［提要］　大学科技园是我国实施创新驱动战略和服务地方发展的重要力量。鉴于此，本文运用比较研究和质性描述分析大学科技园管理体制改革。作为现代市场经济的参与主体，大学科技园必须适时启动从行政化到市场化的管理体制改革，走出形式化的市场管理体制建构，建立真正面向现代市场经济的管理体制。

关键词：大学科技园；管理体制；行政化与市场化；改革方向与路径

基金项目：山东省重点研发计划（软科学项目）：“山东省大学科技园发展路径研究”（项目编号：2021RZB04014）

中图分类号：G647 文献标识码：A

收录日期：2023年6月6日

一、问题的提出

大学科技园是国家科技创新体系的重要组成部分，是创新资源集成、科技成果转移转化、科技创业孵化、创新人才培养和开放协同发展的空间驱动载体。与欧美国家的大学科技园相比，我国大学科技园虽然起步较晚，但发展十分迅速。自1990年我国第一家大学科技园——东北大学科技园创建以来，中央和地方加快了大学科技园的建设步伐。截至2022年12月末，我国已建成140家国家级大学科技园。各省级行政区还建有若干省级大学科技园。以山东省为例，截至2022年12月，山东省已拥有5家国家级大学科技园和18家省级大学科技园。得益于政府的大力支持，我国大学科技园陆续培育和孵化出一批高新技术企业、科技型中小企业和“专精特新”企业，在区域经济发展、产业转型升级和培育创新创业人才等方面发挥着重要作用。然而，在快速发展的同时，大学科技园管理体制的行政化路径依赖也愈发严重。园区运营主体更倾向于把自己定义为政府的附属机构或大学的校办企业，而不是真正面向市场的、独立运作的现代企业。这种角色定位的偏差极大地束缚了我国大学科技园科技创新动能的释放。尤其在欧美国家对我国实施“科技打压”和“技术封锁”的大背景下，理顺大学科技园管理体制，创建真正面向市场的现代企业运营制度，已成为当前大学科技园建设与发展的首要任务。

二、大学科技园管理体制现状、困境及成因

（一）大学科技园管理体制现状分析。根据亨利·埃茨科维兹三螺旋模型提出的“官产学”协同创新模式和园区运营管理实践，我国大学科技园管理体制大致可以分为政府主导的多校一园管理体制、大学主导的一校一园管理体制和企业主导的校企联合管理体制。（表1）

政府主导的多校一园管理体制是指地方政府依托当地的高新技术产业开发区（以下简称高新区）与三所或三所以上的大学和科研院所共同建设大学科技园，实行共建共治的管理体制。高新区管委会是政府主导体制下的重要抓手，也是大学科技园建设与发展重大事项的实际决策者。在日常运营与管理方面，高新区管委会通常会采取两类选择性方案：一是委托或组建国有独资企业来运营；二是引入专业化的大学科技园经营管理机构。此外，高新区管委会还会吸纳园区运营主体、大学、孵化企业和相关中介服务组织等组建大学科技园管委会，负责园区一般事项的协调与决策。高新区管委会与大学科技园管委会和大学科技园运营管理机构之间是工作监督与业务指导的关系；后两者要接受高新区管委和科技管理部门的监督和指导。大学科技园管委会与大学科技园运营管理机构之间是“一套人马、两块牌子”的关系，其组织设置、人事安排和职权划分等方面具有一定的交叉性。前者拥有一般事项的决策权，后者拥有园区内部的运营与管理权。为了充分吸纳园区外的治理主体，有些大学科技园在上述组织框架基础上又成立了大学科技园协调理事会，负责园区内外多元主体的协调事务。但核心的组织架构依然是大学科技园管委会和大学科技园运营机构，即“管委会+运营公司”。目前，很多省级大学科技园多采用政府主导的多校一园管理体制。

