［提要］ 实施乡村建设行动关键在“人”，如何激励农民工、大学生、外出经商人员、科技人员、退役军人等各类人才返乡入乡创业，进而为实施乡村建设行动提供充裕的人力资源支撑是一个亟待解决的问题。河北省为推动乡村建设行动取得新进展，亦需要竭力破解“人”的难题，因此有必要构建“加强乡村建设-吸引返乡入乡-提升建设水平-加促返乡入乡”的高效联动机制。本课题基于“十四五”时期“三农”工作着力点，探索河北省各类人才返乡入乡创业与乡村建设行动联动的逻辑、机理与互作关系，设计两者高效联动的机制，探索可行的实现途径。
关键词：乡村建设；返乡入乡；创业
基金项目：河北省社科基金一般项目（编号：HB22LJ004）
中图分类号：F24 文献标识码：A
收录日期：2022年10月18日
“郡县治，天下安”。乡村建设作为“十四五”时期全面推进乡村振兴的重点任务，是带动整个乡村发展的重要动力，是促进社会主义现代化发展的必由之路。实践证明，乡村振兴则国家振兴，乡村建设在实现乡村振兴、全面建成小康社会，实现“两个一百年”奋斗目标中具有基础地位和保障作用。为实现乡村建设，必须破解人才瓶颈制约问题。激励各类人才返乡、入乡创业是为乡村建设提供充裕人力资源支撑的重要途径。
返乡创业是指农村劳动力转移到城市后，在经历了职业培训、工作经验积累后又重新选择回到乡村创业，运用所学所知造福家乡、带动就业。返乡创业人才以具备熟练劳动技能、拥有创业意识的农民工等为代表。入乡创业是指原本在城市生活、具备一定经济实力且有创业意愿的劳动者来到乡村，利用乡村资源禀赋进行创新创业。入乡创业人才以具备高等教育经历、创业经验较多的企业家、大学生、科技人员等为代表。返乡入乡创业群体是乡村建设发展的主体，他们与乡村建设之间有着相互促进、彼此拉动的关系。基于此，本文从各类人才返乡入乡创业对乡村建设的现实价值角度分析河北省促进人才返乡入乡创业的政策现状及困境，从保证政策落地、缓解融资困难、改善创业环境、优化人才政策四个方面提出建议。
一、各类人才返乡入乡创业对乡村建设的现实价值
乡村建设是乡村振兴战略的重要任务，也是国家现代化建设的重要内容。党的十九届五中全会首次将“乡村建设行动”写入中央一号文件。中共中央办公厅、国务院于2022年公布的《农村建设行动实施方案》中确定了乡村建设行动的战略目标：到2025年，乡村建设取得实质性进展，农村人居环境持续改善，农村公共基础设施往村覆盖、往户延伸取得积极进展，农村基本公共服务水平稳步提升，农村精神文明建设显著加强，农民获得感、幸福感、安全感进一步增强。由此可见，乡村建设行动的重点在于推进中国农村基础设施和公共服务进一步发展完善，提升农村宜居水平，满足农民群众日益增长的美好生活需求。而各类人才返乡入乡可为乡村建设注入活力，具体表现在以下方面：
（一）各类人才返乡入乡创业有利于完善乡村公共基础设施。公共基础设施的建立旨在实现公共利益，主要体现在交通、能源、通讯、水利、文化卫生、生态环境等六个方面。当前，有两大瓶颈制约中国农村基础设施建设推进：一是基础设施融资困难，投入不足；二是供给结构失衡，有效供给稀缺。公共基础设施的投入主要来自政府，部分来源于企业。创业人才的流入有利于加大企业对农村基础设施的投入，而产业发展带来的经济收入也会在促进基础设施完善方面起到正向的促进作用。目前我国基础设施的供给决策方式主要是自上而下，村民需求反馈渠道不足，而人才返乡入乡创业有利于建立有效的基础设施诉求渠道，改善中国目前供给结构失衡的现状。
