［提要］　建立健全我国湿地保护法律体系，推动湿地生态保护工作，引入PPP政企合作模式可以缓解政府财政压力，提升湿地生态补偿的经济效益与社会效益。本文在分析PPP模式与湿地生态补偿现状内涵基础上，提出关于湿地生态补偿应用建议。

关键词：湿地；生态补偿；PPP模式

中图分类号：D922.6 文献标识码：A

收录日期：2022年10月26日

森林生态系统、海洋生态系统，湿地生态系统是自然界三大生态系统，三者互相协调影响，其中湿地生态系统是相当重要的一环。目前湿地生态补偿还是过于依赖政府的财力支持，政府所承受的压力很大，为了缓解压力同时更加灵活变通，有必要引入PPP模式。

一、湿地生态补偿理论基础

（一）生态环境价值理论。自然环境资源具有双重价值，分别是生态性价值和经济性价值，也可以说是消费性价值，这也是生态环境具有二重性特征的体现。在现实当中，自然资源所具有的这两种价值关系是互相影响、互相依存的。湿地资源作为一种自然环境资源，当然的具有这两种价值，湿地的经济价值也就是消费性价值在我们的社会生活或经济生活中被一点点消耗了，同时连带消耗的还有其珍贵的生态价值。

（二）公共物品理论。湿地生态环境具有非常显著的公共物品的特性。根据萨缪尔森的定义：公共产品作为一种集体消费品，被所有成员集体享用。即资源共享不具有排他性，每个成员都可以自主享用，不受其他成分影响。以湿地生态补偿为例，主要有两大类产品和服务是湿地所提供给我们的，一类属于有形产品，如生产生活原料等；一类是无形产品，如吸收碳素、维持生物多样性等生态环境服务。湿地具有很明显的非竞争性和非排他性，使得每个人不管是无偿还是有偿，都能从湿地的生态价值中获益，湿地生产者畏惧公共产品带来的高度风险就不愿意进行湿地环境建设，这势必将会导致湿地生态的不断破坏。

（三）外部性理论。外部性理论作为环境经济学的一项基础理论，其主要是讲不同经济主体之间互相影响的关系。湿地外部性包括负外部性和正外部性两部分。其中，正外部性是指湿地保护者和管理者通过进行退耕还湿、减少捕捞、主动增加湿地植被、向湿地补给水源等方式来达到扩大湿地面积、提高湿地质量、保护湿地的目的；负外部性是指湿地在被人们开发利用时，人类过度占用湿地面积、采伐植被、捕捞其中的水生物，或者将农药化肥等污染物质排入湿地。这些行为导致湿地面积不断减缩，湿地价值被大量损耗。与此同时，居住在湿地周边的无辜居民也要承担破坏湿地带来的消极影响。由此可见，具有外部效应的产品在人们盲目追求效益最大化时很容易也带来负外部性效益。透过外部性理论，在湿地保护与破坏之间，市场手段的力量不足以独当一面，政府进行干预性调节成为重中之重。

二、我国湿地生态补偿法律规制现状及问题

（一）我国湿地生态补偿法律规制现状。我国于20世纪80年代进入湿地生态补偿萌芽阶段，相继出台了土地管理法、环境保护法、水土保持法、自然保护区条例和水污染防治法等多部直接涉及湿地生态保护内容的法律法规。2011年、2014年先后印发的《关于印发〈中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法〉的通知》（财农［2011］423号）和《关于切实做好退耕还湿和湿地生态效益补偿试点等工作的通知》（财农便［2014］319号），进一步明确省级财政部门、林业主管部门、承担试点任务县级政府和实施单位的责任，提出加强财政资金管理的要求，为加强湿地保护和建立生态补偿制度奠定了坚实基础。2016年印发的《关于健全生态保护补偿机制的意见》（国办发［2016］31号）及《关于印发湿地保护修复制度方案的通知》（国办发［2016］89号）着力落实湿地生态保护与补偿任务，率先开展补偿试点。2017年通过的《建立国家公园体制总体方案》（中发［2015］25号）旨在建立健全湿地生态保护补偿制度。2022年6月1日，我国首部《湿地保护法》开始实施。这是我国首次专门针对湿地保护进行立法，将有利于更好地建设与保护湿地生态系统。

（二）我国湿地生态补偿法律机制存在的问题

1、法律体系方面。湿地生态补偿制度的上位概念有两个，分别是湿地保护制度和生态补偿制度，湿地生态补偿法律制度尚未形成科学系统的法律体系，在法律结构上存在缺陷。现有的法律法规无法有效解决补偿活动开展进程中所出现的诸多问题。我国始终强调要尽快确立生态补偿制度，在基本法、部门规章以及政府工作报告中也多次提到建立生态补偿制度的重要性和急迫性，但时至今日生态补偿条例仍然没有颁布。而地方性立法虽然都在各自的湿地保护条例中提及了各个地方政府要尽快建立湿地生态补偿制度，不可否认，湿地生态补偿仍然没有得到有效具体实施。