大学主导的一校一园管理体制是指由一所大学独自建设与运营大学科技园的管理模式。在此模式下，管理办公室（领导小组）和运营公司是大学科技园的实际运营主体。其中，管理办公室（领导小组）是大学科技园的宏观管理机构，代表大学参与园区管理、规划和建设等重大决策事项，一般与科技产业管理处合署办公。运营公司属于大学科技园的微观管理机构，作为独立法人机构，负责园区具体的运营、管理与服务。管理办公室（领导小组）与运营公司分享决策权、管理权与运营权。从管理层级而言，管理办公室（领导小组）显然要高于运营公司。两者之间存在明确的监督与被监督、指导与被指导的工作关系。此外，大学资产经营公司也会代表地方政府和大学参与园区管理事务，但其通常并不参与具体的运营与管理事务，只是负责大学与地方政府之间的对接与协调。毕竟，大学本身就属于政府的资产管理范畴。对于大多数大学主导体制下的大学科技园来说，上述三个机构往往采用“一套班子、三种职能、统筹发展”的建构模式。然而，在大学主导的一校一园管理实践中，很多大学都倾向于采用局部移植的方式组建其科技园区的决策与运营机构。具体的做法是以大学原有的科研管理、资产运营、发展规划和后勤保障等部门为核心搭建科技园区的组织框架，从其内部抽调相关人员充实运营体系。换言之，其大学科技园的组织架构实际上就是大学行政管理体系的“精简版”。这类大学科技园往往比邻大学而建，其物理空间的距离优势也加速了科技园区与大学之间的科教产深度融合。由于其决策、运营和研发主体都来自本校，所以此类大学科技园通常被认为是大学科教资源扩张的内部化产物。目前，国家级大学科技园大多采用大学主导的一校一园管理体制。

企业主导的校企联合管理体制是指由某家具有较强生产、制造和研发能力的企业牵头，联合相关大学、科研院所和其他企业等共同建设与运营大学科技园，实行共建共治的管理体制，其园区内部的组织治理架构也是“管委会+运营公司”。但与政府主导的多校一园和大学主导的一校一园管理体制相比，企业主导的校企联合管理体制下的运营机构是完全独立的市场化法人实体，拥有相对独立的决策、经营和管理权。通常情况下，园区运营机构一般由大学科技园建设的主导企业牵头建立，或引入专业化的运营团队来组建，其核心决策、运营和管理人员仍由科技园的牵头建设单位来任命。相比之下，企业主导管理体制下的园区管委会往往只是协调与议事机构，一般由牵头建设单位吸纳政府、大学、企业和运营机构的代表组建而成。目前，我国由企业主导的大学科技园的数量相对较少。

综上所述，我国大学科技园虽然普遍采用“管委会或管理办公室+运营公司”的内部治理结构，且运营公司均为独立的法人实体，但其市场化程度却呈现较大差异。在政府主导的多校一园管理体制下，决策权实际上属于高新区管委会和园区管委会，前者负责重大事项决策事务，后者主管一般事项决策事务。园区管委会和运营公司都与地方政府关系密切，甚至是政府治理网络的组成部分；在大学主导的一校一园管理体制下，管理办公室（领导小组）和运营公司实际上是由大学行政组织体系移植和嫁接而成，其与大学母体之间的组织边界较为模糊。与政府和大学主导体制不同，企业主导下的校企联合管理体制的市场化程度较高，其运营公司是完全独立的法人实体，拥有较为完善的决策、经营和管理权。

（二）大学科技园管理体制困境与成因。当前，我国大学科技园管理体制的行政化路径依赖愈发显性化。无论是政府主导的大学科技园还是大学主导的大学科技园，都普遍缺少内生动力，其在现实中更多依赖外部的行政组织驱动。它们的管理体制仍处于形式建构的市场化阶段，其运营公司也并非真正意义上的市场主体。这些大学科技园的决策与运营主体虽然在形式上属于独立法人，但本质上仍是行政组织的附属机构。在政府主导的多校一园管理体制下，其管委会和运营公司在组织设计、人事安排和园区规划等方面都要接受地方政府的监督和指导。运营公司一般是地方政府引入或组建的国有企业，其在运营与管理权限方面也会受到一定程度的限制。在大学主导的一校一园管理体制下，科技园区的治理结构框架实际上是大学行政组织系统的简化版本，是依附于大学的科教产组织结构体系而存在的，其管理办公室和运营公司都不是真正意义上的市场经济主体。由此可见，政府和大学主导下的大学科技园的运营主体只是具有了市场化的组织外壳，其内在本质还是行政组织的附属机构。在政府和大学主导下，大学科技园管理体制出现行政化路径依赖的原因主要有两点：一方面行政组织的支持能够让大学科技园在短期内获得倾斜式的资源供给；另一方面作为资源的供给者和园区的建设者，政府和大学认为它们是这些国家资产的合法管理者，理应对大学科技园拥有全部的决策、运营和管理权，否则政府和大学很可能将面临国有资产流失的风险。

