［提要］　城市内涝问题普遍存于我国各大中小城市，是政府在社会转型、政府治理现代化建设时期亟须解决的问题之一。本文从元治理理论入手，以“政府重塑秩序，破解三元悖论”为视角，构建元治理视域下社区内涝治理分析框架，对广州钟村的内涝治理进行分析，针对科层、市场、网络三种治理模式系统性梳理钟村内涝治理现状，发现问题及成因，结合前人的研究，提出相应优化路径，以期为治理城市内涝问题提供参考。

关键词：元治理理论；网格化管理；城市内涝；简政放权

中图分类号：D63 文献标识码：A

收录日期：2022年10月25日

城市内涝的频繁发生严重影响人民群众的生产生活，治理城市内涝事关人民群众生命财产安全，既是重大民生工程，又是重大发展工程。广州市平均每年发生21.3轮暴雨，多数伴有严重的衍生和侧生灾害，主要集中在长达7个月的汛期。受历史规划建设条件影响，广州老城区在暴雨期间排涝能力差，一些新城区在人口逐渐迁入的同时出现了原有防洪排涝系统与实际需求不匹配的问题。为此，本文从元治理理论入手，以广东省钟村社区内涝治理为例，以“政府重塑秩序，破解三元悖论”为视角，探讨参与内涝治理中的主角色作用，进而探索出当前在政府主导的前提下，加强与社会、市场的联动来治理城市内涝，为治理城市内涝问题提供建议和参考。

一、案例概述

本案例调研的钟村隶属广州番禺区，地势低洼，只要一下暴雨，外面水位一顶托，水排不出去，就极容易形成倒灌。近年来，随着钟村街道经济社会的快速发展，钟村城市、人口密度不断上升，城市原有的排水系统已无法满足现在的排水功能，每逢雨季，低洼路段水浸严重，积水经常到膝盖位置，导致车辆无法通行，造成严重交通堵塞。基于此，钟村街党工委、办事处非常重视“水浸街”问题，积极组织治水相关部门，对破解内涝难题进行分析研究，设计各种可行性方案，结合农村生活污水查漏补缺、临河村居雨污分流的治理方案，对“水浸街”作重点治理，采用在易水浸处重新建一条管道将雨水直接引入河道；把原来的“雨污合流管、渠”改造成污水管，在村道上每隔10米远就有一个网格盖板，盖板下面就是新建的雨水直排管，这一条条延伸至钟屏环山河的雨水管就是解决村里内涝的功臣，通过这些雨水管可以把雨水直接送到钟屏环山河，从根本上解决了“水浸黑点”的问题。除此之外，对于治理过程中出现的社区矛盾，治水办也积极采取措施，以增进居民的理解，解决摩擦，这为城市治理中如何平衡公共利益和个人利益纠纷也提供了典范。

经过治理，钟村社区内涝问题得到明显改善，治水办工作人员表示，钟村街接下来要将这套“解决内涝”的方式方法推广到每一个村（居），并实行网格化管理模式，不管是主干道还是村道，不管是明渠还是暗管，不管是污水处理还是雨水分流，不管雨量大还是雨量小，都要在预知和可控下进行管理，彻底解决辖区内涝问题。

二、文献综述

（一）元治理背景叙述。元治理源起于20世纪八九十年代，彼时，公共管理理论迎来了一些新的发展契机：一是社会科学理论的跨学科化，尤其是大跨步向整体化、综合化、杂交化的趋势发展，公共治理理论便是结果之一；二是信息时代下，逐渐分散化、扁平化、网络化的社会结构成为社会现实，人们呼吁发展与之相匹配的社会治理模式；三是既有的以科层、市场、网络为主的治理模式内部产生了一系列矛盾，这催生了新的治理模式需求。

（二）元治理的产生、概念与特征。元治理概念的创造者与主要发展者是英国学者鲍勃·杰索普。刘维杰探究鲍勃·杰索普个人研究历程的草蛇灰线，梳理出了元治理诞生的历程。总体而言，元治理的诞生有着“治理理论——治理失败理论——元治理理论”的历程。

