［提要］　资源税的建立体现国家对自然资源的所有权，保护国家资源的稀缺性，是平衡国家利益、合理开发利用自然资源的税收制度，其功能定位有助于推动经济可持续发展。本文基于绿色发展、人与自然和谐共生的角度提出资源税改革的必要性，及其发展过程中存在的问题，认为应进一步扩大资源税征税范围，调节资源税的功能定位，并将资源税界定为中央税种，由中央政府对自然资源进行宏观调控。

关键词：资源税；绿色发展；可再生资源

中图分类号：F812.4 文献标识码：A

收录日期：2023年2月14日

习近平在二十大报告中指出，推动绿色发展，促进人与自然和谐共生，要坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路。目前，经济上的飞速发展伴随着能源的大量消耗，给环境带来空前的压力，这种经济增长方式难以为继，产业结构急需转型。所以，在坚持走可持续发展的道路上，税收不能仅仅作为一种经济手段组织财政收入、宏观调控国家经济水平，还应该在此基础上，增加保护环境、节约资源等绿色环保的功能定位，这也是资源税制定的初衷。资源税是通过从价计征的方式使资源税的征收与自然资源的价格挂钩来调节市场，引导企业合理开发利用自然资源，提高资源利用率，减少不必要损耗。想要加快税制向绿色发展方向改革，就要加强资源税、环境保护税等基于环境保护方面的基本性功能定位。所以，资源税是构建绿色税收，推进绿色发展的一块重要拼图。在我国当前资源趋紧和环境污染亟须治理的严峻形势下，迫切需要进一步清晰资源税的功能定位，从绿色发展的角度审视资源税改革进程中存在的问题，并提出相应的建议。

一、资源税改革的必要性

（一）保护自然资源的稀缺性。当前，资源短缺和环境问题是世界经济发展的重要制约因素之一，能源问题被提高到国家战略层面上，甚至以战争手段进行掠夺，可见自然资源对于当今世界各国发展的重要性。资源的可持续发展研究对世界各国都是重要命题。我国自然资源种类多、潜力大，但人均占有量少且资源分布不均衡，利用率低下，可持续发展性不强，且我国由于面临人口增长带来的能源消耗、环境污染与治理压力等问题，需要以节能减排、发展绿色经济为目标进行经济发展模式转型。消耗大量自然资源带来的经济利好需要对生态环境污染和资源不合理利用而导致的财富流失进行补偿，因此原有的资源税制度已经不能适应我国自然资源的现状和经济社会的发展变化。在这个重要关口，进行资源税改革可以提高资源利用率，减缓资源负外部性开采，遏制资源枯竭速度，保护资源的稀缺性；另一方面可以利用资源税的组织财政收入职能合理提高资源税负，增加政府财政收入，调动地方政府进行资源建设，平衡地区间资源分布不均衡带来的发展问题，同时也为生态保护和修复提供了资金支持。

（二）实现可持续发展的需要。习近平提出，在生态文明建设方面，要推进美丽中国建设，建立绿色低碳发展的经济体系，加快发展方式绿色转型，才是实现可持续发展的长久之策，这种生态文明思想体现了马克思主义立场观点方法，并把系统观念融入到环境保护的过程中去。从我国当前的税收制度来看，能对环境起到保护作用的税种主要有消费税、环境保护税和资源税。其中，消费税对七大成品油设有单独的税目。对成品油进行征税，可以减少二氧化碳的排放量，但石油仅仅是三大化石能源之一，消费税通过对成品油进行征税从而减少碳排放的作用比较有限，难以进一步达到绿色环保的目的；环境保护税是为了减少向环境直接排放应税污染物行为而对纳税人进行征税，从其征税对象来看，企业除了使用清洁能源，减少污染物的排放，还可选择对污染物进行二次处理的方法来达到合理避税的目标，这种税收方式不能倒逼企业从源头减少化石能源的使用，实现资源的可持续发展。2020年出台的《中华人民共和国资源税法》包含了能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产、盐五大类资源，征税范围相对较广，加大了对能源矿产的税收调控。资源税改革可以提高相关企业的成本，倒逼企业进行技术转型，提高资源的利用率，减少生产中资源的不必要浪费行为，提高企业的核心竞争力，还可以在资源税改革中通过调整税率引导企业选择可再生资源和碳友好型资源，助力碳达峰、碳中和目标的达成，同时也能助力社会绿色发展进程的实践。

二、资源税改革中存在的主要问题

尊重自然、顺应自然、保护自然，是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。想要推动绿色发展，站在人与自然和谐共生的高度谋划未来，资源税改革是重要环节，但改革中存在的问题也要尽快解决，以加快资源税改革的进程，建设人与自然和谐共生的美丽中国。

