［提要］　建设湘赣开放合作试验区是国家探索跨省际合作、落实长江经济带和长江中游城市群发展战略的重要举措。目前，湘赣开放合作试验区建设进入关键期和攻坚期，全面启动株洲萍乡对接先行区乃为重要之举。

关键词：湘赣开放合作试验区；株洲萍乡对接先行区

本文系株洲市“十三五”规划课题：“全面推进湘赣开放合作实验区的建设”部分成果

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

收录日期：2016年5月16日

近几年来，湘赣开放合作实验区的建设马不停蹄。湘赣省际、株萍市际党政之间就开放合作问题进行了多次互访和会商。2014年5月13日，株洲市与萍乡市签订《湘赣开放合作试验区战略合作框架协议》，2015年4月15日湘赣两省政府签署了《进一步推动湘赣合作框架协议》和《共建湘赣开放合作试验区战略合作框架协议》，2015年9月湘赣两省制定了湘赣开放合作试验区发展规划，试验区规划范围包括湖南省长沙市、株洲市、湘潭市，江西省萍乡市、宜春市、新余市。目前，由于行政体制、基础设施等因素的制约，全面推进开放合作试验区的建设还是有很大的障碍和困难，必须寻找重点突破。通过调研，课题组强烈感受到作为湘赣开放合作桥头堡的株洲市和萍乡市就是湘赣开放合作试验区建设的突破口，建议强力推进株萍以醴陵东富工业园和湘东老关工业园为核心区域15～20平方公里的开放合作“先行区”建设，打造跨省区域合作示范区、开放型经济体制机制创新区、区域发展重要增长极，为湘赣两省及我国中西部地区跨省、跨区域合作提供“创新发展、先行先试”的经验和示范，从而推动区域开放合作全面对接和区域经济的滚动发展。

一、全面启动株洲萍乡对接先行区的重要意义

（一）全面启动株洲萍乡对接先行区是打造株洲区域发展战略的必然选择。区域开放合作是区域经济社会发展的大势所趋和必然要求。其一，新一轮改革开放背景下国家把区域开放合作作为统筹发展、协调发展、可持续发展的国家发展战略，因此区域开放合作发展面临一个重要战略机遇期。国家新一轮区域发展布局的重心，正在向中西部倾斜，把湖南向东发展摆到十分突出的战略地位，株洲正处于中西部重要节点；其二，湖南省确立了一带一部区域发展定位和打开湖南东大门战略。打开湖南东大门就是与赣西萍乡等地市的开放合作。纵览湖南版图，湖南东部正好是“一带一部”的重要交汇点、联结带，株洲则地处“一带一部”的核心区。打开湖南东大门，即以株洲为核心，依托区位、交通、产业、人才等综合优势，深化改革，扩大开放，把湖南东部地区建设成为湖南省对接长三角、承接上海自贸区辐射的桥头堡，东部沿海地区带动中西部地区发展的排头兵。但我们也要认识到株洲虽处湖南打开东大门战略的核心区，但周边还有长沙、浏阳及其他市县，发展处在激烈竞争态势。湘赣开放合作试验区发展规划提出发挥轴带带动作用，优化提升沪昆（新余—宜春—萍乡—株洲）合作廊道，加快建设长浏萍（长沙—浏阳—上栗—萍乡）合作廊道，培育发展长-万-高（长沙—万载—上高—高安）合作廊道，促进沿线地区基础设施、城乡建设、产业发展、全方位对接融合；设浏阳-上栗共建区，醴陵-湘东共建区，浏阳-铜鼓大围山、大沩山共建区。这三轴、三共建区，虽有侧重，但在很多产业上相似，加上长沙是省会城市，浏阳市是长沙管辖，他们具有株洲及下辖醴陵市所不具有的很多优势，在上一轮长株潭城市群建设中，株洲已略逊一筹，在新一轮区域经济发展中如果株洲不抢抓机遇，奋发有为，将会落后发展周期。打开湖南东大门，可以说正具备天时地利，抓住机遇，形成新的开放发展局面是时代赋予株洲的使命。机遇不会自动转化为发展，株洲只有发挥“火车头”精神，勇于担当，抢抓机遇，敢闯敢试，先行先试，在搞好内生发展的同时，强力推进株萍开放合作“先行区”建设，才能赢得机遇，率先发展，实现株洲发展升级版，为湘赣两省及我国中西部地区跨省、跨区域合作提供“创新发展、先行先试”的经验和示范。