2、管理主体权责方面。我国主要由国土资源部门和土地征收管理部门负责湿地补偿，但两者之间职能交叉，权责不明。我国法律对湿地资源产权界定不清，湿地产权主要适用《宪法》中关于自然资源权属制度的规定以及对于湿地依附的各种管理办法。仅在《湿地保护法》第三十六条第三款中规定，“因生态保护等公共利益需要，造成湿地所有者或者使用者合法权益受到损害的，县级以上人民政府应当给予补偿”。因为我国法律对湿地产权规定不清，并且在气候的影响下湿地生态系统变动性大，从而导致在湿地生态保护方面难以界定各主体的权利义务关系，参与补偿的主体模糊不明。

3、执行分工方面。湿地生态建设具有期限长、耗资多、见效慢的特点，需要长期的资金供应。我国现有湿地生态补偿资金来源途径单一，国家和政府的财政投入是其主要部分，没有调动市场的积极性。虽然政府财政支持在湿地保护工作中发挥重要作用，但其效果常受到行政体系的牵制，难保专款专用。会出现直接交到地方政府手上的生态损害补偿金没有用于生态损害补偿工作中，而是用作其他民生建设。

三、当前我国PPP主要运作模式及引入优势

（一）当前我国PPP主要运作模式现状。PPP模式，主要指政府同社会资本方基于平等协商的基础上签订合同，同时明确各自的权利及义务，进行合作的一种模式，一般在公共服务领域较为常见，其主要特点在于政府和社会资本方全程合作、风险共担、利益共享。

根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力指引》，将PPP涉及的行业划分为能源、交通运输、水利建设、生态建设和环境保护、市政工程、片区开发、农业、林业、科技、保障性安居工程、旅游、医疗卫生、养老、教育、文化、体育、社会保障、政府基础设施和其他等19个行业。现阶段，我国生态补偿PPP项目较多集中在污水处理、垃圾处理等项目上，对于湿地、森林、空气、海洋等生态效益、社会效益较大的项目投资少，生态补偿作用不明显。

从全国PPP综合信息平台项目管理库项目数量分布和项目投资额分布可以看到，交通运输（57，078亿元）、市政工程（45，866亿元）、片区开发（19，496亿元）、生态建设和环境保护（10，741亿元）以及水利建设（3，940亿元）位居前五位，这五个行业投资需求合计63，152亿元，占入库项目总投资需求的77.66%。从各地的投资需求来看，贵州（9，162亿元）、云南（7，527亿元）、河南（7，035亿元）、江苏（4，651亿元）、辽宁（3，911亿元）位居前五名，合计占入库项目总投资需求的51.3%。将投资需求的数据和项目个数的数据对比来看，也能发现许多深刻的经济政治和地理因素。例如，云南省PPP项目数较少，仅为250个，但该省投资需求高达7，527亿元，列第二位。究其原因，云南省地处西南边陲，辖内有金沙江、澜沧江和怒江三江交汇并流，生态资源丰富。又如抚仙湖北岸生态湿地项目，该项目总投资需求为69.97亿元，正是因为生态建设和环境保护类项目单个项目金额较大，云南省才能在总投资需求中名列第二。因此，在湿地生态补偿中引入PPP模式，进行法律层面的应用探索具有很大潜力。

（二）湿地生态补偿引入PPP模式优势

1、缓解政府财政压力。在社会资本比较缺位的境况下政府财政投入占了绝大部分，束缚了湿地本身的资源价值。因此，需要为湿地生态补偿提供多方面的资金通道。通过多方面的社会企业资金投入，发挥市场资源优化配置的作用，再结合政府的主导作用与示范，有效缓解财政压力，平衡各项资源利用。

2、有利于提高补偿效率。如前文所述，我国主要由国土资源部门和土地征收管理部门负责湿地补偿，但两者之间职能交叉，权责不明。与此同时，还有其他弊端，因为只有公共部门管理，技术条件与管理条件并不足以妥善处理，所以引入环境公私合作模式，政企、政资分开，各司其职，术业专攻，可以实现湿地生态的产业化和产业生态化，实现政府和社会投资者的利益共享，提升整个湿地生态的经济效益。

3、发挥市场多元化机制。发挥市场资源优化配置，互利共享，实现生态投资治理补偿。为了平衡公益性和逐利性展现价值，引入的PPP模式设计需要有的放矢，即运用市场化机制挖掘湿地生态价值，强调湿地生态的特殊属性。除了涉及生态资源的资产化、产权市场交易的完善及生态金融机制创新等基本制度外，还需要根据湿地生态服务产品的功能属性，将其生态价值转换为商业价值。

