［提要］ 经过40多年的发展，中国城市开发速度明显下降，城市建设的焦点已从增量发展向存量优化转变。城中村作为流动人口聚居区，涵盖流动人口聚居与城市存量空间优化两大问题，对城中村更新的深入研究，将成为解决相关问题的关键。本文将城中村置于城市范围内看待其作用，重新系统梳理城中村的价值内涵，正面宣扬其多维价值。总结深圳城中村更新改造过程中存在的问题，提出“城”与“村”共生式更新策略。
关键词：城中村；空间价值；更新策略
基金项目：深圳市哲学社会科学规划课题：“空间价值视角下的深圳城中村更新改造研究”（SZ2022D035）。通讯作者：汪洁琼
中图分类号：D63 文献标识码：A
收录日期：2023年7月25日
一、研究背景
根据第七次人口普查数据，按照城区人口排序，全国（不含港澳台）现有超大城市7个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津。特大城市14个，分别是武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连。超大特大城市合计21个，其中大湾区就占据4个名额。这些城市既是主要都市圈的核心城市，也是稳增长、扩内需、促转型的基本盘，更是年轻人、新市民、外来人口最为聚集的城市，而城中村又是这些城市发展最薄弱、短板弱势项最突出的区域。其中，以深圳最为特殊。以深圳的福田区为例，不到4万平方公里的小小行政区，接纳了近80多万的外来务工人员，这里成为了他们在大城市高压生活下的心灵慰藉处。
推动城中村改造，不仅能解决发展不平衡、不充分的问题，还能真正释放、修复、引导消费潜力和内需，并带动建筑材料、家用电器的需求以及医疗、快递、便利店等公共服务设施服务。对房地产市场来说，城中村改造还能构建先租后买的消费新格局、新模式，逐步让新市民、年轻人和外来人口升级自己的住房消费，从而为商品房市场可持续发展创造条件。
二、文献综述
城中村即“城市中的村落”，被定义为：“城市中还没有被城市化的村落”，是我国城乡二元体制以及快速城市化的产物。关于城中村更新的研究起步较晚，始于21世纪伊始。早期的研究中大多将城中村视为城乡矛盾的焦点，认为它是“城市病”，需改造。甚至有激进学者将其描述为“城市毒瘤”，务必要“连根拔起”。在这些指导思想下，大部分城市政府会将城中村夷为平地，重起高楼。
不可否认，城中村确实会存在各种各样的问题。例如，脏乱差、社会治安不好、政府难以统一管理等。但现有的城中村更新改造模式往往是以廉价出租房的消失和原来村内租户的离开为结果，并不可取，忽视了城中村里“人”的基本诉求，不能从根本上解决问题。在20世纪提出重要的“空间生产”理论，认为空间不仅是社会的产物，还反映和反作用于社会。对于城中村这类非正式的城市空间而言，它除了能够给租户居住空间，还能对社会起到一定的“正作用”。因此，有必要正视城中村的价值。
三、深圳城中村的空间价值
（一）经济价值
1、节约社会运行成本。城市之于乡村的高效率在于人口的高密度。人群集聚可使城市公共资源利用效率更高，是城市快速发展的源动力，而城中村中人口的高密度也是其中的重要保证因素。深圳城中村容纳了深圳近六成的人口，而且这些城中村遍布深圳各地，有的甚至就坐落在商业街后面，非常便利。如果将城中村全部推倒重建，那这些人口都需要流落出来。如何安置这类人口就成了大问题。如果统一将这些人口安置在城市边远地区，则会加大这些人口的出行困难。政府需要为他们建立更便捷的地铁还有生活配套设施，包括医院、学校、超市等。如果统一将他们安置在政府构建的公共住房里，也是不可行的，深圳市当前的公共住房量无法承载这么多的人口。据住建局统计数据：2010～2023年深圳市已供应公共住房项目（含政府投资公共住房和企业投资人才住房等项目）185个，合计约13.1万套。从区域来看，市本级项目共31个（约6.3万套），各区项目合计共154个（约6.8万套）。从首次配租时间看，2010～2023年配租45个，2016～2017年配租88个，2018～2020年配租52个。存量周转房部分，从房源分布来看，由住建局管理的市本级周转房约1万余套，主要集中于34个小区内；市直各机关单位管理的周转房5，033套，主要集中在一些老旧小区；各区也均有一定数量的周转房，约4，000套。从配租对象看，主要为机关事业单位职工。由此可见，这些住房完全无法承担起近全市人口六成的外来务工人员。