（二）全面启动株洲萍乡对接先行区是株洲发展战略布局和调整的必然选择。株洲市域行政范围呈狭长形，南北距离超过200公里，市区偏隅于市域北部，东边与江西省接壤，向北受长株潭“绿心”保护区限制、向西已临近湘潭，发展空间受到严重的制约，只有向东向南拓展，就犹如打开了一个巨大的“扇形”空间，“湖南东大门”完全洞开，株洲才有广阔发展空间。长株潭一体化的推进过程中株洲将处于相对劣势地位，从总体上来讲，长株潭一体化将带动株洲的发展，但是从经济要素的流向上看，近期内株洲将处于不利的地位。因为株洲离长沙太近，不能成为独立的区域中心，加上长沙尚处于扩张发展期，他对人才、资金、项目等方面的需求就好比是一个“黑洞”，有多少就可以吸纳多少，同时长沙发展战略已向北向西而去，着力打造国家级湘江新区建设，对株洲的辐射作用不强，因此株洲必须调整发展战略，在城市群的相向发展，既要考虑与长沙、湘潭的呼应，又要考虑自身对市域范围的辐射，形成自身相对独立的区域中心。株洲下辖的醴陵、攸县、茶陵、炎陵都与江西接壤，通过株萍开放合作“启动区”建设，以之为支点，引领和辐射整个区域的开放合作，推动区域的全面协调可持续发展。将株洲建设成湖南东部的门面，使株洲成为“一带一部”的东部门户和对外开放交流的窗口，必将促进株洲发展升级，成为湖南加速发展的重要引擎。

（三）全面启动株洲萍乡对接先行区是促进株洲产业转型升级和产能合作的必然选择。在全球经济一体化和经济“新常态”的时代背景下，通过区域合作、强强联手、优势互补等方式最大限度地利用自身优势，扩大地区产业效应，不仅成为促进区域经济实现资源整合、结构优化、加快转型的必经之路，更成为增强区域经济的整体竞争力、影响力，全面推动区域经济列车的平稳快速运行的不二法门。株洲、萍乡两地山水相依、人脉相亲、文化相融、商贸相连，在市场需求、产业对接、资源整合、人才交流等方面互补性很强。两地产业虽各有自身优势，但在粉末冶金、陶瓷、玻璃、建材、烟花鞭炮、汽车及其零部件、旅游等产业上，有着广泛的交流与合作空间。为避免产业之间恶性竞争，让生产要素配置效能最大化，应尽快推进“先行区”建设，两市将发挥各自优势推进新材料、新能源、节能环保、生物生化、先进装备制造、商贸物流、烟花鞭炮、陶瓷、文化旅游等产业的对接与合作，让“先行区”享受两地叠加政策扶持和优惠，形成产业集群，大力提高循环经济水平，共同推进产业转型升级。