（一）资源税征税范围狭窄。2020年9月1日颁布的《中华人民共和国资源税法》和1993年发行的《资源税暂行条例》相比，对税目范围进行了细化和拓展，资源税征税范围已经包括能源矿产、金属矿产、非金属矿产、水气矿产和盐5大类共164个税目。就其征税范围的发展而言，虽然包含的税目越发细化，但资源大类目发展十分缓慢。首先，我国现有的征税范围主要围绕石油、煤炭等不可再生资源，这些不可再生资源只占据了我国总体资源的一小部分，对于不在征税范围内的具有生态环境价值的其他资源缺乏税收调控，这会给国家关于不应税资源的开发利用的宏观调控带来阻碍。《宪法》第九条规定，我国自然资源包括矿藏、水流、森林、山岭、草原、滩涂等。其中，森林作为重要的自然资源，不仅可以调节气候、平衡生态，还具有碳汇功能，有助于“双碳”目标的达成，促进绿色发展，但森林资源却没有被纳入到我国资源税征收范围内。目前，我国现有资源税税目仍以矿产资源为主。在资源税改革进程中，《资源税法》相较之前的法律法规只增加了有关水资源的相关规定。2016年发布的《财政部国家税务总局关于全面推进资源税改革的通知》将水资源税改革试点发展问题作为资源税改革的主要内容之一，将河北省定为水资源税改革试点，并在2017年发布《扩大水资源税改革试点实施办法》，将水资源税试点范围扩大至北京、山西、山东、河南、四川、陕西、宁夏、天津、内蒙古等九个省份。但从水资源税改革开始，试点进展缓慢，截至目前都没有拓展其他省份进行试点，尤其是其他水资源匮乏的地区，还存在水费繁杂现象，不利于全面推进水资源税改革。

（二）资源税功能定位不清晰。资源具有优劣之分，仅开采优等资源不足以满足我国对矿产资源的需求。在目前资源有限且为国家垄断的条件下，为了满足社会发展需要的矿产资源，除了提高优质资源的利用率，还需要鼓励企业对劣等资源进行开发利用。而为了维持劣等资源的开采，同一产品的市场价格必须由劣等资源的个别价格来决定。这样，开采优等和中等资源的企业就会因其价格优势经常获得超额平均利润以上的收入，产生级差收入。所以，我国从1984年建立资源税制度开始，到1994年分税制改革再到2020年9月1日起施行的《中华人民共和国资源税法》，都以调节资源级差收入为目标。资源税法的制定，是企图通过税收控制调节资源开采过程中产生的收入不公平问题，但以调节资源级差收入为目标却与制定资源税、提高资源税利用率、保护生态环境的初衷相矛盾，更与绿色发展目标不协调。例如，在绿色发展的道路上减少碳排放是重要一环，我国对于原油、天然气、天然气水合物实行6%的税率，而对煤的税率是2%～10%，且煤的平均税率为4%，全国一半以上的省份设定在3%及3%以下，所以即使石油和天然气的碳排放系数比煤小，但是考虑到价格因素和调节资源极差收入的问题，消费者会更倾向于二氧化碳排放系数较高的煤等能源矿产，这不利于构建人与自然相协调的环境友好型社会。

（三）资源税的地方税属性存在漏洞。在我国资源税征税范围内，除了海洋、石油资源税属于中央收入，其他资源税属于地方收入。由于我国资源种类丰富且分散不均匀的现状，中央将部分资源税税率的确定和税收优惠的权力下放给地方政府，期望地方政府因地制宜合理开发利用当地的自然资源，制定更合宜的地方性的税收政策，但是这种税收方式也妨碍了资源税职能的发挥。一方面资源税具有财政职能，将征收资源税的权力下放给地方政府，可以增加地方政府的财政收入，促进地方经济发展。但目前的资源税征收范围过于狭窄、征收税率较低，其带来的财政收入无法改善地方经济状况，也不能满足绿色发展的需求。此外，马蔡琛和李宛姝认为出于环境补偿的目的，可以强制规定地方政府拿出大部分资源税建立专款对环境给予补偿，但是根据“收支相属”原则，从资源税征收得来的财政资金又花在环境建设上，使资源税本就薄弱的财政职能变得微乎其微，和资源税的增加政府财政收入的职能相矛盾。另一方面没有国家从自然资源的分布状况、人口情况等进行宏观调控，区域性协调发展的目标难以达成。企业受利益因素驱使，会对自然资源进行掠夺甚至破坏性的开采，而地方政府为了当地经济建设，很可能漠视甚至纵容这种行为的发生，造成资源利用率低下，生态环境遭到无偿式破坏。且资源禀赋地区为了减少财政支出会将资源税税负转移到资源消费地区，加重资源匮乏地区的经济负担，加剧地区间发展不平衡的问题。