2、创新创业的优良土壤。深圳是一座非常有活力的城市，它孕育出了诸如华为、腾讯、大疆等这样的知名企业。但不被人们所熟知的是，其实这些企业都是从深圳城中村走出来的。带着梦想而来的创业者，在城中村内只需承担少量的租金就可以租一套房子用来办公。而城中村内的基本设施也是一应俱全。城中村内有超市、打印店、餐馆等，非常利于办公，也利于生活。企业家们之所以愿意选择深圳作为梦想开始的地方，是因为这座城市能为企业提供来自全国各地带着梦想和激情的优秀年轻人才。而优秀的年轻人愿意离开家乡来此工作，也是因为这里工作机会多，能有机会拿到高工资，低廉的城中村住房又能为他们节约不少支出。同时，深圳的城中村基本就在市中心，通勤十分方便。深圳大学客座教授杨阡曾说：“深圳之所以拥有活力，根本在于城中村。很多年轻人之所以有活力，没有疲惫感，是因为他们不需要每天花费大量的时间在通勤上。任何一个商业中心周围都能找到居住环境不错的城中村。他们不需要在通勤上消耗自己。因此，可以腾出更多时间进行交流，思想碰撞，开拓视野”。
（二）文化价值。城中村是时代的产物，其原本是一条条独立的村落，一般是各个宗族依社聚居的地方，所以随便一个城中村都有自己独有的古老文化，会拥有宗祠、社坛、书塾、庙宇等。很多土生土长的本地人不愿意住进城市里，他们选择居住在城中村，因为他们觉得这里才是他们的根，才能享受到人间烟火，是繁华、热闹、虚幻的街道无法替代的。
城中村，从村中来，向城市里去。现在的城中村也是发展为一栋栋住宅高楼，来自五湖四海的人选择落脚在这里。白天在城市里拼搏，晚上城中村生活，成为了他们的常态。这些来自五湖四海的外来务工人员，保留着各自的口音及文化习俗，成为了城中村的一大特点，也由此形成了新兴的城中村文化。
（三）社会价值。城中村是深圳这座城市发展的重要动力源之一。众所周知，深圳是四大一线城市中起步底子最薄的。深圳城市建设初期，政府缺钱，把土地进行大片划分，由土地使用者投资建设管理，政府不干预。从天南海北来到深圳的人们，其中一部分有远见的人利用自己的资金来建房，“涓涓细流汇成大海”，他们在相当短的时间内建设了大量的房子，在客观上推进了深圳的城市化，因为政府没出钱，这些都是民间资本，这是一种最快速最节省成本的开发方式。这些城中村的房子为大量外来务工人员提供了住房服务、生活服务和一些最基本的社会保障，现在深圳城中村的租户有原住民、建筑工人、科技白领、个体经营者等，结构非常丰富多元化。据统计年鉴报道，深圳城中村提供了全市60%以上的住房需求。大部分南下深圳工作的人的第一站就是城中村，深圳的城中村起到了廉租房的作用，为大量中低收入人口提供了一个价格较为低廉的居住空间，满足了这座城市扩张与持续发展对廉价劳动力的稳定需求。
四、深圳城中村更新改造过程中存在的问题
回顾过去20年，城中村充当了城市发展的“催化剂”，这一概念最早可追溯到深圳、珠海等湾区新兴城市，随后在国内各大城市推广。近年来，随着城市发展，城中村改造也成为城市规划的重要内容。2023年3月，深圳印发了《深圳市城中村保障房规模化品质化改造提升指引》，预计在2023年至2025 年将建设筹集保障性住房46万套，建筑面积超2，000万平方米。虽然深圳已改变了以往简单粗暴地将城中村推倒重建的改造模式，使得城中村改造模式多样化、多渠道化，但还是不可避免地出现如下问题：
（一）更新改造的视域依旧不够宽阔。现有学者和新闻媒体在看待城中村的问题时，简单粗暴地将其视为“毒瘤”，大力倡导拆，他们的重点集中在：“什么时候拆”
“谁来拆” “怎么拆” “拆了做什么”等问题上，没有深入挖掘城中村的内在价值。
曾经的深圳城中村确实够“脏乱差”：垃圾遍地、异味浓烈、蜘蛛网一样的电线到处都有；“握手楼”
“一线天”更是非常普遍的现象，通风、采光、卫生条件难以满足基本的居住需求；同时还存在道路狭窄，大型车辆难以进入，一旦发生火灾，消防车无法进入等隐患。同时，因为村庄容纳大量流动人口，基础设施承载能力有限，社区管理滞后，是犯罪高发区。但上述问题，在深圳城中村自我发展的过程中，大部分已经得到了改善。现如今深圳的城中村居住环境越来越好，安全系数也越来越高。城中村就像一个社区，村内有超市、餐饮店、凉菜店、理发店、快递点等各种满足日常需求的店铺，村口有保安执勤，每一栋有专人清扫，每一层楼有烟雾报警器和摄像头，房间内都配备了灭火器……。因此，本文建议不应该盲目拆，而是持续提升整体品质与生活条件。