二、全面启动株洲萍乡对接先行区现实基础

（一）独特的区位优势。株洲与萍乡山水相连，交通便捷。萍乡地处罗霄山脉北端，东靠宜春、安福，南邻永新和茶陵，西接醴陵和攸县，株洲醴陵的富里、白兔潭、王坊、东富、沈潭五个乡镇与萍乡接壤。历史上大规模人口迁移以及改革开放后不间断的人口流动，使株洲与萍乡拥有相似的文化传统，为株萍对接先行区的构建提供了良好的人文条件。交通方面，沪昆高铁、沪昆铁路、沪昆高速、320国道贯穿两地，特别是醴陵至萍乡这条线路，自古以来就是我国南方地区东西两向的交通要道，两地共同扼守“吴楚咽喉”，在推动湘赣边城合作方面有着重要作用。江西省近年提出了“龙头昂起、两翼齐飞、苏区振兴、绿色崛起”的区域发展战略，大致囊括了江西省这些年着力发展的重点区域，而由于地缘劣势，萍乡在其中几乎找不到自己的位置，亦游离于江西省获得的两大国家级战略性区域发展规划——鄱阳湖生态经济区及中央苏区振兴发展规划之外。为走出困境，萍乡借助与长株潭城市群地域相连、人缘相亲、文化相近的优势，转变思路，调头向西，主动融入长株潭经济圈，有望形成“3+6”城市群格局。

（二）密切的经贸往来。株洲与萍乡自古以来就有密切交往，百年前，江西通第一条铁路就叫株萍铁路，株洲到萍乡的煤矿专用铁路线。有“中国工业陶瓷之乡”之称的萍乡湘东区，其工业陶瓷产业就发端于株洲的醴陵市。在现代经济发展上，萍乡与“长株潭”地区已形成了“你中有我、我中有你”的战略合作格局。目前，在湖南发展的江西人达35万人，工商企业近7，000家；同时，在江西发展的湖南人超过40万人，兴办企业8，000余家。自2008年起，长株潭地区在萍乡投资的项目大大小小有300多个，投资总额200多亿元，其中投资5，000万元以上的49个，涉及机械制造、新材料、化工陶瓷、电瓷、物流等十多个行业。近几年来，萍乡五大传统产业与长株潭每年相互贸易额达200多亿元。

（三）良好的合作机遇。党的十八届三中全会以来，国家提出了“建立和完善跨区域城市发展协调机制、促进长江中游城市群一体化”等重大决策部署。湖南和江西同为中部省份，共同面临中部崛起、长江经济带建设、长江中游城市群建设、两湖生态经济区建设等一系列历史机遇。2015年4月，湖南省政府与江西省政府签署了两个框架性协议，将“湘赣开放合作试验区”上升为两省重大战略予以推进。2015年5月，湘赣开放合作试验区已列入《赣闽粤原中央苏区振兴发展规划》以及《长江中游城市群发展规划》。在国家及省级战略的大框架下，株萍深度合作可以说是顺势而为。

（四）广阔的合作空间。株洲与萍乡资源互补，产业协同，在经济、科技、人才、旅游等方面具有广阔的合作空间。

1、在发展模式上，两地各具特色。株洲是长株潭城市群的核心城市之一，是中国最重要的铁路枢纽之一，著名的老工业基地。近年来，大力实施转型升级总战略，奋力打造株洲发展升级版，经济社会取得了科学发展、和谐发展、快速发展的可喜成果，综合实力多年名列中部六省非省会城市第一。而萍乡是中国工人运动的发源地，秋收起义的策源地和主要爆发地，中国著名的老工矿城市。近年来，经济社会发展体现出速度快、效益好、后劲足、变化大的良好态势，尤其是在园区建设、城市转型、产业结构调整、新型城镇化等方面积累了很多宝贵经验。在经济发展新常态之下，两地结合，取长补短，在改革试点、大众创业、万众创新、人才培养等方面互相学习借鉴，可以共同探索走出一条以改革创新引领新常态的发展之路。