三、行政化：大学科技园管理体制路径依赖

（一）大学科技园管理体制路径依赖的行为逻辑。我国的大学科技园是政府实施创新驱动战略的载体，是中央和地方政府信用隐性担保的产物。从美国大学科技园建设与发展实践来看，大学科技园的诞生是科技探索、市场需求和政策驱动综合作用的结果。政府虽参与其中，但并非决定性力量，市场需求才是关键。我国大学科技园的建设与发展主要是政府行政主导的结果。由于起步较晚，且当时国内市场经济体制尚未健全，所以我国早期的大学科技园建设与发展缺少完善的市场基础。为了实现国家创新驱动发展战略，弥补市场机制的不足，各级政府普遍采取政策驱动的方式为大学科技园注入大量人才、土地、财政和金融等资源。作为上述资源的所有者、供给者和分配者，政府一直在大学科技园的建设与发展过程中拥有绝对的话语权。因此，在大学科技园管理体制的构建方面，政府一直扮演着不可替代的角色。即便在大学主导的一校一园管理体制下，政府仍享有监督和管理权限，因为这些公立大学本质上也属于国家资产。政府持续的资源输入虽在短期内为大学科技园快速发展奠定了坚实基础，但也导致其形成了严重的行政化路径依赖。对于大学科技园运营主体而言，政府和大学的政策驱动固然为它们参与市场竞争提供了信用支持，但也很容易导致其陷入创新惰性的困境，从而进一步强化其管理体制的行政路径依赖。

（二）大学科技园管理体制行政化路径依赖的潜在风险。大学科技园管理体制行政化路径依赖的潜在风险源自三个方面，即组织独立性较低、市场竞争力不强以及创新动能衰减。首先，管理体制的行政依附使得大学科技园运营主体失去了应有的独立性。虽然它在形式上是一个市场竞争中的法人实体，但决策权（尤其是重大事项决策权）的缺失导致其本质上仍是政府或高校的附属机构，而非真正意义上的市场主体。而独立性的欠缺折射出其治理体系的先天性缺陷，进而影响其治理能力。其次，行政化路径依赖会削弱其持续的市场竞争能力。政府的信用背书固然能够为大学科技园提供充裕的资源支持，但同时也进一步强化了大学科技园建设与发展的行政化路径依赖。这种路径依赖将诱发两重潜在的风险：一方面园区运营主体缺少推动园区科技企业孵化、科技成果转化和提供高质量公共服务的主动性，进而导致园区发展的内生动力不足；另一方面由于政府和大学的政策兜底，科技园普遍缺少拓展外部新市场的积极性，如招商引资等。内部治理效能的低下和外部市场拓展能力的不足叠加在一起，最终表现为大学科技园市场竞争能力的弱化。最后，对政府和大学的过度依赖也会让大学科技园运营主体滋生创新惰性，进而导致创新动能的持续衰减。创新发展是大学科技园的重要使命。作为国家和地方实施创新驱动战略的载体，大学科技园必须发挥创新引领作用，服务地方经济与社会发展。一旦失去了创新动能，大学科技园也就失去了存在价值。

四、市场化：大学科技园管理体制改革的方向

市场化是我国大学科技园管理体制改革的应然方向，这是由其内在本质和角色定位决定的。首先，大学科技园的本质是市场需求与科技探索的产物。政策驱动为两者的衔接与融合提供了“催化剂”。其次，大学科技园是现代市场经济的参与者，其功能发挥必须借助市场空间来完成，其创新要素的获取同样需要依托市场。