（二）政策推进过程中方案不够细致。一直以来，城中村都是众多来深圳谋求发展的年轻人和低收入人群的第一个落脚地，“平价”
“便利”能解决大多数年轻人的基本居住问题。但是，多年前的野蛮生长也导致城中村存在一定程度的建筑安全问题和消费隐患，同时也存在房屋租赁中管理混乱、乱涨租金、乱收水电费等隐形问题。2023年2月28日，《深圳市城中村保障性住房规模化品质化改造提升重点指引》正式发布，正式开启城中村的租赁改革。该指引明确了城中村规模化租赁改造年度计划制定和项目实施方案的审批及对安全监管、竣工验收的要求，提出“安全、功能、性能、运营”等四项改造提升基本要求，明确“安全、配套、建筑、绿色”四项改造提升要点，为全市规范、有序、高效推进城中村规模化品质化租赁住房改造指明了方向。
2023年3月，深圳市城中村保障性住房规模化品质化改造提升项目正式启动，在多个城中村中推进。之后，以白芒村为代表，“统租”一事遇阻。所谓“统租”，简单来说，即本地国企统一收储城中村房源进行改造，并对周边配套升级再进行出租，这也被称为是深圳城中村保障性住房规模化品质化改造提升的一项举措，主要是为解决来深建设者的住房问题。它可以打击一些二房东和黑中介的经营行为，提高租房市场的透明度和公平性。但这个行为的出现却引起了社会的讨论，甚至是反弹。
作为深圳市南山区西丽街道的一个城中村，白芒村拥有500多栋房屋，因房租和生活成本相对低廉，数万人居住在此。而对于此品质化综合提升工作，不少村里的租客表示，统租影响到自己的续租和搬迁，同时也担忧改造之后房租会上涨。事实上，很多租户坦言，政府将房源收上去后，进行墙面粉刷、安装空调之后，房租基本上会上涨35%。很多租客表示无法承担，甚至有人直接说，这是深圳政府在赶人走。“明知道要整改了，还涨了50元房租。”白芒村租户表示，她在当地租房4年，房子比较小，租金是每月750元，就是图便宜才租住此地，现在没有赔偿，就让搬走了，之后只能去更远的地方租房了。还有租户反映，收到了房东“要求在6月30日前限期搬离”的通知，这种“限期搬离”以及由此引发的小孩学位等问题，引发了租户们的反弹。之后，网上再度传出深圳还将有100多个城中村被“统租”以及统租房限制40岁以上人员租用等信息，从而使“白芒统租”向“深圳统租”蔓延，引起深圳众多租房者的进一步关注。
对此，深圳有关部门均给予了回应，不强制搬离，不具备搬离条件的可以不搬离且维持原租金不变。改造后租金原则上不上涨，深圳市保障性住房筹集工作也不会在所有城中村展开，2023年筹集的5.2万套（间）仅占全市城中村租赁住房总量的1%。有关部门将帮助搬离的租户寻找新房源。原租户的子女上学问题也不会因城中村改造而发生变化。“统租”，一项本为民生着想的政策，为何却在推进过程中受到了质疑。究其原因，还是因为城中村统租推进过程中没有形成细致的方案，属于阶段性问题。总体而言，城中村改造同步推进保障性租赁住房建设，有利于新市民、青年人拥有更好的居住环境。当他们来到深圳，可以有长期稳定的租住环境，吸引他们留下来，安心干事创业。但在具体实施过程中，却没有做好安稳工作，引起了社会的反弹和担忧。
（三）资金难题。一边是改造后的高楼林立，一边是印象中的握手楼“一线天”，城中村成为许多大城市的一道风景。以深圳为例，深圳的城中村和城市最中心繁华地带交叉在一起，让初到这个城市的人分不清哪里是城、哪里是村。贴膜的男孩、卖烧烤的小摊贩、随处可见的杂货小店……在深圳罗湖笋岗村，你能感受到最原始的市井气息。2023年7月，国务院常务会议审议通过《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》。在稳增长、扩内需的经济形势下，新一轮城中村改造备受关注。当前，深圳城中村的更新改造方式较以往发生了很大的变化，已由以往简单粗暴的“拆倒重建”变更为“统租房、长租房、公共住房”等多种方式，以下是一些租户对新的深圳城中村改造的看法：
