［提要］　我国《民法典》第1232条正式确立环境侵权惩罚性赔偿制度，但因惩罚性赔偿的公私混合性质造成生态环境损害惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金并用时违反一事不再罚和过罚相当原则的争议。从行政罚款和刑事罚金的立法趋势来看，我国对于生态环境损害行为呈现出重惩罚形势，但从司法实践来看，行政罚款和刑事罚金的处罚力度并不严重，生态环境损害惩罚性赔偿仅是对两者的补充，符合过罚相当原则的规定。而惩罚性赔偿运用民事程序要求违法行为人承担民事责任，与行政责任和刑事责任并立并不违反一事不再罚原则。但若要在生态环境损害领域适用惩罚性赔偿，需要审慎考虑。三项性质不同的惩罚性责任并用时，生态环境损害惩罚性赔偿金的认定需要结合生态环境损害程度和违法行为人的获益情况进行综合考量，基本维持惩罚性责任的总和与违法行为人的过错程度相当。另外，需明确生态环境损害惩罚性赔偿金的归属管理，避免一事再罚的争议。

关键词：行政罚款；刑事罚金；生态环境损害惩罚性赔偿；责任聚合

中图分类号：D9 文献标识码：A

收录日期：2022年10月26日

我国《民法典》第1232条确立了环境侵权惩罚性赔偿制度。2022年1月12日，中华人民共和国最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》（以下简称《惩罚性赔偿司法解释》），其中对生态环境侵权惩罚性赔偿的适用范围、惩罚性赔偿金的计算基数等作出了详细规定，但对于在生态环境损害领域中适用惩罚性赔偿所引起的与行政罚款和刑事罚金的责任聚合问题表述得过于简单抽象。根据《民法典》第187条规定，针对同一违法行为，可以同时追究违法行为人的民事责任、行政责任和刑事责任。但由于惩罚性赔偿的公私混合性质，同一生态环境损害行为在承担三种性质不同的惩罚性责任时，可能涉嫌违反一事不再罚原则和过罚相当原则，本文据此展开讨论。

一、生态环境损害惩罚性赔偿责任聚合存在的问题

环境侵权惩罚性赔偿当然的具有私法性质，但环境公益中的惩罚性赔偿不再以鼓励社会群众提起诉讼为目的，更多的是惩罚、遏制生态环境损害行为，这一情况更加偏向于行政罚款和刑事罚金的处罚功能，也是造成生态环境损害惩罚性赔偿与行政罚款和刑事罚金并用违反一事不再罚和过罚相当原则的原因。

（一）一事再罚。一事不再罚原则，是指个人、组织的某一违反同一行政法律规范的行为，行政机关非依法不得再行处罚。针对同一生态环境损害行为，依据《惩罚性赔偿司法解释》第十一条，违法行为人可能需要承担惩罚性赔偿在内的民事责任、行政责任和刑事责任。但部分学者认为惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金的并用涉嫌一事再罚，其原因在于：首先，惩罚性赔偿的功能与行政罚款和刑事罚金具有同质性。惩罚性赔偿超出实际损失的赔偿方式已经突破了民法责任的填平性原则，客观上具有惩罚和威慑作用，其本质上应当属于公法责任。此时若是并用则涉嫌违反一事不再罚原则。其次，生态环境损害惩罚性赔偿金不直接归属于权利人本人。在环境私益诉讼中，惩罚性赔偿金直接归属于权利人，但环境公益诉讼中的惩罚性赔偿金一般归入国库或各个环境公益基金会，并不直接归属于生态环境损害的相关权利人，此时的惩罚性赔偿已经不具有鼓励生态环境受害人维权的功能，仅具有惩罚违法行为人和威慑类似违法行为的功能，惩罚性赔偿的性质转变为公法性质，并用则涉嫌违反一事不再罚原则。

（二）过罚失衡。过罚相当原则在行政法中体现为：行政处罚力度与违法行为的过错程度相均衡。过罚相当原则虽是行政法领域的处罚原则，但生态环境损害惩罚性原则已经突破了民法的填补性原则，要求违法行为人超出实际损失的赔偿就已经具有惩罚性，其性质也更加偏向公法责任。惩罚性赔偿应像公法上的罚款与罚金那样奉行过罚相当原则。

理论上，生态环境损害惩罚性赔偿超出实际损失的赔偿方式惩罚在性质上更加偏向公法责任，其处罚力度需与违法行为的过错程度相适应。但实际上，生态环境损害惩罚性赔偿规定于民事法律规范中，具有私法性质，其作为民事责任可以与行政罚款和刑事罚金并列适用。这也意味着若是不对同一生态环境损害行为所需要承担惩罚性赔偿金、罚款、罚金进行综合考量，则可能造成责任畸重；若在综合考量时进行简单的折抵或者并用，也可能造成责任畸轻的情况，造成过罚相当原则失衡。