（一）本质：市场需求与科技探索的产物。市场需求与科技探索是大学科技园建设与发展的源动力。一方面理性市场主体渴求新技术和新发明，以此持续提高生产效率，增加边际收益，追逐市场利润；另一方面研发机构提出的新理论、新技术和新构想也必须经历市场的洗礼，才能转化为现实生产力。唯有如此，科技创新的价值方能得到兑现。从实践来看，政府运用政策供给方式建设的大学科技园恰好为这种双向需求的对接与融合提供了现实的空间场域。在这个物理空间内，研发机构能够及时了解市场需求，调整研发方向与思路，试验新产品、新技术和新发明，市场主体也可以精准识别潜在投资机遇，及时追踪可供选择的创新产品。在市场需求与科技探索的双向互动格局下，大学科技园运营主体必须主动面向市场，努力挖掘和识别市场机遇，推动研发主体及时调整创新导向，并为其提供持续的融资支持、专利申请和政策咨询等公共服务，不断培育和提升自身的市场竞争力。

（二）角色：现代市场经济体系的参与者。从角色定位角度而言，大学科技园是现代市场经济体系的重要参与者。根据2019年《国家大学科技园管理办法》第二条，国家大学科技园是指以具有科研优势特色的大学为依托，将高校科教智力资源与市场优势创新资源紧密结合，推动创新资源集成、科技成果转化、科技创业孵化、创新人才培养和开放协同发展，促进科技、教育、经济融通和军民融合的重要平台和科技服务机构。由此可见，大学科技园是深嵌在市场经济体系中的参与主体，其功能的发挥离不开市场经济舞台。作为国家和地方科技创新体系的重要组成部分，大学科技园在促进融通创新、构建双创生态和培育经济发展新动能等方面的角色定位需要在市场经济平台上才能呈现出来。美国“麻省理工学院——波士顿128公路高新技术产业园区”和“斯坦福大学——硅谷科技园”的迅速崛起充分证明，现代大学科技园的建设与发展离不开完善的创新生态体系、畅通的投融资渠道、旺盛的市场需求和健全的知识产权保护制度。这些关键性创新要素的获取同样离不开市场。换言之，脱离了市场经济的支撑，大学科技园的建设与发展也就无从谈起。对于科技园区的运营主体而言，其职责就是积极面向市场，充分利用市场经济规律推动大学科技园高质量发展。

五、大学科技园管理体制改革现实路径

为了在短期内跨越建设与申报门槛，我国大学科技园普遍在初创阶段采用行政信用担保的发展模式，即在行政依附的前提下由政府和大学向大学科技园注入土地、资金和人才等资源。然而，随着我国政治与经济体制改革的持续深入，大学科技园必须积极面对市场带来的机遇和挑战，不断提升其综合竞争力，充分释放创新动能。

（一）优化政府、大学与园区运营主体权责结构。在明晰大学科技园产权的前提下，政府和大学应积极推进政企分开、校企分开，简政放权，构建科学规范的科技园区权责结构。首先，政府和大学应划清与大学科技园运营主体的组织边界。后者应成为现代市场经济体系中的独立企业法人实体，而非政府的附属机构和大学的校办企业。对于政府和大学而言，国有企业和民营企业都可以成为大学科技园潜在的运营主体。其次，政府和大学应积极推动简政放权，明确其与大学科技园运营主体的权利与责任边界。大学科技园运营主体不仅要拥有独立的经营权和管理权，而且还应被赋予一般事项决策权，例如在人事任免、园区规划和招商引资等方面能够独立做出最终决定。政府和大学则保留涉及园区建设与发展的重大事项决策权，园区运营主体必须向政府和大学负责，并接受其法定的权力监督和绩效管理。“重大事项决策权”和“一般事项决策权”的内容涵盖应由政府、大学和园区运营主体根据相关法律法规做出明确的界定。三者应协同制定大学科技园权力与责任清单，并向社会公开，接受同级人大的合法性审查，其目的就是要理清权责体系，将大学科技园运营主体打造成真正面向市场的独立企业法人实体。

（二）建立和完善大学科技园内部监督治理体系。除了要接受政府和大学的外部监督之外，大学科技园还应不断建立和完善内部监督治理体系。在科技园区运营主体的基础上，依法依规推进董事会和监事会制度建设。大学科技园董事会应充分吸纳政府、大学和园区运营主体的代表。作为决策机构，它可以在获得政府和大学授权的前提下参与大学科技园的重大事项决策，并对园区运营主体实施工作监督和绩效评价。监事会应由政府、大学和园区内孵化企业代表组成，对大学科技园运营主体实施法定的监督和管理权。鉴于我国大学科技园建设与发展程度上的差异，董事会和监事会制度建设应遵循有效性和实用性原则，注重执行监督。对于有条件的大学科技园，政府和大学可尝试将园区内部监督治理体系建设情况纳入大学科技园综合绩效考核指标体系，持续推进大学科技园综合治理结构体系的优化与升级。

