［提要］　在老龄化程度不断加深、养老压力逐渐增大的情况下，促进养老事业高质量发展是亟待解决的重大民生问题。开封市高度重视养老服务体系建设，初步形成医养结合的养老服务体系。但在养老服务资源分配、人才队伍建设等方面仍难以满足广大老年群众的现实需求。为此，本文提出开封市养老服务高质量发展对策建议。

关键词：人口老龄化；养老服务；高质量发展

中图分类号：C913.6 文献标识码：A

收录日期：2023年6月26日

一、问题的提出

人口老龄化是新时代下的基本国情。中国计划生育政策的实施在有效控制人口激增、缓解供需矛盾的同时，加快了人口老龄化的进程。我国60岁及以上人口比重从2000年的10.0%增长至2020年的18.7%，增长幅度高出世界平均值约5.5个百分点，且高于发达国家约2.5个百分点。中国总和生育率也处于世界偏低水平，21世纪以来也一直在低位徘徊。

养老服务高质量发展是重大民生工作。党的二十大报告指出，要“实施积极应对人口老龄化国家战略，发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务”。“十四五”规划也部署了实施这一国家战略的三项重点任务，其中“完善养老服务体系”所占的篇幅最重。巨大的老年人口增长，使社会发展和家庭供养受到空前压力。推动养老服务高质量发展，是满足老年人美好生活需要的应有之义，是提升老年人生活幸福感的迫切需要，是践行以人民为中心发展思想的必然要求。

二、开封市人口老龄化基本情况

开封市目前正处于人口老龄化快速发展阶段，老年人口多、增速快，属于典型的“未富先老”，应对人口老龄化的战略任务十分迫切。

（一）开封市人口老龄化高于河南省平均水平。七普数据显示，开封市无论是60岁及以上老年人口占比还是65岁及以上老年人口占比均高于全国和河南省平均水平，见表1。在河南省18个省辖市中，开封市的人口老龄化程度位于第6位，已达到国际上对中度老龄化的划分标准。开封市目前在养老服务供给总量上面临巨大挑战。（表1）

（二）开封市人口老龄化增长速度快。根据第七次全国人口普查公布的数据，全市常住人口中，65岁及以上人口占14.20%。同2010年（六普数据）相比，10年间65岁及以上人口的比重提升了5.92个百分点，同2000年（五普数据）相比，20年间提升了7%。通过对比显示，开封市人口老龄化增速均高于河南省和全国平均增速，见表2。开封市将在养老服务供给能力的可持续性上面临巨大挑战。（表2）

（三）开封市老龄人口分布差异明显。如今，开封市及下辖的各县（区）都已进入老龄化阶段。全市81.59%的老龄人口集中在四县一区（杞县、通许县、尉氏县、兰考县、祥符区）。虽然主城区（示范区、龙亭区、顺河区、鼓楼区、禹王台区）老龄人口数量相对较少，但除示范区以外的四个区的人口老龄化均高于14%，顺河回族区老龄化程度最高，为17.03%。各县（区）老年人口分布差异明显，养老工作开展也更具难度。（图1）

三、开封市养老服务发展取得的成效

（一）增强制度保障，强化目标管理。开封市先后颁布了《加快推进养老服务高质量发展的实施意见》《养老服务设施建设规范》《社区居家养老服务标准》等一系列配套文件，同时开封市把养老服务工作纳入政府目标管理，纳入每年民生工程，纳入“我为群众办实事”实践活动重要内容，全面实施“百千万幸福养老工程”，使得开封市养老服务高质量发展既有制度保障又有行动方向。

（二）初步建成医养结合养老服务体系。开封市切实立足民生保障，采取新建医养结合、医院改建医养结合养老机构、医院设立养老机构分部、养老机构设立医务室“四种模式”，实现医疗和养老的有机结合。开封市陇海医院、通许县和顺康医院等4个项目获省级医养结合示范项目。同时，开封市是河南省唯一一个长期护理保险的试点城市，也成为了全国首个应用国家长期护理保险子系统的试点城市，指导养老服务机构申报“长期护理保险”定点照护机构。截至2022年末，开封市累计共有4，059名重度失能人员享受长护险待遇。

（三）智慧养老服务平台实现“三个一”。智慧养老服务平台于2020年12月建成投入使用，制定了包括服务管理、安全监管、绩效评估、大数据统计分析、养老服务地图在内的“4+1”功能，平台精准对接老年人需求与服务供给，为老年人提供助餐、助浴、助洁、助医、助购、助急等“六助”服务。开封市智慧养老服务平台已覆盖80余万老年人，服务4.5万人次，率先实现“三个一”，即第一批入选全省智慧养老服务平台建设试点城市，第一个完成智慧养老服务平台建设试点任务，平台建设标准达到全省一流水平。