各类人才返乡入乡创业促进乡村建设的主要路径如下：一是为获取政府提供的优惠政策和补贴抑或是为扩大公众影响力和知名度，返乡入乡创业者助力乡村提供基础设施建设，作为自愿供给机制补充了乡村基础设施建设的融资来源。二是创业产业的发展必然需要完善的公共基础设施的支撑，创业人才的流入增加了农村对公共基础设施的迫切需求，而对于某些受益群体相对固定的产业来说（比如小范围的农业综合开发）较容易在创业者内部达成一致协议，自筹经费，实现对基础设施建设的进一步完善。三是返乡入乡人才利用其在城市形成的社会关系网、人脉资源以及自身组织调度能力积极向上反馈农村基础设施的具体需求，建立有效的基础设施诉求渠道。
（二）各类人才返乡入乡创业有利于改善乡村基本公共服务水平。基本公共服务主要包括公共就业服务和社会基本保障、义务教育、公共卫生和基本医疗等为保障社会成员基本生存权和发展权所必须提供的服务。目前，中国乡村基本公共服务存在着城乡基础公共服务供给不均衡、公共服务功能闲置的问题。首先，为解决乡村基本公共服务供给不足问题需要从根本上提高乡村自身实力，只有能力平等才能实现机会平等。而创业型人才的流入为乡村基本公共服务建设注入了活力，企业的建立为乡村提供了众多的就业机会，吸纳大量本地劳动力。当地村民一方面受创业者敢闯、敢拼，勇于创新和承担风险精神的鼓舞；另一方面接受企业内职业技能培训，有助于在一定程度上提高村民的文化素养和专业技能。其次，伴随着近年来城镇化的发展，大批劳动力从农村涌向城市，导致出现农村“空心化”现象，大批基础设施闲置，设备无人用，知识无人教，事情无人办。而各类人才的流入很好地缓解了上述情况，为提高乡村基本公共服务水平提供了基本保障。
（三）各类人才返乡入乡创业有利于提升乡村宜居水平。目前，中国农村普遍存在着散养家禽家畜、旱厕异味、垃圾随意堆放等现象，人居环境建设并不理想，阻碍了美丽宜居乡村目标建设的推进。制约美丽宜居乡村建设的主要因素是村民积极性不高，当前中国美丽宜居乡村建设仍处于政府占绝对主导地位的阶段。而创业型人才的流入有助于引导村民主动参与乡村人居环境治理，比如乡村旅游业的发展，需要依托于美丽的乡村环境，受经济因素的主导，创业者、村民参与美丽宜居乡村建设的主动性会不断提高。另外，返乡入乡人才的思想与时俱进，会积极践行“绿水青山就是金山银山”的生态理念，在产业发展过程中注重生态环境保护，用实际行动影响当地居民，有助于美丽乡村建设理念的传播，向乡村主要群体普及改善人居环境的意义，激发其环境保护意识。除此之外，返乡入乡群体中不乏新型农业创业人才，注重乡村资源开发与环境保护并进，发展绿色农业，助力乡村生态宜居。
此外，乡村建设水平的提升也可以拉动各类人才返乡入乡创业。乡村公共基础设施的完善、基本公共服务水平的提升以及乡村宜居环境的改善是进一步拉动各类人才返乡入乡创业的动力所在。交通、寄递、物流等基础设施的健全，不仅可以改善当地村民的生产生活条件，更便利了返乡创业者事业的开展。优化基本公共服务，例如提供高质量的教育和住房，可以解决返乡入乡创业人员子女教育、居住等实际生活问题，真正做到让返乡入乡创业者“无后顾之忧”，让创业者乐意来到乡村、愿意留在乡村、持续建设乡村。乡村宜居环境的改善更是乡村进一步发展建设的重大机遇，建设清洁美丽的宜居环境是开展美丽乡村事业、建设新型农村的必由之路，也是各类人才返乡入乡创业的重要拉力。
二、河北省促进人才返乡入乡创业政策现状及困境
（一）政策现状