三、现有资源税完善建议

（一）进一步扩大资源税征税范围。与我国所拥有的丰富的自然资源相比，当前的资源税应税税目的范围实在太狭窄。俄罗斯的森林资源世界第一，1993年就颁布了《林业法》对森林资源征收林业税和森林租金等税目；加拿大对森林资源征收的开采税税率高达18%～20%，但在我国，森林资源甚至不在资源税的征收范围内。所以，除了石油、煤炭等不可再生资源，可再生资源也应该得到重视，纳入资源税的征收范围内。我国宪法规定的森林、草原、水流等自然资源虽然具有可再生性，但应该考虑到这些资源的生长周期是否能承担当前人类开发利用的速度，人类生产活动造成的过度消耗带来的负外部性能否得到补偿。如果不能，这些可持续性的资源将会面临枯竭，而将可再生资源纳入资源税征收范围，既可以保护国家对自然资源的所有权，也可以对自然资源进行调控，遏制过度开发带来的不利后果，节约自然资源的同时保护总体生态环境，符合高质量绿色发展的需要。且将可再生资源纳入征税范围时，要注意对其进行动态化管理。可再生资源种类繁多，生长周期颇具差异，对于树木或草地等不同周期的可再生资源要进行动态差异化税收考量，不可一概而论。在税收管理上，与不可再生资源相比，可再生资源明显更加复杂繁琐，所以更要考虑其特性，设计不同的税制要求。另外，对正在进行的水资源税改革，要尽快总结目前水资源税试点的经验，扩大水资源税改革试点范围，拓展样本的多样化，积极推进水资源税改革的速度，助力全面征收水资源税，构建公平公正、征收高效率的水资源税制度。

（二）进一步调节资源税功能定位。要推进构建环境友好型社会，推动绿色发展，绿色税收发挥着重要作用。绿色税收也称环境税收，是以保护并合理利用自然资源，推进绿色生产和消费为目的建立开征以保护环境的生态税收的“绿色”税制，从而保持人类的可持续发展。从1984年建立资源税制度开始到现在实行的《中华人民共和国资源税法》，调节资源税极差的目标没有改变，但就目前资源税改革效果来看，由于资源税税率过低及资源税的征收范围过于狭窄，资源税调节极差收入的功能逐渐减弱，提高资源利用率、防止生态破坏的目标也受到很大影响。并且，以资源税调节资源级差收入，混淆了国家政治的权力和自然资源所有者两种不同的身份。资源税开征以来，寄予了国家多种目标和期望，但混合多种愿望力图使资源税承担更多职能，以此主导改革是不现实的。马蔡琛和李宛姝提出，这样很容易在改革过程中使资源税承担起定位不同的多种目标，导致资源税制度复杂化，以至于实施过程中遭受到更大的阻力。所以，在资源税改革进程中需要科学化衡量资源税的功能定位，为促进资源节约、环境保护，应发挥资源税完善资源性产品价格形成机制、引导生产经营者行为、维护代际资源利用公平和校正外部效应等政策功能。

（三）将资源税界定为中央税种。资源税的地方属性一定程度上限制了绿色发展的脚步，所以基于当前自然资源的分布情况和国家对自然资源的所有权，应该将资源税税收权力收归中央所有，由中央政府统一管理，根据不同区域间的人口情况、经济发展水平、自然资源分布状态、资源开采利用率等进行宏观调控。这种集中资金、统一分配的模式可以将有限的资源分配给更需要进行基础建设的地区，提高当地的医疗、教育等水平。此举不仅能够达成合理开发利用自然资源、保护生态稳定性的政策目标，还有利于促进地区间协调发展，平衡中央和地方之间的利益分配问题，避免地方政府为了谋发展造成资源破坏，加剧资源负外部性程度的情况。与此同时，根据《中华人民共和国环境保护法》第六条，我国地方各级人民政府承担确保本行政区域内环境质量职责。所以，为了补偿资源开发带来的负外部性效应，可以建立资源补偿基金专款专用，解决资源代际公平问题，保护因经济发展需要而进行大量开采资源的地区。将税收权力收归中央后再有针对性地对部分地区进行补偿，就可以避免出现地方政府建立专项资金后出现的“收支相属”问题，补偿地方的资源损耗和环境破坏。同时，为了提高地方政府对环境问题的重视，应将资源开采过程中产生的负外部性程度和环境治理的成效作为考核标准，以提高地方政府对环境问题的责任感。总之，要发挥中央统筹全局的优势，就要注意建立中央和地方之间合理的利益分配模式，处理好中央和地方之间的关系。

（作者单位：哈尔滨师范大学经济与管理学院）

主要参考文献：

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