四、湿地生态补偿引入PPP模式法律规制建议

（一）建立PPP项目信息公开法律制度。推进PPP模式在湿地生态补偿中的应用，就要发挥政府和企业的双向优势作用，通过双方的优势互补，进行高效率的湿地生态补偿。具体来讲，社会企业虽然可以为湿地生态补偿提供技术、资金与管理经验等支持，但在项目信息拟建方面存在盲点和劣势。而政府部门恰好是信息优势方，可以补充企业的劣势。政府部门只有深入了解私营企业的财务、资质等状况，才能更准确地决定项目合作企业。因此，应建立PPP项目信息公开法律制度，提高湿地生态补偿透明度，为私营企业进行提前项目研讨与决策，以及为政府筛选社会企业提供参考。

以美国湿地银行为例，美国关于湿地生态补偿的方式主要有三种：开发商自行补偿；替代补偿，由指定机构通过收取各开发商缴存费用及其他资金来开展补偿；缓解银行。湿地缓解银行是一种第三方补偿方式，操作层面上类似于我国的耕地占补平衡。在这一制度下，当开发活动经评估后认定会对湿地造成不可避免的损害，那么开发商可以购买湿地“信用”对这种损害进行事前补偿，而银行建设者则建设、储备湿地“信用”，并通过交易获利。为了将美国所有的湿地缓解银行和替代费补偿活动信息纳入信息化管理，美国陆军工程兵团开发了“替代费补偿和湿地缓解银行”信息跟踪系统（RIBITS）。在这个系统中，湿地相关信息清晰可见，保证市场信息的透明性和跟踪监管的有效性，既惠及交易双方，也提高了政府的监管效率。也就是说，政府部门应利用新型互联网技术，建立信息公开平台。在平台上设置PPP项目信息库和投标公司库，公开相关项目信息与企业发展信息等。通过这种方式，方便政府部门与私营企业决策，并促进社会公众监督，加速湿地生态补偿效率。

（二）健全环境合作治理项目配套法律制度。如，构建生态补偿的增信机制，即在生态补偿PPP项目招标期，政府对社会资本方生态信用的一种考量标准；金融机构在对社会资本方进行贷款审批时，不仅要考虑到社会资本方的商业信用，还应当考虑到社会资本方的生态信用。因此，当社会资本方想要中标项目或是获得更高的银行贷款限额、较低的贷款利率，就不得不想办法提高自己的生态信用等级，增加自己的生态信用水平。我国有关部门能够发挥“企业信用信息基础数据库”的作用，对生态信用良好的社会资本方予以鼓励，如提高相应贷款额度或是降低贷款利率等；而对存在不良记录的社会资本方，应当加大其惩罚力度，在大幅度提高相应罚款额度的基础上，更要追溯各地方各责任单位和机构及机构单位内部相关人员的法律责任，从根本上遏制信息不对称引发的企业败德行为和金融机构的逆向选择行为。同时，还可以引导行业协会、中介机构的加入，充分发挥它们的专业优势，形成合法合规的行业评价。这些中介机构不存在严厉的考核约束，能够较为公平、相对独立地对社会资本方进行评估考核。

（三）完善衔接项目组合法律规制。湿地生态补偿项目众多，单独补偿存在资源、技术与资金等的重复与浪费等问题。所以，可以根据项目运营方式及内容将其组合。具体而言，可以将产业链上下游相互衔接和联系的项目进行组合，降低补偿风险。例如，湿地污水处理、湿地旅游产业开发等高利润的项目，可以与湿地生态补偿低利润项目相捆绑，通过产业链互相衔接，形成大的经营性项目。这不仅可以提高社会资本参与湿地生态补偿的可能性，还避免了企业频繁换项目与位置造成的资源浪费，能够提高整个项目包各主体的收益。在PPP模式中，公共部门和私人部门作为同等的合作关系，并非行政的上下级关系，而且和有关各方就具体项目或事项签订的合同为基础。基于法律层面上，对公共部门与私营部门在环境保护中负担的义务、责任和风险要有清楚的规定。不仅能够有效避开基层地方政府对环境污染项目不适当的干涉，还能减少因当地政府官员变更，当地经济发展政策变动，引起对污染防治工作的打击及影响。

综上，无论是在湿地资源利用方面，还是在湿地资源管理方面，政策与法律的完备是湿地保护的核心所在。对环境的保护，不仅和人民群众的生产生活息息相关，也关乎我国未来的发展，我们要在立法方面重视PPP模式。将社会资本引入湿地生态补偿，一方面缓解政府财政的单方面压力；另一方面发挥社会资本在技术等层面上的优势，在政府的引导下实现优势最大化。如何在法律层面兼顾其生态效益、社会效益和经济效益的统一，充分挖掘项目的生态资本价值，这些都有待进一步探讨研究。与此同时，应当结合中国湿地补偿的实际情况，加快完善湿地补偿适用PPP模式的法律规制，从法律层面明确湿地补偿的关键要素，并在此基础上进一步完善湿地生态补偿的长效机制，为湿地补偿提供法律保障。

（作者单位：江西理工大学法学院）

主要参考文献：

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