二、生态环境损害惩罚性赔偿责任并用模式的理论突破

生态环境损害惩罚性赔偿并用模式造成违背一事不再罚原则和过罚相当原则的主要原因在于惩罚性赔偿的公私混合性质和环境公益诉讼中惩罚性赔偿金的归属的不确定性。

（一）一事再罚的理论突破。惩罚性赔偿的公私混合性质是引起一事再罚争议的主要原因。大陆法系将惩罚性赔偿责任界定为公法责任，英美法系将惩罚性赔偿界定为特殊民事责任即民事制裁或私人罚款。若将惩罚性赔偿定义为公法责任，则惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金的性质相同，应当参照《行政处罚法》第二十八条的规定与罚款或罚金进行折抵，若是并用则违反了一事不再罚原则。相反，若将惩罚性赔偿定义为民事责任，则惩罚性赔偿金作为民事责任承担方式，可以与行政责任和刑事责任并用，符合一事不再罚的规定。

我国对于惩罚性赔偿的性质存在两种观点。公法责任说认为，“惩罚性损害赔偿，是指由法庭所作出的赔偿数额超出实际的损害数额的赔偿”，其赔偿金额已经突破了民法填补性原则的限制，违法行为人需要支付实际损失之外的赔偿，本质上具有惩罚、遏制作用，并不符合私法领域的补偿原则，反而更加接近于像行政责任和刑事责任这样的公法责任，力图以金钱罚的方式惩罚违法行为人并遏制类似违法行为的发生。民法责任说认为惩罚性赔偿是由私人主体为维护自身利益请求行为人进行的诉讼活动，并且诉讼活动的进行也适用民事程序，本质上是平等主体之间的诉讼活动，应当归属为民事责任。另外，惩罚性赔偿金归属于权利人自身，并不直接上缴国库，与行政罚款和刑事罚金的归属存在本质区别。

笔者更赞同民事责任说。首先，惩罚性赔偿是由民事法律规范确定，并且适用民事程序进行审理，是平等主体之间的诉讼活动，与公法诉讼主体的地位和诉讼程序存在区别；其次，惩罚性赔偿功能之一在于激励生态环境损害的受害者维权，用以达到保护生态环境的效果，而行政罚款和刑事罚金更多的是惩罚和遏制违法行为，与惩罚性赔偿存在根本区别；最后，在生态环境损害领域，若是将惩罚性赔偿金与行政罚款或刑事罚金进行折抵，则惩罚性赔偿金就没有设置的必要性，行政机关或者法官可以直接根据自由裁量权对金钱罚进行调节，而无需再通过惩罚性赔偿的适用间接达到过罚相当原则的目的。

在司法实践中也采用了民事责任说的观点，通过对生态环境损害惩罚性赔偿案例收集整理发现，我国生态环境损害惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金采取并用模式。浙江省丽水市青田县人民检察院起诉马某、陈某聪等11人倾倒危险废物污染环境案中，法院依法判处了31万元的惩罚性赔偿金和10万元的罚金。安徽省大通区人民检察院诉浙江某公司环境污染刑事附带民事公益诉讼中，法院也同时判处了惩罚性赔偿金和刑事罚金，相互之间并没有进行折抵。

（二）过罚失衡的障碍消除。理论上，生态环境损害惩罚性赔偿与行政罚款、刑事罚金并用可能存在过罚失衡的情况，但实践中该情况发生的可能性较小，法官可根据其自由裁量权在法律范围内进行调节，避免失衡现象。比如说，同一生态环境损害行为，在已经进行行政罚款以后，再次提起环境公益诉讼惩罚性赔偿，法官可以在综合考虑行政罚款金额后合理确定惩罚性赔偿金的数额，若是构成犯罪需要缴纳刑事罚金，依据《行政处罚法》第28条，可以将行政罚款与刑事罚金进行折抵，并不存在责任畸重的情况。相对应的，若是同一生态环境损害行为已经判处惩罚性赔偿，行政罚款和刑事罚金也需作出相应考虑，总体上保持惩罚力度与违法程度相统一。

三、生态环境损害惩罚性赔偿责任并用模式的实践突破

我国民事、行政、刑事三大部门法针对生态环境损害都设立了具有惩罚性质的金钱罚，即环境侵权惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金。要想理清违法行为人是否应当同时承担三重惩罚性责任，就需把生态环境损害惩罚性赔偿放到整个惩罚性责任体系中进行考量。

（一）行政罚款。行政罚款作为传统的生态环境救济方式应用广泛，我国以固体废物、水、大气、放射性、噪声等环境要素为对象的污染防治法中都充斥着行政罚款的身影。以最为直观的数值式罚款数额对我国部分环保立法进行分析，我国《大气污染防治法》的最高罚款数额从2000年的50万元增长到2018年的100万元；《固体废物污染环境防治法》2020年的最高额罚款高达500万元，是2004年最高额罚款的五倍；《长江保护法》的最高罚款数额也设置为5，400万元。另外，我国《环境保护法》确立了按日连续处罚制度，旨在以高昂的罚款数额制止屡禁不改的生态环境损害行为。由此可见，我国行政罚款数额的设定在立法上大幅提升，生态环境保护在行政领域呈现出重惩罚的趋势，期望以高额罚款遏制生态环境损害现象，达到惩罚和预防作用。