（四）积极推进“红色物业+养老服务”。开封市成立“红色物业＋养老服务”工作专班，打造“365”服务模式助力居家社区养老服务，“3”即三大主题（替党和政府分忧的公益助老主题，为长者排忧解愁的乐龄生活主题，代天下儿女尽孝的专业服务提供主题），“6”即六大特色（标准规范、专业管理；个案服务、科学评估；站点照护、精细服务；居家上门、便利及时；乐龄协会、益为亦乐；公益联动，社群共建），“5”即五大权益提升（免费为社区长者提供健康能力评估、养老咨询顾问、组织游学、居家适老化改造设计、营养膳食指导），受益老人达4，350多人次。同时，2021年8月份，开封市成功争取全省首批居家适老化改造试点。

（五）聚焦人才发展，注重技能培训。开封市坚持贯彻落实“人人持证、技能河南”，高质量打造“康养照护”人力资源品牌，加强养老服务人才队伍建设，出台《开封市康养职业技能培训三年行动方案》，推动养老服务人才队伍建设。2021年7月，组织开展全市养老护理员职业技能大赛，为广大的养老护理人员提供展示才能、提高技艺的平台；2022年5月，举办开封市养老护理员技能培训，进一步提升全市养老服务的管理水平和服务技能，逐步营造尊重人才、重视人才的氛围。

（六）养老服务宣传工作通报表扬。开封市组织市民考察团活动，开辟《老年周刊》专栏。宣传养老服务政策，报道养老服务工作动态，弘扬敬老孝老养老先进事迹，营造全社会关注养老工作、关爱老年群体的浓厚氛围。通过公益大讲堂、服务进社区、老年歌咏比赛等丰富多彩的活动，激励更多的老年人走进社会、走进集体、享受健康生活。2022年，河南省民政厅对开封市民政局养老服务宣传工作进行通报表扬，切实做到了“我为群众办实事”做得好不好，群众说了算。

四、开封市养老服务高质量发展现实困境

（一）养老政策不全、落地不够。养老政策不全表现为政策供给不全面，虽出台了养老服务方面的地方性法规或办法，但内容比较原则和空泛或比较繁杂零散，语言表述不够规范，涉及内容不全面不系统，使养老服务的高质量发展出现“盲区”。养老政策落地不够主要表现为政策之间的壁垒尚未完全打破，融合度不够，各县区对政策的解读和执行力也存在偏差，同时政策落地需要财政资金、职能部门等多方配合，统筹协调难度较大，因此在落实政策时操作性和精准性不够。

（二）资源供给不充分、不平衡。新时代老年人的需求已经从“有没有”向“好不好”转变。首先，服务种类不充分。已建成运营的“开心养养老服务中心”绝大部分只以棋牌室、阅览室为主，缺乏精神慰藉、健康管理等多元化养老服务。其次，城乡区域资源不平衡。上文数据显示，全市约80%的老年人集中在非主城区（四县一区），但优质的医疗、养老资源，如三甲医院、老年大学等却多集中在主城区。同时，不同的县（区），甚至同一个区的不同社区之间，可能因财政能力、地理位置、人口分布等原因存在养老服务水平差异。

（三）社会力量参与服务乏力。目前，开封市社会各界对养老服务建设的积极性还有待提高。一是政府资金匮乏。新冠肺炎疫情影响下，各级政府的财政状况均受到一定影响，无力给予市场上各类主体相应的财力支持和补贴。二是市场主体追求利益。随着养老服务需求的多变，以及软硬件维护成本的提升，使其利润微薄、普遍缺乏盈利，无法达到预期收益而只提供低水平服务甚至退出市场。三是社会组织不受信任。开封市的非营利性社会组织的知名度不高，同时群众易受负面消息影响，因小概率事件否定全局。

（四）养老服务运营不全面。当前开封市养老服务的主体内容已逐步建立，但其配套性设施和服务运用仍存在欠缺。首先，公共设施适老化程度不高。虽然开封市已开展居家适老化改造，但是公共设施方面的改造略显不足，老年人在出行、就医、办事等方面依旧存在不便之处。其次，医疗照护配套措施有待加强。长期护理保险的覆盖面有限，同时开设老年医学科的医院数量较少。最后，缺少养老产业助力。开封市的养老产业同养老事业相比发展缓慢，对养老服务方面所需的用品、服务等助力不足。

（五）养老陪护专业人员缺乏。养老院、社区服务中心专业人员的后备力量不足。一是人员总量小。开封经济水平较低，薪资待遇难以达到较高水平，但工作量和所承担的责任并不会依工资情况而较少，同时服务人员社会地位低，社会公众对养老护理服务人员的职业认同度不高，这就使得护理员招不来、留不住。二是专业人才少。综合性管理人才欠缺，服务人员的专业化和职业化素养又整体较低，大部分都是城市下岗职工、年龄偏大、文化程度低，具有多年服务管理经验的人员非常紧缺，服务人员的专业化提升没有保障。这些问题已成为当前制约养老服务高质量发展的瓶颈。

（六）养老服务监管保障不足。养老服务市场变大后，监管问题逐渐暴露。首先，监管难度大。综合监管是养老服务业发展的一项全局性、宏观性工作。养老服务涉及面广，业务存在交叉，需要民政系统、财政系统、卫健委、市场监管、医保局等部门联合发力。其次，权益侵害事件频发。老年消费者权益保障问题易发高发，特别是医疗保健服务方面，利用老年人群体需求旺盛且辨识能力不足和维护自身权益意识较弱的特点，一些不法分子多以服务购买、项目投资、产品销售等形式进行“养老诈骗”损害老年人的合法权益。