鲍勃对于治理有广义与狭义的解释。广义上，鲍勃认为治理是一种协调的方式，例如传统的以科层、市场、网络为主导的治理模式。而狭义的治理，则专指异质化的自组织，它可以表现为以个人为单位，通过人际网络实现协作；也可以表现为各类自组织的组织间协调；甚至是更大尺度的、以情景为中心的系统间协调。而对于治理失败，鲍勃·杰索普认为治理失败也有广义、狭义之分。荷兰学者路易斯·慕利门对鲍勃·杰索普治理失败的观点进行了系统化的研究，提出“三元悖论”。“三元”指政府、市场与自组织三种治理主体，“三元悖论”指的是由于各自内部的局限性以及彼此内涵上存在的一系列差异导致的各自主导模式以及三种模式两两混合的失败。因此，一种达成有效且协调的治理模式成为必要。可以说，“三元悖论”的存在是元治理诞生的直接原因。

1997年，鲍勃提出“元治理”概念，他认为政府通过加入各类伙伴关系、自组织，为治理过程提供基本的规则以及制度之间的兼容性。但是，元治理当前并没有一个学者公认的、明确的概念。依据鲍勃关于元治理概念的表达，本文对元治理概念进行定义：元治理是以国家政府为主体，对科层、市场、网络三种治理模式依据实际情况进行合理调整，以达到不同治理模式间协同并最终使得公共利益最大化的过程。

鲍勃·杰索普在提出元治理概念的同时对其特征也进行了探究。元治理的主体往往只能是国家/政府，因为国家既是更广泛社会中的一个组成部分，也是保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任承担者。但这并不意味着追求一元主义与全能政府。鲍勃认为，政府相较于其他社会治理主体的关系应当是“同辈中的长者”。元治理的实践离不开元交换、元组织、元异质和元团结四种形式。而元治理的实践过程中，政府需要遵守三个原则：必要的多样性原则（不同机制的结合）、必要的反身性原则（设置成功的最低底线）和必要的反讽性原则（主体的浪漫主义情怀）。在元治理的场域之中，政府的作用发挥主要体现在四个方面：第一，治理规则的制定；第二，主导与不同利益主体合作中的对话、协作；第三，掌控和发布信息；第四，平衡社会各阶层的利益博弈，防止因利益冲突而破坏协作治理。

（三）元治理的西方发展。自鲍勃·杰索普后，荷兰学者路易斯·慕利门对元治理进行了充分发展，他不仅提出了“三元悖论”，而且扩展元治理概念为一阶元治理与二阶元治理，前者主要是以某种特定的治理模式作为主要主体，其他治理模式进行辅助，后者则更注重三种模式的融会贯通，没有明显的模式侧重。

除鲍勃和路易斯外，也有不少西方学者为元治理理论作出贡献，例如现代治理理论先驱简·库曼，他将治理分为三阶，一阶是解决问题，在一阶的前提下，制度条件有过时的可能，为改变原有制度条件，进行二阶治理；三阶即为元治理，是对治理活动与治理者的治理，使得前两阶治理活动得以进化。丹麦的伊娃·索伦森采取反思视角对元治理进行分析，伊娃认为元治理是在治理主体具有高度自治性的基础上，通过治理各方协作，达成一致性的过程，从治理主体上是对权力下放的一种控制；伊娃同时将元治理视作一种提高治理协作的手段，并提出了四种相关的元治理模式。迈克尔·卡尔同样遵循“治理之治理”的视角，认为元治理是一种治理框架的重构，从决策制定、强化合作、共同行动的方式进行主体协调，以弥补传统治理的不足。

（四）元治理与中国之治。21世纪初，鲍勃·杰索普的论文《治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例的论述》被我国学者俞可平收录在论文集《治理与善治》中，被视作元治理理论进入中国的一个开端。此后，学者发现元治理对当代中国社会多主体治理问题有较好的适用性，而中国强政府的传统与重视政府角色发挥的元治理内涵有部分内涵上的一致性。因此，部分学者肯定了元治理在治理问题中的价值。

我国学者对于元治理的研究方向聚焦于两点：一是对该概念的引入及补充，例如于水等提倡现代政府的治理应以政府的“元治”为主体范式，基本前提为政府与社会的良性互动，以政府的能力提升为重要保障，强调实现善治作为价值追求等；二是对元治理应用的中国本土化进行探索，进行各类问题的案例分析、总结等，覆盖范围广阔，涉及众多公共服务的供给问题，如养老等公共资源的供给、医改经验分析、大气污染防治等。

（五）文献评述。元治理作为西方治理理论的前沿成果，强调政府在公共治理中扮演着的“元治理者”——一个不包办的“长者”，一个调解者或仲裁者，政府的作用是为了使得不同主体能够发挥优势，减少摩擦。中外学者依据治理的实际情况，对元治理在不同的条件与场域下的运用进行了探索，丰富了元治理的内涵。理论传入中国后，学者看到了元治理理论本土化的巨大可能性，而本土学者的关注点更多在于理论的本土化发展与应用，对原生理论的扩展相对不足，不过，在现代化转型时期的中国，元治理的应用方向发展仍然有较大潜力。