2、在产业结构上，两地优势互补。株洲是一座因工业而生、因工业而立、因工业而强的老工业城市。经过60多年的发展，具有较为完整的工业体系，其中轨道交通产业、航空产业在全国处于领先地位，服饰、陶瓷、烟花产业享誉省内外，形成了以轨道交通装备、通用航空、新能源汽车等产业为支柱，陶瓷、烟花鞭炮、生物医药、食品等产业迅速发展的格局。然而，株洲工业是以重工业为主，重工业产品两头在外，原材料基本从市外调入，特别是“两高一资”企业比重较重，单位GDP能耗高于全国和全省平均水平。在“两型社会”建设的背景下，转型升级成为株洲面临的重要课题。萍乡资源丰富，素称“江南煤都”，也是江西重要的工业城市，境内有萍钢等大中型企业和众多较有实力的民营企业。目前已形成陶瓷、冶金、化工、水泥为支柱的工业体系，其中化工、陶瓷占全国市场份额60%以上，在传统产业方面有很大的优势。但是，为破解煤炭资源枯竭这一发展困局，萍乡也急需发掘、培育有利于转型发展的“新资源”。通过株萍合作，萍乡的资源产业和建材产业可以补充株洲产业构成不足，满足株洲产业发展和基础设施建设的需要，而且萍乡的化工、机械、电子、电器、塑料等产业可以同株洲的相关产业配套，实现共赢发展。

3、在发展目标上，两地不谋而合。近年来，萍乡提出了“围绕转型发展主战略，深入对接长株潭城市群”的区域合作发展思路，提出了“建设湘赣边界重要中心城市”的发展目标。株洲作为湖南“一带一部”的战略节点，致力于打造“湖南东大门”，把湖南东部地区建设成为湖南省对接长三角、承接上海自贸区辐射的桥头堡，东部沿海地区带动中西部地区发展的排头兵。萍乡“加强赣湘合作，推进区域发展”与株洲“打开东大门、促进区域发展”的战略思路不谋而合。株萍开放合作承载着萍乡发展的梦想，寄托着株洲东进的希望。

三、全面启动株洲萍乡对接先行区工作重点

（一）产业无缝对接

1、先进制造业。鼓励株洲先进制造业如以南车株洲电力机车有限公司和南车株洲电力机车研究所有限公司为代表的轨道交通产业、以株洲硬质合金有限责任公司为重点的新材料产业、以中国南方航空工业（集团）有限公司为头的航空航天产业等，到萍乡相关工业园区开办生产制造基地，或兼并萍乡市相关中小企业，让它们贴牌生产，形成优势产业集团，延长产品产业链，形成专业化分工，协作化配套，使集群效应随产业链的延伸而增强。

2、烟花鞭炮。首先，醴陵携同浏阳、上栗、万载，共建“烟花鞭炮物流中心”，吸引浏阳、上栗、万载等地的花炮贸易企业在醴陵设立办事处，以及更多的花炮经营公司、国内外货运公司落户醴陵，改变现有的花炮产业格局，形成以醴陵为中心的“烟花爆竹金三角”和新的总部经济区；其次，醴陵携同浏阳、上栗、万载，共建烟花爆竹国家工程技术研究中心，提升“烟花爆竹金三角”的技术水平和标准化建设能力。

3、陶瓷产业。（1）平台共建。一方面萍乡陶瓷产业基地升级为“萍乡国家工业陶瓷高新技术产业化基地”，目前建设了工业陶瓷国家测试中心、技术中心、研发中心、教育培训中心、产品展示中心和行业人才超市等“五中心一超市”的产业平台，以及博士创业园、高新技术陶瓷孵化园等高新技术成果转化平台，应大量吸纳醴陵企业入园，扩大基地建设力量和规模；另一方面中国（醴陵）陶瓷艺术城在建成陶瓷博物馆、李铎将军艺术馆、图兰朵酒店和大型雕塑广场的基础上，广泛吸纳萍乡陶瓷业来醴陵建设特色陶瓷馆，共同努力将其建设成为世界陶瓷艺术一站式体验中心、世界艺术家的聚会中心、客旅创作中心和世界艺术陶瓷的集散中心以及新一代工艺美术爱好者的培育摇篮；（2）品牌互补。萍乡湘东重点发展包括建筑卫生陶瓷、化工陶瓷、环保陶瓷、耐磨陶瓷等工业陶瓷和包括电子陶瓷、生物陶瓷等特种陶瓷，而醴陵市重点发展新型陶瓷、电瓷电器、釉下彩瓷为主，两地的产品和品牌存在强烈的互补性。

