［提要］　为改善办学条件，贯彻落实以学生为本的教育理念，高校的各类基建、修缮工程与日俱增。为在时间紧、任务重、审计力量不足的情况下完成各类建设工程项目的审计，很多高校将建设工程审计委托给造价咨询机构实施。本文在分析高校建设工程委托审计现状及存在问题的基础上，提出提高审计质量的措施，以发挥内部审计作用，节约教育资金，助力完善内部治理。

关键词：建设工程；委托审计；现状；问题；措施

中图分类号：F239 文献标识码：A

收录日期：2023年2月20日

随着高等教育事业的快速发展和办学条件的不断提高，各大高校的新建、维修项目与日俱增。据了解，大部分高校的内部审计尤其是专业的工程审计力量普遍匮乏，为解决人员不足和工作量日益增长的矛盾，国内大部分高校都将工程审计业务委托给了造价咨询机构。因此，如何保证委托审计质量，是高校内部审计部门面临的问题。

一、高校建设工程委托审计发展历程

2007年之前，高校建设工程委托审计业务主要有竣工结算审计和清单控制价审计两类。竣工结算各高校的审计方式基本相同，清单控制价不同高校的审计方式略有不同。对于清单控制价审计，有些高校采取“背对背编制”方式，即工程管理部门和审计部门分别编制，编制完成后各自出编制报告，如双方结果差异较大，可进行沟通调整，招标时工程管理部门以本部门的编制结果为准进行招标，审计部门的编制结果可作为参考和比对；有些高校采取“先编后审”的方式，即工程管理部门和审计部门分别编制，工程管理部门编制完成后提交审计部门审核，审计部门出具审核报告，经过审核、对账之后，双方的差异基本相差不大，招标时工程管理部门可以本部门或审计部门的结果为准进行招标。虽然两种方式略有不同，但总体目标都是为了尽量确保工程量计算、清单特征描述、招标控制价准确，做好建设资金的源头控制。

2007年，随着《教育部关于加强和规范建设工程项目全过程审计的意见》（教财［2007］29号）的发布，高校内部审计部门开始对大型建设工程项目开展过程审计，同时委托审计也增加了此项业务类型。此时，大多数高校采取将过程审计全权委托给造价咨询公司的方式开展，内部审计部门主要负责沟通、协调。随着EPC项目的兴起，部分高校如笔者所在的学校，发现将过程审计工作全权委托给造价咨询公司开展，出现了过程审计报告无法及时出具，审计质量得不到保证的问题，遂将全权委托改为了“以我为主，外聘为辅”的方式开展，即定性工作由内审部门项目负责人开展，定量工作如签证变更造价的审核、二次招标项目清单控制价的编审、竣工结算审计等委托给造价咨询公司。采用这样的方式可及时提出项目实施中发现的各种问题，督促建设单位整改，更好发挥事前审计的作用。

2016年，教育部发布《关于加强直属高校建设工程管理审计的意见》（教财［2016］11号），对直属高校建设工程管理审计工作提出要求。教育部直属高校陆续开展管理审计，委托审计业务又增加了此类业务类型。由于直属高校的数量较少，管理审计项目也较少，目前在管理审计审计方式、审计程序、审计内容等方面还没有成熟的经验，仍需要继续探索和实践。

随着时间的发展，EPC项目管理模式日渐普及。为配合EPC项目的实施，部分高校内部审计部门开始了设计概算审计，将设计概算审计结果作为投标最高限价进行招标。因此，委托审计业务又增加了设计概算审计类型。

至此，大部分高校的委托审计业务类型有设计概算审计、清单控制价编制（编审）、竣工结算审计、过程审计，对于教育部直属高校，还有管理审计。随着内控审计、政策跟踪审计、研究型审计等新型审计类型的出现，今后的委托审计类型将越来越多。

二、高校建设工程委托审计存在的问题

（一）委托审计制度的出台未实现全覆盖。笔者通过调研、交流、查阅资料等方式发现，中央民族大学、重庆大学、山东大学、河海大学等高校已在近两年陆续发布了委托社会中介机构审计管理办法，办法中明确了委托审计的实施、工作流程、工作要求、考核等，对指导委托审计业务规范、有序开展起到了很重要的作用。但仍有大部分高校将委托审计的实施办法融合在审计工作实施办法中，对建设工程委托审计没有详细的操作指南，这使高校内部审计人员和造价咨询机构人员在委托审计开展时，在流程和要求上都缺乏依据，容易造成工作开展不规范。

（二）造价咨询机构工作出发点与学校治理需求不能完全契合。和高校培养人才的办学宗旨不同，造价咨询机构的生存发展是建立在营利的基础上，因此造价咨询机构在开展审计工作时，工作重心在于如何通过审计工作获得更高的咨询服务费。