“在市区租住可以节省通勤时间，我只是希望能够在市区拥有一个低价且舒适的居住空间，笋岗村的一些房源刚刚改造成长租公寓，业主要加租两百元，觉得还能算接受。”陈升（化名），毕业两年，刚刚在附近找到一份工作，而他不久前才从隔壁的田心村搬到笋岗村，“那边耗时多年终于要拆除重建，房东也算有情有义，给我们免费再住一个月去找房。无论如何，我只希望城中村能够继续存在，保留城市中的烟火气。”
“拆迁过程既兴奋也煎熬，在现在的环境下，我们当然更倾向于实力较强的国企进行重建，顺利交楼就是我们的愿望。”一位已经“交房”的田心村业主如是说。
笋岗村和田心村仅仅只有“一墙之隔”，它们却走上了不同的道路。这也是深圳乃至许多大城市城中村的真实写照：拆除重建、统租、长租公寓……城中村已经衍生出不少“新方式”。
“即使一套房的平均租金是100元，一个村甚至一个城市里的所有城中村房源租金加起来也是一笔不小的金额，这就是一个很大的市场。”一位长租公寓负责人如是说。
的确，不管是拆除重建还是改造，也无论是租客、业主还是各路资本，大家都对城中村的未来有所期待。其实，近年来不少城市已经加大城中村改造力度、创新改造方式，并已提出明确目标。以深圳市为例，2022年公布的《深圳市城市更新和土地整备“十四五”规划》显示，规划期内完成城市更新和土地整备固定资产投资总额不少于1万亿元。在万亿元规模的投资下，加大住房保障力度当然也是重中之重，而城中村在此成为其中的关键词。2023年，深圳市启动了城中村保障性住房规模化品质化改造提升行动，计划在2023年推进4.9万套（间）城中村规模化品质化提升项目。虽然此前统租事件确实在网上引发了一些讨论，但不可否认的是，“统租”城中村是深圳多渠道供应公共住房的重大创新。如今，房地产市场出现了新的情况。由于房企出现的资金问题，一些“被拆迁”城中村居民反映，房企没有按时发放租金补助，甚至担心更新项目变的遥遥无期。
五、政策建议
（一）正确认识城中村改造的内涵。比较国内外的城市化进程，我国城中村现象的成因有着自身独有的路径。它绝非西方“圈地运动”
“羊吃人”资本掠夺下失地农民流落的孤岛，也与许多发展中国家一座座生机勃勃城市光环下的“平民窟”有着根本不同。改革开放后，我国经济发展迅速，城市化进程加剧，大量外来人口涌入城市，在城市周围形成了次区域地区。我国城中村的出现与城市核心功能的发展相伴而生，互为支撑，这也为城中村的进一步改造提供了方向。正如《落地城市》作者、加拿大作家道格·桑德斯所言，“落脚城市的发展是城市化进程中的关键一环，得之则诸事顺利，反之则矛盾频发”。不论巴西的里约还是印度的孟买，居于城市边缘的贫民窟几乎成为无解的难题，困扰着当地社会的稳定与发展。但在我国，城中村的改造不仅是有解的，而且可能是大有可为的。
从实际出发，认真调研，了解城中村的特殊性，是稳步推进城中村改造前必须做好的功课。从区划上看，我国城中村已经属于城市，但在土地权属、户籍管理等方面却仍然维持着旧有的农村模式。随着新条件、新环境、新经济的形成，城中村改造不是数年前棚户改造的简单复制粘贴，二者的土地权属与资产产权结构几乎完全不同，二者在人口密集度上也相差甚远，城中村往往聚集了一座城市中颇有活力的劳动力人口。这些特性决定了老旧棚户区改造时适用的货币化分房等金融手段已经不再适用于城中村的改造，后者要求更多的社会统筹、多方要素的全面动员，吸引多方资金投入，做到更多的保障性住房配套，使短期效应与长期效应都得到更好地保障。同样，城中村改造也不可能简单化为房地产开发商的狂欢。因为它是民生工程，在“住房不炒”原则下，逐利的房地产开发背离城市和谐发展的初衷，也将损害城中村居民的普遍利益。
（二）抓住机会，注重城中村改造的可持续化。深圳作为典型的移民城市，外来人口多，人员流动性大，城中村的规模体量更是位于全国前列。深圳作为中国市场化程度最高和市场体系最健全的城市之一，要抓住国家政策的新机遇，充分利用好市场化环境优势，要算好“大账”：既要保社会民生，也要整体盘活城中村改造资金，从而进一步扩大内需拉动经济。城中村改造，对当下的深圳是一场“细水长流”的民生工程，也是一个事关长远发展的经济考题。
（作者单位：1.深圳信息职业技术学院；2.江西财经大学）
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