4、旅游。尽快开设萍乡市芦溪县武功山、上栗县杨岐山——攸县酒埠江国家地质公园、茶陵县云阳国家森林公园、炎陵县神农谷国家森林公园的联合生态旅游线路；开设萍乡秋收起义纪念碑、莲花一枝枪纪念馆——茶陵县工农兵政府旧址、茶陵县烈士陵园的联合红色旅游线路；开设萍乡赤山石洞口宣王傩神庙——株洲神农城炎帝文化主题公园、方特欢乐世界、云龙水上乐园联合文化旅游线路。

（二）体制、机制创新。建立一套适合两地、面向湘赣开放合作实验区的区域公共管理制度框架，使得双方合作走上制度化和规范化轨道。

1、区域政府协调机制。一是建立行政首长联席会议制度，成立工作委员会作为领导机构，淡化行政区划思维，突出区域经济思维，在统一领导和协调下，建立两省之间、各城市之间、有关部门之间、企业之间及社会广泛参与的多层次合作机制；二是建立行政首长联席会议秘书处和政府秘书长协调制度，成立管理委员会作为管理机构，在产业布局方面要更多地遵循规模经济发展规律，依赖市场配置资源，需要通过“谈判”兼顾各方利益，最终协商决定；三是建立日常工作办公室工作制度和部门衔接落实制度，打破城市在准入标准、资质认证、管理规范方面的人为阻隔，促进人流、物资、资金流、信息流在经济带间的自由流动。

2、区域利益分享补偿和成本分摊机制。建立健全跨区域财税利益分配机制，促进优质资源高效利用、区域市场相互开放、优势产业集聚发展，形成区域产业集群。处理好企业总部与分支机构所在地政府间财税利益转移问题，核心是将增值税及附加收入、企业所得税收入等进行合理分配。对增值税及附加收入，根据企业总部、分支机构的销售收入分别占销售总收入比重计算分配；对企业所得税，主要选择营业收入、职工薪酬和资产总额等因素，赋予相应权重进行分配。跨区域项目在建期间和建成后产生的所有税收及附加收入。在建期间产生的收入，按照属地原则进行分配；不能划清归属的，根据各方要素投入、工程合同金额、工程量等因素，赋予相应权重进行分配。建成后产生的收入，按项目在各方的占地面积、资源储量、政府投入、成本耗费和经营收入等因素，赋予相应权重进行分配。

3、公共服务共享机制。一是共建职业教育基地。完善投入机制，着力改善职业院校基本办学条件，根据产业特色，加强装备制造、机械、陶瓷、烟花等重点中等职业学校、技工院校和职业培训机构建设，实现职业教育资源和生源共享；二是建立区域医疗卫生数据库和信息交换平台，完善门诊通用病历、双向转诊、区域内临床用血应急调配等合作机制，实现区域内同等级医疗机构医学和影像检查结果互认，开展远程医疗合作和跨区域院前急救合作，实现院前急救无缝隙；三是协同推进实施广播电视村村通、文化信息资源共享、国家数字图书馆推广、农村数字电影放映等公共文化服务体系建设工程。充分弘扬赣西湘东传统生态文化，挖掘民间绘画、铜管乐、花锣鼓、傩文化，共同塑造特色文化品牌，争创国家公共文化服务体系示范区；四是积极整合科技设备、科技信息、创业公共服务、知识产权公共服务等平台建设，加强科技创新孵化器建设，实现区域内的科技资源优化配置和信息服务共享。

