发公共卫生事件中可以发挥与其他主体不同的特有作用，如协助政府进行广泛社会动员，整合社会资源、凝聚民间力量；帮扶老年群体，给予物质和精神上的支持；提供可靠平台，带领组织成员参与救援；发起爱心捐赠，提供可持续资金支持等。

最后，作为老年人家属，要理解和支持政府、养老机构在突发公共卫生事件期间采取的特殊举措，积极配合并加强落实。时刻保持与养老机构的联系，进行良好沟通，形成协同关系，帮助老年人缓解情绪不佳的状态、度过情感交流受阻的过程。对于社会公众，既要合理合法地表达自己的公共意识和关切，又要做到不相信谣言、不编造谣言、不传播谣言，弘扬社会正能量。

（三）事后建立恢复补偿机制，提供必要保障。在突发公共卫生事件应急处置和救援工作基本结束后，恢复重建工作也不可忽视。只有做好恢复重建工作，才能够让养老机构以最快的速度将管理秩序调整到最佳状态，变危机为转机，为养老机构发展提供新机遇。

首先，出台养老机构纾困政策。养老服务是民生大业，建设和发展好养老机构对于解决我国养老问题意义重大。政府除了落实机构建立之初的床位补贴外，更需出台专门的政策扶持养老机构的发展与壮大。比如，增加对养老机构的资金补贴，提前发放养老机构建设的补助资金，为养老机构减免场地租金、用水用电的管理费等方式缓解养老机构的运营困难。

其次，优化医养结合基础服务与保障。政府应继续探索医养结合服务保障机制，推动和支持多元社会主体参与养老机构改革与发展，包括政府、企业、家庭和公众在内的多方共享服务模式，为发展医养结合服务提供保障，确保专业和可持续的健康服务；建立合理的费用分担和报销机制，激励医院、社会组织和企业参与医养结合，完善现有的老年人护理和健康政策规定，尤其是医疗保险政策，促进医保、长护险、个人支付三个分流口在养老机构医疗服务费用中的合理分配。

最后，加强养老机构护理工作人员心理健康管理。在突发公共卫生事件期间，养老机构护理工作人员普遍具有高强度、超负荷的工作量，面临极大的心理压力。基于此，政府可以开展身心关爱培训活动，组织心理健康线上讲座，学习心理健康相关知识，疏解员工压力、情绪调节，并为护理工作人员做好心理健康评估，线上专家为其提供相应的心理咨询服务，如有必要还可以采取线下治疗。

综上，面对突发公共卫生事件，养老机构在外部环境的冲击下，呈现出一定的脆弱性。为了降低养老机构脆弱性，可以做到事前建立监测预警机制，夯实基础工作；事中建立多元协调机制，加强信息共享；事后建立恢复补偿机制，提供必要保障。通过以上措施，为提高养老机构的安全性、减少事件的发生率、降低事件的影响面起到积极作用。

（作者单位：南华大学经济管理与法学学院）

主要参考文献：

［1］袁海红，牛方曲，高晓路.城市经济脆弱性模拟评估系统的构建及其应用［J］.地理学报，2015.70（02）.

［2］Susan L.Cutter.Vulnerability to environmental hazards［J］.Progress in Human Geography，1996.20（04）.

［3］ZAPATA R，CABALLEROS R.Un tema del desarrollo：vulnerabilidad frente a los desastres［M］.Mexico DF：Naciones Unidas，2000.

［4］Dow Kirstin.Exploring differences in our common future（s）：the meaning of vulnerability to global environmental change［J］.Geoforum，1992.23（03）.

［5］Daanish Mustafa.Structural Causes of Vulnerability to Flood Hazard in Pakistan［J］.Economic Geography，2015.74（03）.

［6］孙才志，潘俊.地下水脆弱性的概念、评价方法与研究前景［J］.水科学进展，1999.10（04）.

［7］UNDP.Human development report 2004：cultural liberty in today's divers world［M］.New York：United Nations Development Programme，2004.

［8］肖桐，谢爱磊.农村中小学校公共卫生应急管理体系建设：挑战和应对［J］.华中师范大学学报（人文社会科学版），2021.60（04）.