目前，大部分造价咨询机构的业务重点仍为设计概算审计、清单控制价编审（编制）、竣工结算审计。这三种审计业务类型有明确的造价信息和咨询费计算标准，特别是竣工结算审计，该类审计业务的咨询费用是以审减额为基础计算的，有些造价咨询机构为了追求高审减率，无论是否在合理范围内，均对报送的竣工结算进行审减，有时甚至将法律、法规、规则抛之脑后，这极大增加了高校内部审计人员的沟通协调工作难度，有些项目甚至会因此审计四五年而没有结果。

对于全过程审计、管理审计这些更偏重于助力提升工程管理水平的审计业务类型，部分造价咨询机构经验不足，无法正确指出工程管理过程中存在的问题和提出操作性强的审计建议。尤其是全过程审计，因对驻现场工作的时间要求较高，为节约人力成本，有些造价咨询机构只能派驻没有经验的年轻工程师驻现场，工程师提交的工作日志，更像是监理工作日志，而不是审计工作日志。在撰写全过程审计报告时，更是进展缓慢，有些甚至毫无头绪和内容，有的造价咨询机构担心竣工结算审计时送审金额减少，没办法获得较高的审减额，在全过程审计工作过程中甚至不愿意提出问题。这不仅对提升工程管理水平没有任何帮助，反而浪费了精力和资源。

其实，审计工作应明确“强监督、重服务、促规范”的职责定位，审计工作的核心目标是在规范经济行为的基础上，助力提升管理水平和学校治理效能。从一定程度上来说，高审减额可以为学校节约建设资金，产生较好的经济效益，但忽视法律、法规、规则的审减，一是使审计工作进展不畅，二是容易使施工单位在以后的项目中偷工减料，以次充好，使建筑质量无法得到保证。高校内审部门工程审计的重点在于通过对建设工程管理行为进行监督，发现工程主管部门在建设工程管理过程中存在的问题，并提出切实有效可操作的审计建议，抓好整改落实，避免后期工程再出现类似问题，从而规范管理，为学校节约建设资金。所以，审减额和管理建议同等重要，只有管理水平服务能力提升了，建设资金才不会被浪费。显然，现行的社会审计机构工作出发点与学校治理需求不太契合。

（三）内部审计力量不足。据了解，很多高校审计力量的配备比较薄弱，有些高校没有专门的审计部门，要与纪检监察部门合署办公，有些高校虽然设置了专门的审计部门和专门的工程审计业务室，但大多数也只有一两名人员，只有少数高校能配备3～4名工程审计人员，而且是在规模较大、建设项目较多的学校才能有如此配置。在审计力量薄弱的情况下，面对众多建设工程项目，高校内部审计人员无法全身心参与到每个项目中，很多时候完全放手给造价咨询机构，甚至零参与。另外，由于工程审计工作对专业性要求较高，有些工程审计人员从其他部门调入，专业性不足，导致造价咨询机构的工作无法被监督，审计工作质量无法得到保证。

三、高校建设工程委托审计质量提升建议

（一）建立健全高校建设工程委托审计制度。高校内部审计部门应结合学校和部门实际，建立健全具有本校和本部门特色的委托审计制度，以制度为抓手，切实推进工作规范化，保证质量，提高效率。制度修订时，应注意遵循可操作性、系统性、合法性、平等性四大基本原则。一是制度修订时，建议明确造价咨询机构的确定方式、委托审计的实施程序、委托审计的质量控制与过程管理要求、责任追究等，通过制度明确工作流程和工作标准，使内部审计人员和造价咨询机构人员都有章可循、有据可依。二是在制度修订完成后，应加强制度的宣传和学习，规范制度执行，增强执行力。三是制度建设是一个没有终点的动态过程，要根据发展不断修订，适应新形势新任务的要求。通过行之有效的制度，真正构成议事有规则、管理有办法、操作有程序、过程有监控、职责有追究的良好格局。

（二）严格落实招投标管理制度，做好造价咨询机构遴选工作。考虑到建设工程项目类型、建设工程数量、审计业务类型较多，大多数高校一般是三年或四年组织一次招标，遴选10家左右造价咨询机构，在后期的审计工作开展中，主要将审计工作委托给已遴选的造价咨询机构，特殊项目再面向社会公开招标。因此，遴选出的造价咨询机构，至少在3～4年内是内审部门工程审计的主力。在造价咨询机构的遴选环节，笔者认为，可重点做好以下两点：

1、认真制定招标目标，明确工作要求。招标时，应重点考察咨询机构的资质、人员配备情况（重点关注具有造价资质证书的人员数量、占总人数比例）、近几年的主要业绩、业务开展范围、业主评价等，如有条件，可通过和同城兄弟院校调研了解情况，采取邀请招标的方式遴选资质高、信誉好的造价咨询机构。