4、环境协同监管机制。一是建立试验区环境保护联席会议制度，分享“两型社会”建设试验区和生态文明先行区建设的经验，协同解决区域性重大环境问题；二是打破省级行政区划界限，相邻乡镇共建共享给水、排水、污水、污泥、垃圾处理设施，实现给水、污水管网互联互通，垃圾收集、清运、处理一体化；三是建立区域环境信息公开和环境信息共享制度，建立碳排放统计、监测和交易制度，完善污染物排放总量控制、排污权有偿使用制度，定期公布区域环境信息；四是建立跨区域节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立流域生态补偿机制、区域落后产能退出机制、污染治理和资源节约激励机制。

（三）完善投资体系

1、建立多层次投入机制。首先，尽快成立以财政拨款为引导资金的基金会，引导资金在总量上湖南、江西两省对等，然后各省的省、市、县三级财政按5∶3∶2的比例建立多层次投入机制；其次，设立共建区开发投资公司，作为企业法人实体，具体负责共建区开发建设的相关事宜。

2、明确投融资方向。政府的财政投资具有导向性，能引导社会融资资金的投资方向，最大限度地充分合理实现资金的经济效益和社会效益。集中财力确保区域内基础公共物品的生产和公共服务的提供，比如环境保护、立体交通网络建设、民间组织培育、造林绿化以及基础科学研究等。

3、加强投融资的监管。一方面要分阶段、有重点地进行，保证资金的充分性和连续性，确保跨界基础公共物品生产和基本公共服务提供的连续和充足；另一方面各地财政部门要强化投资资金管理和财务管理，确保财政投资资金能够正确使用，避免地方财力的损失。

（四）基础设施全面互通。一是加速株洲至醴陵城际铁路、醴陵至娄底高速公路、莲株公路改扩建工程等快速交通项目建设，力争渝长厦快速铁路经过株洲，打通试验区对外通道；二是启动S333老关至铁河口、S205醴陵段项目建设，力争G106醴陵城区绕城线（王仙至龙源冲）、S330醴陵段纳入“十三五”国省干线公路，打造醴陵环城普通公路网；三是启动渌水航道IV级提级渠化建设，提高渌水航道通行能力；四是启动醴陵港区工程建设，配套建设疏港铁路和公路，实现多种交通运输方式联运，形成试验区对外新通道；五是大力推进水、电、气、信息等基础设施和文化教育、医疗卫生等公共服务设施建设，构建一体高效、覆盖城乡的基础设施体系。

（五）强化政策支持

1、放权共建园区。株萍对接的共建区，需要争取特别管理权限，尤其是在尊重市场规律基础上的区域规划权、资源配置权、机构设置权、行政管理权和审批权。在审批权限方面，应减少行政审批环节，提高行政服务水平，放宽企业登记条件，下放行政审批权限。赋予先行区相当于国家级高新技术开发区的行政审批权限和市级政府投资主管部门的项目管理许可权；赋予试验区管委会工商、国土、环保、消防等行政审批事项管理权限。此外，在土地开发利用政策、金融扶持政策、财政税收政策、人力资源政策、矿产资源政策及其他配套政策方面要有具体的落实细则，以推进试验区试点改革工作。

2、争取上级支持。争取国家和赣湘两省给予先行区政策支持，允许各项政策叠加共享。力争试验区享受比照东北老工业基地和西部大开发有关政策、国家级循环经济示范试点、智慧城市试点、数字化城市试点、创新型城市试点、资源枯竭型城市转型、产业转移示范区等政策，纳入“长江中游城市群一体化发展规划”政策区，以及享受长株潭城市群及两型社会配套改革试验的优惠政策、鄱阳湖生态经济区建设的政策和赣闽粤原中央苏区振兴规划相关政策。

（作者单位：中共株洲市委党校）

主要参考文献：

［1］湖南省人民政府、江西省人民政府.湘赣开放合作试验区发展规划.

［2］肖曾艳.边缘化区域的合作与竞争：区域联合竞争的新模式——以粤桂经济合作区为例［J］.湖南商学院学报，2012.4.

［3］唐婷.湘赣拟共建开放合作试验区［N］.湖南日报，2015.4.17.