（三）组建或引入专业化的大学科技园运营团队。大学科技园的建设与运营是一项复杂的系统工程。它不仅涉及创新创业孵化、科技成果转移和人才培养，而且还包括招商引资、投融资管理、知识产权保护以及法律咨询服务等事项。鉴于此，无论政府和大学主导的大学科技园还是企业主导的大学科技园，都应积极组建或引入专业化的管理与运营团队。目前，政府主导的大学科技园通常把园区建设与运营交由国资企业平台来完成。它们大都是具有中央或地方国企背景的人才集团、投融资机构或城建企业等。这些组织虽在形式上属于第三方机构，但实际上却是政府利益链条的组成部分。更为重要的是，它们普遍缺乏建设与运营大学科技园的专业能力。在大学主导模式下，园区运营主体一般是由大学内部相关职能部门的抽调人员组成，例如科研管理处、人事处、财务处和后勤处等。因此，其运营主体在形式上和内容上都没有脱离大学母体，也同样存在建设与运营能力不足的问题。随着我国大学科技园逐渐走上市场经济轨道，组建或引入专业化运营团队必须尽快提上政策议程。

（四）构建面向市场化的现代企业管理运营机制。在不断推动治理结构变革的同时，大学科技园运营主体应持续完善和优化内部各项制度建设，努力打造面向市场化的现代企业管理运营机制。在创业孵化与成果转移转化方面，建立科技经纪人制度，打造覆盖“企业孵化+成果转移+知识产权保护+开拓市场+产业化”的全过程创新链条。在投融资方面，不断完善大学科技园投融资机制建设，在积极争取政府各类政策性资金的同时，努力拓宽社会融资渠道，建立“私募基金+商业银行+保险公司”的金融服务链条。在绩效考核方面，优化大学科技园内部绩效评价机制，强化创新导向，坚持市场驱动，提升创新主体培育、科技成果转化和创新创业实践指标的权重。在公共服务供给方面，建立和完善园区公共服务市场采购机制。特别是在物业管理、信息建设、法律咨询和资产评估等方面，可尝试通过招投标形式引入市场竞争机制，以此来降低运营成本、提升服务质量。

综上，管理体制的市场化改革是大学科技园持续创新发展的关键。大学科技园是现代市场经济的重要参与者，是政策驱动、市场需求和科技探索综合作用的产物，是“官” “产” “学”多元主体协同参与的空间治理网络体系。与美国大学科技园的市场导向模式相比，我国大学科技园在初创阶段普遍采取行政主导模式，大学科技园的建设与发展几乎完全由政府和大学来主导。该模式虽然使大学科技园能够获得政府和大学的信用背书，但同时也导致其管理体制面临严重的行政路径依赖，进而陷入创新惰性的困境。近年来，我国大学科技园逐渐暴露出颠覆性创新匮乏、成果转化率低和创新生态脆弱等深层次问题。其主要原因就在于行政主导模式下的大学科技园缺少实质性创新。由于政府和大学的政策兜底，园区运营主体面临的不确定性风险被大大降低，也失去了创新的动力。随着市场经济的深入发展，我国大学科技园应及时启动管理体制的市场化改革，从行政化路径依赖走向实质的市场化运营，而非形式化的市场建构。

（作者单位：齐鲁工业大学（山东省科学院）政法学院）

主要参考文献：

［1］郭亚婷.大学科技园转型发展的困境与出路［J］.中国高校科技，2018（04）.

［2］曹有光.对当下大学科技园建设和发展的思考［J］.江苏高教，2015（06）.

［3］李司东.推进我国大学科技园发展的新思路和新对策［J］.科学发展，2020（12）.

［4］王仲民.高校、地方政府共建大学科技园管理与运行机制的研究［J］.天津经济，2022（05）.

［5］韩新明.我国大学科技园服务能力建设研究［D］.合肥：中国科学技术大学，2020.

［6］沈能.国家大学科技园创新网络共生与演化研究［M］.北京：经济科学出版社，2015.