2、做好合同签署和管理工作。作为内部管理控制体系非常重要的组成部分，合同管理贯穿着工作的始末，有了合同的约束，才能在法律层面上保障各项工作的有序开展，预防经济纠纷，因此合同管理至关重要。一是要明确合同条款约定，如有必要，可开展合同洽谈。在合同协议中要明确双方权利、义务、违约责任及争议解决办法，在专用条款中，要明确委托审计的工作程序、工作要求、质量控制措施、考核办法等，并用清晰的文字表达，从根源上杜绝因合同约定不明确而产生的纠纷。二是要重视合同的审批管理。在合同签订过程中，要对合同条款、履约能力进行严格审查，如发现合同中有不合理的内容，需及时沟通，在不违反招投标管理规定的基础上，修改相关内容，并做好详细的记录工作，确保合同合理、合法。三是做好合同的执行和跟踪管理工作。应严格执行合同条款，避免出现合同签订和实际工作两张皮的现象，将合同的约束抛之脑后。审计部门项目负责人需经常关注合同，如发现在工作执行过程中出现了偏离合同的现象，应及时汇报并采取措施，促使合同按约定继续执行。四是做好合同的变更管理工作。如在合同履行过程中，出现了不可抗力或不可预测因素导致合同无法按原约定继续执行，需提出合理有效的解决方案，签订补充协议，并在后续工作中严格按补充协议约定执行。

（三）加强过程控制，强化内部审计参与度。将工程审计工作委托给造价咨询机构，并不代表内审部门审计人员可以将审计项目全部放手，审计部门应充分做好提供信息、沟通、审核等过程控制工作，确保审计工作质量。

1、审计部门项目负责人要对项目全权负责。项目负责人要做好资料收集、信息提供工作，为审计工作开展打好基础。审计过程中，项目负责人应随时关注审计进度、审计过程中遇到的问题，积极创造条件，通过组织召开协调会、造价站咨询、和被审单位沟通等方式，推动问题解决。造价咨询报告出具后，项目负责人应认真审核，除了关注量价的计算是否准确之外，还要关注报告内容的齐全、完整，确保咨询报告和最终出具的审计报告真实、合法、有效。

2、实行项目汇报制。目前笔者所在的单位，主要对预算审计如设计概算审计、清单控制价编审（编制）及送审金额超100万元的竣工结算审计项目实施项目汇报。其中，预算审计汇报一次，竣工结算审计汇报两次（初审、终审）。竣工结算审计初审由项目负责人本人汇报，竣工结算审计终审和预算审计由造价咨询机构工程师汇报，汇报时内审部门领导全程参与，使内部审计部门全面了解项目情况，把控项目进度，同时给出指导性意见，强化质量控制。

3、实行审核结果复审制。造价咨询机构在签订三方确认表前向内审部门项目负责人汇报审核结果，内审部门视审核结果抽查部分项目进行复审，复审结果和审核结果误差如超3%，考虑审核结果存在问题，将进行进一步确认。如确认审核结果有误，在对该咨询公司考核评价时将充分考虑此因素，考核结果作为后续任务委托的依据。

4、建立完善的考核机制。应对造价咨询机构的工作进行动态考核，从人员配备是否齐全、审计程序是否充分和适当、咨询报告是否规范和公正、沟通和问题解决是否及时和充分、项目汇报是否详细和符合要求、审计发现问题是否精准、审计建议是否具体可行、审计工作的时效性能否保证等方面，对造价咨询机构打分，并作为今后承接业务和支付审计费的依据，打分可分为A、B、C、D四档，根据各个档次，设置后续可承接业务的比例、承接业务的金额、审计费付费的折扣，考核工作可根据工作实际每年或每半年开展一次，进行动态评价和淘汰。

（四）建立合理的报酬机制。企业的生存是建立在营利的基础上的，合理的报酬机制对提高咨询机构服务质量和服务水平是一种最重要也是最简单的激励方法。内部审计部门可通过调研等方式了解同城兄弟院校的审计费付费标准，在依据相关法律法规基础上，根据学校实际制定合理的付费标准，确保不低于企业运营成本，只有如此，造价咨询机构才会投入合理的人力、物力，确保保质保量完成工作。

综上，随着中央审计委员会的组建，审计工作越来越受到关注和重视。审计工作尤其是高校内部审计工作的理念也将慢慢从监督转变为监督与服务并重。审计工作质量应如何提升，审计应如何贯彻 “为规范尽责、为管理助力、为发展服务”的宗旨，如何促进学校规范管理和提升内部治理水平，如何更好彰显审计价值，是审计工作人员应在工作中常思考并持续探讨的问题。只有如此，才能促进审计发挥更大的作用，为国家和学校行稳致远发展保驾护航。

（作者单位：武汉大学）

主要参考文献：

［1］尚坤.高校基建项目招标控制价两种编审模式分析［J］.技术探讨，2015.05（15）.

［2］武元浩.高校开展建设工程全过程审计的思考和建议［J］.建筑工程技术与设计，2018（9下）.

［3］崔文萍，丁为民，郑东旭.高校建设工程委托审计质量控制研究［J］.经济研究导刊，2014（26）.

［4］李旭颜.高校工程项目委托审计风险分析及防范研究［J］.内控与审计，2021（9上）.