五、推进养老服务高质量发展的思考

养老服务高质量发展就是贯彻新发展理念，坚持以人民为中心，以深化供给侧结构性改革为主线，充分发挥市场作用，促进资源高效配置，综合发力推进其高质量发展。为了解决养老服务发展不充分不均衡的问题，推进养老服务再上新台阶，现围绕健全养老服务“六大体系”，实施“六心工程”提出几点思考。

（一）健全“核心”政策制度体系，加强制度落实保障。在新发展阶段，实现开封市养老服务高质量发展需要政策的创新和保障。第一，要丰富政策内容，强化顶层设计。在用好用足现有政策的基础上，围绕养老服务的财政支持、人才配备、规划用地等领域，研究出台具有本地特色的政策及配套措施。第二，强化政策落实。梳理已经出台但未能有效实施的各级各类养老服务政策，挖掘破解点，明确责任单位，并将养老政策的实施情况与职能部门的绩效考核相联系。

（二）加大“民心”配套设施建设，实现资源均衡发展。推动养老服务高质量发展是一项系统工程，要将开封市作为一个整体来把握，做到横向与纵向的相互促进、协同发力。第一，加大“新”配套设施建设。确保建成的社区养老服务设施既好看又实用。同时，支持农村幸福院等自助式、互助式养老服务设施建设，形成完整的城乡生活圈。第二，协调已有资源。有效利用政府和社会闲置资源，盘活存量，开展社区养老服务设施清查整改活动，摸清家底，根据区域老年人空间分布情况，统筹整合设施场地，加强区域间资源的调配。第三，推动优质资源下沉。鼓励专业护理员、老年学科专家等深入基层、深入农村开展相关培训；构建城乡县区互助组，实现资源互补。

（三）激发“同心”市场融资活力，鼓励社会多方参与。在新发展理念的指导下，开封市追求养老服务高质量发展，就要求社会各界既要尽力而为，又要量力而行。第一，要积极发挥政府投资引导作用。政府要“开源节流”，统筹各类可用于养老服务的财政资金，合理利用社会福利事业彩票公益金，积极采取PPP模式，形成资金合力。第二，完善贷款贴息政策。鼓励引导社会资本进入养老服务市场，鼓励带动性强的龙头养老企业和大批富有创新活力的中小养老企业联合承接养老项目，形成规模效益。第三，加大宣传工作。借助新媒体手段，循序渐进向人民群众普及养老服务相关内容，介绍相关社会组织情况，通过政府背书以增强人民群众对社会组织的信任感。

（四）创新“连心”运营服务方式，实现服务全面覆盖。努力实现居家社区、健康、智慧养老服务全覆盖，是开封市养老服务高质量发展的基本要求。第一，持续推进适老化改造。对经济困难的失能、部分失能老年人家庭适老化改造给予补贴。实施公共设施适老化改造，推进无障碍环境建设，如为公园座椅设计靠背、增设无障碍通道、设置扶手等。第二，全面深化“五医联动”。推进城市医院对口支援镇卫生院工作进行结对帮扶，采取驻点与巡诊相结合的方式；全面设立老年病科等。第三，发展“银发经济”，培育健康产业。开发适老化技术、设施和产品；推动养老服务业与开封市的文化旅游产业融合发展；推动老龄人才开发、老年人能力评估师培训等新职业。

（五）壮大“暖心”专业人才队伍，引进培养留住人才。推动养老服务高质量发展，必须充分发挥人力资本和人才资源优势。第一，引进人才，壮大队伍。借助开封市每年“招才引智”的平台，引进养老护理人才、信息化人才等；加大对开设与养老服务相关专业院校的招生宣传；同时结合需求设置岗位，面向社会招聘或对失业人员进行再就业培训。第二，完善养老服务人才培养体系。依托“人人持证、技能河南”建设，逐步建立养老服务培训体系，借助本地高校资源推进产教融合和实习实训基地建设。第三，完善晋升渠道，创新激励手段。规范养老护理员职业技能等级认定制度，稳步提高养老服务从业人员岗位津贴，并采取绩效制的薪资管理方式，提高从业人员积极性，体现其劳动价值，增加职业认同感。

（六）强化“安心”综合监管体系，确保公开透明规范。养老服务业的发展涉及多个职能部门，不能“独唱”而要“合唱”。因此要建立公开、透明、规范的养老综合监管体系。第一，明确事中、事后监管的部门职责分工与机制。各级政府部门主动统筹协调服务参与方，对运营方在服务效果、设施维护等方面进行综合监督管理。充分运用大数据等新技术手段，切实减轻监管难度。第二，开展安全隐患“清零”专项行动。定期排查养老机构消防状况；出台养老服务市场失信联合惩戒名单制度；定期宣传如何防“养老诈骗”，保证老年人财产安全。

（作者单位：中共开封市委党校）

主要参考文献：

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