三、理论基础与分析框架

本文以熊节春、陶学荣提出的“元治理”社区治理模式为基本理论架构，即消除三种治理模式（科层、市场和网络）之间产生的对立冲突、促进多种治理模式协同互补的一种新的治理模式，并参考久毛措、佘文超对三种治理模式内容的补充，以及黄之奇对三种治理模式之间关系的说明，构建形成一个元治理视域下社区内涝治理分析框架。（图1）

四、钟村内涝治理存在的问题及成因分析

（一）科层制角度

1、问题表现。一是政府的过度主导。政府在治水过程中扮演着核心主导者的角色，在整个治理过程中对于公众和社会第三方组织的互动较少，几乎没有向公众和社会征集相关诉求和经验，由此导致有限的资源没有得到最大化的利用，降低了社会效益最大化程度。二是政府内部的碎片化。钟村政府内部的碎片化现象较为严重，各部门以项目为导向各司其职，部门与部门之间的联系互动较少，降低了政府部门的工作效率。三是政府绩效评价机制有待完善。钟村政府部门关于治水的监督激励机制不完整，存在许多“真空”环节。激励政策作为治水办工作人员的行动力来源之一，在制度的指定上存在含糊不清、条款不明的情况，导致工作人员产生随性推进工作、“上级不管这些，我们随便干”的心态，这严重影响了治水过程的质量和效率。

2、原因分析。一是政民间信任度有待提高。钟村政府部门在整个治水过程中都没有积极去询问公众的意见与想法，而是根据政府自身的一些前例来推进和更新工作，说明钟村政府与民众之间还没有建立起长效的信任机制，政府没有及时得到意见反馈，同时公众的想法也无处可以述说。二是科层式治理的根源性缺陷。由于科层官僚制度自西方率先提出，自新中国成立以来，均存在一些根源性缺陷，这既是制度本身的不足，也是结合中国国情衍生出的中国式科层制度有待完善的地方。三是政府条块分割现象严重。长期以来，基层政府与上级政府在权责分配方面就存在许多争议的地方。上级政府不了解基层的实际情况，仅靠“空想”或“表面性调研工作”来制定相关的政策与意见。由于上级政府不合适的安排，基层更多时候只能采取应付式工作，导致一系列政策与机制出现问题。

（二）市场化角度

1、问题表现。一是项目效率低、成本高。无论是内涝治理、污水治理还是资金来源方面，企业和社会组织都较少作为钟村水治理的主体参与其中，而是仅作为被治理对象，由政府包揽全局。二是缺乏私营企业的参与。尽管治理后续的日常维护交由番禺污水治理有限公司负责，但番禺污水治理有限公司是广州市番禺水务投资集团有限公司下属一级子公司，属番禺区国资企业，可见钟村街的水治理尤其缺乏私营企业的参与。三是融资渠道单一、融资成本高。虽然钟村雨水系统工程项目采取公开招标，但项目出资比例为财政资金100%，由市、区、街道按比例分担费用，如果资金不够，只能街道办自行修改方案，采用资金能够实现的项目。

2、原因分析。一是企业参与度低，政府负担过重。竞争是自由市场经济的必然产物，在优胜劣汰的市场机制下，竞争会促使企业积极创新，压缩成本。政府在治理过程中应统筹全局，而不应任何事都亲力亲为。钟村政府包揽全局的做法，使之容易因事务繁杂、负担过重造成政府行政效率及服务质量的下降。二是私营企业可获得的经济利益不高。企业参与社区治理的积极性主要来源于外部收益和内部收益。外部收益包括经济利益、社会资源、公司声誉和社会信用等，内部收益包括改善企业能力和增强员工对企业的认同度等。经过对案例的分析，钟村雨水系统工程项目对私营企业参与吸引力不强的原因主要在于私营企业可获得的经济利益不高。三是地方重大项目融资平台的投资功能薄弱。目前地方重大项目融资平台的投资功能薄弱，不能对所融资金的使用进行强有力的监管，也就没有拓宽融资渠道、降低融资成本、提高融资使用效率的积极性。目前，部分融资平台解决资金需求依旧是依靠政策性银行和商业银行贷款，并没有发行企业债、中期票据、信托等其他融资方式，缺乏多元化的融资渠道。

