［提要］ 在生态环保领域开展的政府与社会资本合作模式，即PPP模式，已经成为推进生态建设与环境保护的主要模式。随着我国生态环境问题的变化，相应的PPP政策议题也会随着调整，同时PPP政策在实际落实中也会有一些问题出现。基于邓恩提出的政策综合分析框架，从政策分析角度，以我国生态环保领域PPP项目有关政策议题为分析对象，从回溯性与前瞻性两个角度检视生态领域PPP政策议题的演进规律、在实施中面临的问题，并对未来生态环境领域PPP议题提出政策展望。
关键词：PPP；政策集成分析；政策议题；政策展望
中图分类号：F83 文献标识码：A
收录日期：2023年2月7日
一、问题的提出
PPP一词最早起源于20世纪80年代的英国，在我国则被称为“政府与社会资本合作”。在我国，PPP项目大规模发展以2014年为起点，经历了井喷式增长的PPP热潮、整顿清理的冷静期和回归理性发展等阶段。根据明树数据统计，截至2021年12月底，财政部PPP在库项目总计13，810个，总投资额为20.56万亿元。随着PPP模式的多年践行，行业领域也从最初的市政工程、交通运输行业逐渐扩展到教育、旅游、医疗卫生、文化等更多的行业。通过引入社会资本进而激发民间投资活力，PPP模式成为我国提供公共服务的重要方式。
生态建设和环境保护领域也一直是PPP模式建设的重点内容。我国一直重视生态文明建设，早在十八届五中全会中就将“美丽中国”理念纳入“十三五”规划，十九大也再次强调“建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计”，“十四五”规划期间也要面向“美丽中国”建设目标进一步推进生态治理。而PPP作为政府稳增长、去杠杆的先进融资管理机制，已经成为生态建设项目主要的推进形式。我国高度重视生态文明建设的政策引导之下，生态文明的顶层设计也在不断完善。2015年4月，中共中央、国务院印发《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确了生态文明建设的总体要求、目标愿景、重点任务和制度体系；同年，又有《生态文明体制改革总体方案》出台，提出健全自然资源资产产权制度、建立国土空间开发保护制度、完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度等。近两年连续出台的《新环境保护法》《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》和《土壤污染防治行动计划》将生态文明建设不断由概念向具体操作领域深入落实，生态建设和环境保护法制建设不断健全。在党的二十大报告中明确了新时代我国生态文明建设的战略任务，对生态文明建设提出了一系列新目标、新要求，作出了新部署。
目前，针对PPP项目研究主要分为两大研究视角：微观的项目管理视角和宏观的公共管理视角，现有研究还较多停留在前一视角，同时针对后一视角的研究也较多围绕理论与范式的探讨上，对具体的生态环保领域的PPP模式相关政策议题的演进规律、政策实际落实所面临的问题与政策目标实现，相关讨论还不充分。自2012年起，针对生态环境领域的PPP模式有关政策开始不断出台，到目前PPP政策议题的演进可以分成几个阶段，呈现出哪些规律；针对我国生态环境建设中相关部门发布有关PPP政策文件后，政策的执行情况如何，实施有哪些特点、效果如何，均是值得思考的问题。
二、文献回顾
生态建设和环境保护类PPP项目大体可以分为环保基础设施类、生态及环境修复类和景观绿化类，具体涉及污水处理、供水工程、垃圾填埋场、垃圾焚烧发电、水库改造等领域。