但司法实践并未体现出重惩罚，根据生态环境部的数据统计，我国环境行政罚款总额从2018年152.79亿元下降到2020年的82.36亿元，我国环境行政罚款总额存在下降趋势。我国《环境保护法》设置的按日连续处罚的案件数量，从2017年的1，165件下降到2021年的199件。由此可知，我国虽依据经济发展情况对生态环境损害的最高罚款数额进行了一定程度的提升，但在司法实践中我国行政罚款数额总体上并不是上文所述的重惩罚化，生态环境损害惩罚性赔偿更多的是作为行政罚款的补充。

（二）刑事罚金。我国《刑法》对于破坏环境资源罪的刑事处罚方式主要是自由刑与罚金刑，但罚金刑的具体罚没数额仅能依据《刑法》第52条和《最高人民法院关于适用财产刑若干问题的规定》第2条有关于犯罪行为人的犯罪情节和缴纳罚金的能力确定大致方向，具体的财产刑数额更多依靠法官的自由裁量，这也给罚金金额的确定带来了偶然性。因此，笔者以“污染环境罪”为关键词，在中国裁判文书网检索了2021年8月26日到2022年8月29日的刑事一审判决书，共计227份，并对其罚金数额进行整理归纳。环境污染犯罪行为的刑事罚金集中在1万元至5万元之间的共计136件，约占总体样本的60%；50万元以上的刑事罚金极少，仅有8例，占总体样本的3.5%，远低于其造成的生态环境损失。生态环境损害惩罚性赔偿与刑事罚金的并用，在实践中也并不存在责任畸重的情况，相反，生态环境损害惩罚性赔偿金的设置还发挥出补足作用，只是针对个别特殊案件需要法官依据其自由裁量权进行一定的调节。

四、生态环境损害惩罚性赔偿并用模式综合考量因素

生态环境损害惩罚性赔偿与行政罚款和刑事罚金的并用虽不违反一事不再罚原则，但三者并用还需结合过罚相当原则来看，综合考量三者之间的关系以及具体该如何适用。

（一）生态环境损害惩罚性赔偿与公法责任并用时的考量因素

1、生态环境损害程度。生态环境损害程度是衡量惩罚性责任的根本标准，行为人因同一生态环境损害行为所造成的生态环境损害程度，需要与其承担的惩罚性责任相匹配，即生态环境损害惩罚性赔偿、行政罚款和刑事罚金三种惩罚性责任的惩罚力度之和应当与生态环境损害程度相协调，避免出现责任畸轻或畸重的情况。针对同一生态环境损害行为，若是法院已经依法判处了刑事罚金或行政机关已经对违法行为人进行罚款，则生态环境损害惩罚性赔偿金的确定需以生态环境的损害程度为基准，结合刑事罚金或行政罚款的罚没情况进行综合考虑，总体上达到生态环境损害程度与惩罚性责任相适应的标准；相对应的，若法院已经作出了生态环境损害赔偿的判决，而该违法行为已达到行政处罚或刑事处罚的构成要件，行政机关或法官在作出处罚时也需要进行综合考量。

2、生态环境损害行为的获益情况。生态环境损害行为一般并不以破坏生态环境为直接目的，而是通过损害生态环境的方式获取经济利益，因此惩罚性责任的承担除了考虑生态环境损害程度外，行为人所获得的经济利益也是衡量惩罚性责任承担的重要因素。若是惩罚性责任的处罚力度远低于所获得经济利益，则不能起到遏制类似违法行为的作用，给部分不法分子提供了可乘之机；而若是惩罚性责任处罚力度远高于所获得经济利益，一方面导致惩罚性责任难以执行，另一方面高昂的金钱罚也可能导致企业经营难以维持，阻碍经济的发展。

（二）生态环境损害惩罚性赔偿金归属于受损主体。国家代表了社会公共利益，将生态环境损害惩罚性赔偿金上缴国库时，生态环境损害惩罚性赔偿金已经由私法责任转化为公法责任，其同样具有惩罚违法行为人、维护环境公共利益的功能，若不与行政罚款或刑事罚金进行折抵，则会导致同一生态环境损害行为同时受到两次以上的惩罚性责任，这也是引起生态环境损害惩罚性赔偿金与行政罚款、刑事罚金并用一事再罚的另一关键原因。

由此，可将生态环境损害惩罚性赔偿金的归属和管理分为两条路径：一是向生态环境损害的受害者发放惩罚性赔偿。可参考建立联合网上交易平台，由受害者提供相关受损证据，环境公益诉讼基金进行审核后发放。二是生态环境损害惩罚性赔偿金专款专用于生态环境损害领域的环境修复工作。该方式强调以受害者为中心，将生态环境损害基金用于改善受害者生活。

（作者单位：江西理工大学）

主要参考文献：

［1］何乃忠.试论一事不再罚原则［J］.现代法学，1993（01）.

［2］黄忠顺.惩罚性赔偿消费公益诉讼研究［J］.中国法学，2020（01）.

［3］朱广新.惩罚性赔偿制度的演进与适用［J］.中国社会科学，2014（03）.

［4］王利明.惩罚性赔偿研究［J］.中国社会科学，2000（04）.