（三）网络化角度

1、问题表现。一是沟通渠道无法覆盖所有人群。就街坊市民的问卷调查过程与结果来看，大部分老年人不清楚内涝治理过程中有对应的沟通渠道，老年人群的治理主体地位不能有效突出，限制了治理效能的进一步发挥。二是社会组织参与社会治理程度极小。只有部分宣传资讯可发现有志愿团队参与，但根据本地拥有的资源情况来看，第三部门参与程度可进行提高。

2、原因分析。一是基层政府下发任务初衷与实际执行之间存在现实差距。公民依法享有参与公共生活、实现社会自治、监督国家的社会治理参与权，在各项社会治理项目中，各级部门都要求建立公众沟通渠道。在钟村内涝治理中，基层政府下发建立公众沟通渠道的任务，使公众可及时参与内涝治理，但在实际执行过程中却无法实现沟通渠道全人群覆盖的目标。就目前情况而言，针对中青年的线上与以老年人为主要对象的线下双线沟通渠道的建立单纯依靠科层的力量难以完成。二是科层并未给予足够空间使社会组织参与社会治理。根据实际情况，我们发现钟村存在社会工作机构与志愿组织，但在内涝治理过程中第三部门极少参与，科层“一家独大”，并未给予足够的空间使社会组织参与社会治理过程，仅依靠自己难以解决所有问题，而第三部门可弥补科层和市场在公共管理过程当中存在的缺点和不足。

五、钟村内涝治理优化路径

（一）科层式治理：重塑社会秩序与政府化零为整

1、由“全局主导”到“重塑秩序”。尽管我国逐渐走向多元的环境治理模式，但环境治理的主体仍然是政府。在环境治理中呈现“政府直控”的特点，即政府在环境治理中承担了绝大部分的职责，无论是在宏观政策制定方面，还是在微观层面的环境监督和评估方面，几乎都是由政府控制实施。在本次钟村治水过程中，环境社会组织以及公众发挥的作用相对有限。同时，政府本身具备有限性，无法囊括全方位的资源以及力量，因此政府更需要广泛借力，弥补有限政府本身的缺陷。

2、由“碎片部门”到“整体政府”。我国地方政府层面相当程度上呈现着碎片化的部门权威体系，条块分割、部门分割、地方分割等碎片化形式制约了政府的效率。在本案例中，钟村政府相关治水部门间的信息传递相对闭塞，甚至出现失真的情况。基于此，笔者建议：一是重造相关业务流程，建立一站式服务中心。传统业务分部门，科室相互独立，促使部门之间的信息隔阂加重，建立一站式服务中心，不仅有利于部门间信息交流，而且便利公众办理相关业务。二是整合信息资源，建立网上信息共享平台。传统政府的信息共享方式更多依靠纸质材料，这为信息残缺以及信息失真留下了较大的隐患。

3、由“自主执法”到“制衡激励”。为了提高城市内涝预测和应急管理的执行力度和效率，建立监督、考核和激励制度是尤为必要的。首先，钟村需要建立起明确有效的制衡制度，而制衡制度又分为横向和纵向制衡。横向制衡，指的是部门间的监督制度，对敷衍上报、承办不力的人员实行问责；相关组织部不定期进行巡访，了解联动治水的工作情况，若有瞒报的情况马上处理。纵向制衡，指的是设计自上而下的考核制度，由区委成立联动考核办，考核指标主要有内涝情况发现的及时性、应急处置速度的快慢、解决问题的效率，主指标下细分若干小指标，以期对联动各主体的履职尽责情况进行考评，对表现较差部门，区委需给予适度处罚，而对表现较好的则需给予适度奖励。

（二）市场化治理：增强企业参与，健全市场体系

1、由“政府包揽”到“企业分权”。政府可以适当放权，通过“项目”的方法让一些社会组织来参与，协助政府提供和完善公共服务。对收入不足以形成利润的治理项目，探索采用财政补贴替代财政直投的资金供给机制，即以现有相关政策为依据，通过评估、谈判，与企业签订财政补偿协议，确保企业获得合理利润，从而有效激发企业的自主性和积极性。这样不仅可以促进多方共治，还可以有效地替政府减负。正如钟村街在解决水浸街问题的过程中，对路段进行整治和加强城中村给排水管网改造等工程项目进行公开招投标，根据贸易成本理论，在政府投放公共服务的项目之后，多方社会组织之间的竞争必然会使提供公共服务的成本下降、质量提升。