目前，国内针对整个生态环境领域的PPP研究大多还停留在对项目的发展现状、影响因素及应用模式分析上；国外针对生态环境的PPP领域研究较少，主要是对生态环境的具体行业领域开展实证分析。而在具体的行业领域中，现有文献对污水处理有较多研究。从风险管理的角度，刘金林等通过WSR方法论来解决污水处理厂升级扩建PPP项目的融资风险问题；杜亚灵和凌美鲜通过文献分析识别出污水处理PPP项目中市场需求变化风险共担的实现方式。从PPP项目价值与计费方式角度，崔冉昕等分析PPP模式下污水处理项目财务评价的重点和难点，以厘清传统模式与PPP模式的财务评价要点；戴同苑等针对实践中VFM定性评价存在主观评分误差过大的问题，结合某污水处理PPP项目开展定量化改进工作；卢霞基于污水处理PPP项目中政府方视角分析PPP项目付费机制及关键风险因素，以期降低实务中政府财政支出风险，提高财政支出效率；崔武文和孟佳乐将适用于污水处理PPP项目的几种计费方式进行对比分析来设计污水处理PPP项目回报机制；程敏和刘亚群针对特许期调整对污水处理PPP项目价值的影响进行再谈判博弈研究。从运作逻辑与模式选择角度，赵辉等构建了污水处理PPP项目运作方式选择模型，科学地选择出与项目相匹配的运作方式；Junna Lv，et al通过建立演化博弈模型研究PPP污水处理项目中特许权经营者的最佳战略选择；王盈盈等从污水处理、供水等PPP项目案例出发，揭示了PPP项目运作背后的多主体行为运作逻辑。
从上述研究中可以看出，目前针对生态环境领域PPP模式研究更多是聚焦于具体项目，从项目管理视角出发进行研究，缺少整体、动态地对相关政策文件进行分析。
三、分析框架：邓恩政策综合分析
中国的PPP政策是一个动态发展的过程，经历了政策间断松散期、政策低密集期和政策高密集期，体现出从“被动反应”到“积极推动”再到“全面主导”的政策变迁过程。有关生态环境领域的PPP项目政策同样遵循着这一动态发展规律。
美国政策学家威廉·N·邓恩提出“以问题为中心的政策分析”，认为政策分析是理解和改善政策的过程，这一过程依托五类信息的创造、批判和交流，即政策问题信息、预期政策结果信息、优先政策信息、观察到的政策结果信息、政策绩效信息。经由政策分析，前述信息得以形成或转化，信息间建构起相互依存关系。也就是说，一种形式的信息通过一定政策分析步骤能够被转换成另一种形式的信息，通过信息的层层递进，构成政策分析的程序框架。
邓恩不仅强调信息的作用，还特别强调政策信息随分析程序的变化而处于动态的转换过程之中，由此产生出三种政策分析形式：用于政策问题解决方案的选择的前瞻分析、政策实施后信息的获取与转换的回溯分析和将二者结合的综合分析，见图1。综合分析要求政策分析人员不断地获取政策执行中的新信息并及时加以转换。这实际上是要求政策分析人员一直对政策运行加以跟踪，将分析变成一个反复更新的、持续不断的过程，克服了前瞻分析缺乏足够信息和回溯分析的被动性问题，实现了从线到面的转变。（图1）
四、分析框架适用性分析
我国生态环境领域的PPP政策发展是不断调整变化的，2014年是我国PPP高速发展的起点，在这之后国家和部委陆续制定并出台了一系列政策性文件以推动生态环境领域中PPP模式的发展。2012年住建部印发的《关于印发进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见的通知》中提到，鼓励民间资本通过政府购买服务模式进入污水处理、城市供水等领域，为进一步推进在生态环境领域开展PPP模式指明了方向。在这之后有关政府部门又陆续发布了相关政策的具体文件。因此，以2012年2月为生态环境领域PPP政策收集与分析的起始点，在中央人民政府官网及财政部政府与社会资本合作中心网站面向公众公开的政策文件库中对涉及生态环境领域PPP政策进行检索和整理。
通过政策文件内容可以发现，在生态环境领域引入PPP模式，旨在通过改变以往完全依赖政府建设投资运营的传统模式，通过引入社会资本实现更高的经济效率和更好的公共物品或公共服务品质，同时也能减少中央的财政压力，缓解政府债务，实现物有所值（VFM）。