2、由“自主选择”到“公开透明”。在政府投放公共服务的项目之后，需注意避免社会组织为追求利益最大化而采取的以不规范或非法方式获取项目的行为，要建立相应且有效的监督管理机制来保证项目竞争的公开、公平、透明和有序。因此，应致力于构建规范开放的市场，打破地区、行业壁垒，对各类所有制企业一视同仁，平等对待各类市场主体；规范市场秩序，减少恶性竞争，防止恶意低价中标，形成统一、公平、透明、规范的市场环境。如，钟村街不应当将治理后续的日常维护完全交由国资企业负责，也应当考虑让私营企业适度参与。

3、由“上级分配”到“多元融资”。水治理固然需要政府这只“看得见的手”更好地发挥作用，但也需要发挥市场这只“看不见的手”在资源配置中的决定性作用。应引导鼓励金融机构积极参与，吸引更多的社会资本进入内涝治理领域，加快推动企业内涝治理基础设施建设。着力通过鼓励多元投资、拓宽融资渠道、发挥政府资金引导带动作用等方式，构建市场化的多元融资体系。在钟村街治水案例中，上级政府应当探索项目融资新渠道，积极拓宽企业融资渠道，可以运用私人资本参与基础设施建设（BOT）或公私合作（PPP）等多种融资模式，引进资金和技术，提高项目收益水平和运行效率，以减轻财政负担。

（三）网络化治理：完善参与渠道与提升治理程度

1、由“机械了解”到“自愿组织”。鼓励居民通过自愿报名组织、新乡贤选举等方式自行组成非官方组织，由被迫接收社区治理信息到志愿性参与内涝治理等重大事务，提升社区参与感与治理多元主体实感。社区组织网络的发展取决于公共交往行为的扩大，钟村街居民相互交往密切，具备良好的社区组织建设基础。只有以居民个体为主体的组织以补充性治理模式填补科层与市场在社区治理中的真空，把个体化的成员纳入到一定的组织系统内，为社区治理创新搭建组织平台，治理效率才会进一步提高。

2、由“单向通知”到“多向交流”。多向交流，建立针对中青年的线上与以老年人为主要对象的线下双线沟通渠道具有现实意义。建立网络建议反馈平台，以连接基层的党组织、职能部门与社会组织、辖区居民等的信息交流中心为作用发挥，改变从上往下单向通知的沟通局面，平台不同主体均可及时进行意见反馈与信息沟通，以低治理成本健全重大事务沟通机制，补足网络时代基层治理的一块短板，亦可提升基层群众自我效能感。科层通过组织化方式在老年人、老年组织嵌入社会治理体系的基础上发挥其积极功能，根据现实情况建立以面向老年人为主要对象的线下沟通平台如社区听证会，加强社区老年人参与社会治理程度。

3、由“行政组织”到“第三部门”。多元主体参与是实施元治理的核心要义，是社会治理科学化的基础。多主体的参与活动能为作为决策者的科层提供更多信息，分担复杂情境下的治理风险。科层应给予并鼓励第三机构参与重大事务网络治理的发展空间与契机。我国的第三部门以经济合作组织、公共议事组织和志愿组织为主，不以营利为目的，通过科层或社会个人等途径的资金支持和有组织的自愿性活动向公众提供公共服务。

六、总结

元治理这一概念虽然源起于20世纪八九十年代，但从公共管理不同主体发展来看，这一理论所具有的应用性与前瞻性是不容忽视的，也直接回应了治理理论在社会领域治理主体治理能力不足、过度强调单一主体等方面的困境。在今日中国之治中，元治理理论得到大量学者的发展与应用，中国学者倾向于在实践层面以元治理视角进行案例分析，强调元治理在公共服务供给以及政府改革时的突出贡献。

本文也同样强调了元治理在公共服务供给方面的应用。本文从元治理理论入手，以“政府重塑秩序，破解三元悖论”为视角，对广州钟村街道内涝治理进行分析，针对科层、市场、网络三种治理模式进行实地调研，运用问卷、访谈等多种手段梳理地区内涝治理现状，归纳成功经验，并发现不足之处，最后以政府视角提出一系列优化路径。

时代矛盾中，“人民对美好生活的需要”是一种多样化、异质化的需求，这有赖于基层公共服务的有效供给，在这方面我国仍然有较长的道路可走。面对“强政府－弱社会”的现实与基层治理中“科层” “市场” “网络”模式的碰撞，元治理在尊重中国治理现实的前提下提供了一系列有针对性的、可操作化的优化路径。元治理的未来发展仍然需要大量基层治理的实践及学者的观察、思考，希望本文能够引发一些可能的思考与讨论，以飨读者。

（作者单位：华南农业大学公共管理学院）

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