对整理的政策文件进一步分析，采用邓恩的政策综合分析框架分析生态环境领域PPP政策的主要原因有：首先，从政策过程来看，邓恩的政策综合分析框架更多强调政策信息的动态变化与更新，及时捕捉最新的政策执行信号，以便能够较为准确地对政策的执行效果进行分析，同时依据信息对未来政策目标有更为准确的把握；而有关生态环境PPP政策，同样根据PPP模式发展的不同阶段和实际情况进行调整，同样是一个动态发展过程；其次，从政策运行来看，由于综合分析突破了前瞻分析和回溯分析的单向性，因此能够拓宽研究视野，对从政策制定、执行到终结的全生命周期进行综合分析；最后，从政策实践来看，政策综合分析侧重政策信息分析，分析结构框架由政策分析环节和政策信息建构，强调分析的程序性特征，政策每一环节皆需要依托信息进行政策合理性论证，具有客观的结构主义特征，这样有利于更好地指导生态环境PPP政策实践。
五、生态环境领域PPP政策实施效果回溯性分析
从绩效考核方面，由于PPP项目周期较长、参与主体众多、交易结构复杂且风险因素复杂，因此在PPP项目的全生命周期中的各个主要阶段如执行阶段（包括建设期与运营期）与移交阶段都进行相应的绩效评价。项目实施机构会每隔3～5年对PPP项目进行中期评估。不同于绩效考核的是，中期评估是对PPP项目合同的适用性、PPP项目预期目标达成情况（是否VFM）所作出的宏观评估，其评估重点不同、评估范围也远超年度绩效考核。对不满足要求的PPP项目进行退库，以保障项目的高质量运行。
在2017年对PPP项目进行大规模整顿时，根据明树数据，从2017年11月到2018年4月期间，财政部PPP库共清退项目数2，467个，涉及投资金额2.2万亿元，此次总的项目数退库率为15.9%，金额退库率为12.4%。其中，生态建设和环境保护退库项目数占比5.71%，投资金额占比4.68%，由于生态环保领域PPP项目质量较高，再加上政策扶持，因此受到清库影响较小。同时，2018年6月中共中央、国务院印发《关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》，要求范支持政府和社会资本合作项目；8月，生态环境部印发《关于生态环境领域进一步深化“放管服”改革，推动经济高质量发展的指导意见》指出，要规范生态环境领域PPP模式，采取多种方式支持生态环境效益显著的PPP项目。这一系列政策文件的颁布保证了生态环保领域PPP项目的平稳运行，同时有利于吸引优质的社会资本进入生态环保领域。
六、生态环保领域PPP政策前瞻性分析
根据目前生态环境领域PPP政策执行的现状，在下一阶段的政策执行中，可以从行业分布、参与主体与绩效考核三个方面入手：
（一）行业分布。国家颁布了一系列生态环保领域关于PPP项目的政策，但是颁布的有关部门主要涉及国务院、住建部与生态环保部，负责PPP项目的财政部发布的有关政策较少。另外，针对生态环境领域内的政策文件更多是从宏观上的，缺乏具体详细的指导纲要，尤其对新型的生态环保项目予以一定的政策指引。
（二）参与主体。生态环境治理领域PPP项目是以政府为核心、企业为载体、社会公众参与的多元主体协同治理机制。因此，在未来的政策执行中，加强信息双向交流与民主协商是更好实现项目平稳运行的关键，尤其在生态环境领域，由于信息的不透明很容易引起民众的环境抗争行为，为减少由此引发的邻避行动，需要相关部门在政策执行中加强与利益相关者的沟通。
（三）加强第三方机构绩效评价。国家部委出台的一系列PPP相关政策文件中不少都有提及引入第三方机构参与PPP项目绩效评价。目前的PPP项目有关绩效考核是由实施机构委托第三方机构开展评价与考核，一方面对绩效考核指标体系的合理性提出要求；另一方要求第三方评估机构具有较高的专业水平。我国虽然有一些政策文件对PPP项目实施预算绩效管理做出了规定，但都是原则性的考核内容和结果运用要求。在PPP项目支出（即政府付费）绩效评价，政府付费项目支出绩效目标、绩效指标设计，借助社会第三方开展基础性评价等方面，政策仍然处于空白状态。因此，需要对生态环境领域的绩效指标进一步细化，尤其是一些“个性”指标的设置。同时，设置对第三方机构的专业性门槛，包括PPP模式与绩效评价两个方面，推进政策的落实。
（作者单位：上海师范大学哲学与法政学院）
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