1、出台促进返乡入乡创业的优惠政策。近年来，河北省政府充分执行党中央关于做好返乡入乡创业工作的相关文件和具体要求，全面开展返乡入乡创业工作，出台了一系列文件为返乡入乡创业人员提供各项优惠政策。2020年，中国国务院发展改革委等十九部门和单位共同出台《关于推动返乡入乡创业高质量发展的意见》（发改就业［2020］104号），对“十四五”期间返乡入乡创业提出了新要求。为贯彻落实党中央指示，河北省发展和改革委员会等二十一部门联合下发了《关于推动返乡入乡创业高质量发展的实施意见》（冀发改就业［2020］257号）。该意见提出了七大重点建设工程：优化营商环境，完善财政政策，创新金融服务，保障创业用地，扩充人力资源等共20项措施。《实施意见》明确指出，要大力扶持创业，鼓励各类优秀的青年才俊返乡入乡。河北省建立了回乡创业基金，对符合条件的企业给予一笔一次性的创业补助；对吸纳就业困难和建档立卡贫困劳动力就业的返乡创业企业，按照有关政策给予社会保险补贴和一次性吸纳就业补贴。《实施意见》的出台充分体现了河北省对于各类人才返乡入乡创业的支持和政策鼓励，为河北省乡村吸纳创业型人才提供了政策保障。
2020年3月，河北省人力资源和社会保障厅办公室发布了《关于进一步做好入乡返乡创业工作的实施意见》（冀人社发［2020］9号），以推动“三创四建”活动为契机，全力支持高校毕业生、农民工、退伍军人等各类人才返乡入乡创业，促进农村一二三产业融合发展，以创业带动就业，实现高质量就业。河北省政府充分联系本省实际发展状况，从加大创业政策支持力度、开展创业培训、优化创业服务，拓宽人才引进渠道等五个具体方面为各类人才返乡入乡创业提供了便利条件，反映了河北省进一步做好促进入乡返乡创业工作的决策动向和实施方案。
2、积极搭建促进返乡入乡创业平台。河北省政府为便利各类人才入乡返乡创业，积极响应国家加强返乡入乡创业园建设要求，搭建促进返乡入乡创业的各类平台。2021年4月，河北省发展改革委转发国家发展改革委等十四部委《关于依托现有各类园区加强返乡入乡创业园建设的意见》（发改就业［2021］399号），提出为突破制约返乡入乡创业发展障碍，需要充分利用现有资源，加快整合和发展一批新型返乡入乡创业园。2022年10月，河北省保定市出台了《返乡入乡创业园创建和实施农村创新创业带头人培育行动工作方案（2021年-2025年）》。保定市整合现有经济开发区、工业园区配置的现代产业要素和配套服务功能，在扩大提升现有创业园的基础上，整合打造一批新型返乡创业园。2021年4月，河北省发改委、省人社厅、河北农发行联合开展 “保主体、稳就业”专项政策性金融支持活动，安排了500亿元总量的专项信贷资金，重点支持返乡入乡创业园等12个领域，为搭建返乡入乡创业平台提供资金支持。
（二）河北省推动返乡入乡创业高质量发展的困境
1、政策门槛高，落实待加强。为贯彻落实党和国务院有关会议的文件和精神，河北省制定了吸引各类人才返乡创业的各项相关政策，但在政策的落实过程中存在着各种问题：一方面是门槛过高，针对返乡入乡创业的各项优惠政策都存在着申请流程繁琐、条件严格、限制较多等问题，导致返乡入乡创业群体中仅有部分可以享受优惠政策；另一方面部分政策落实不到位，现行相关政策落实和推进的监督评估体系有待健全。政府在资源支持方面比较重视绩效评价，对各类人才返乡创业的实际需求缺乏深入分析，导致资源利用率不高。
2、返乡入乡创业融资困难，资金保障不足。资金不足是阻碍创业者入乡返乡最主要的因素。尽管河北省政府对符合条件的企业提供税收减免政策和创业补贴，但这并不能完全弥补创业者在前期建设厂房、租赁土地的资金投入和中后期维持生产的资金缺口。大多数返乡入乡创业者在融资困难时会选择向商业银行申请贷款，但由于创业企业在初期具有高投入、高风险的特点，商业银行基本不愿意向创业企业提供贷款。
3、创业环境有待改善，基础设施不完善。良好的乡村创业环境是推动各类人才返乡入乡的重要外部条件，但就目前来说，河北省创业环境仍有待改善：一是产业发展所需基础设施不完善，交通、网络、物流等与产业发展密切相关的基础设施并不完善；二是对乡村数字基础设施建设关注度不足，建设数字乡村、发展数字农业是乡村振兴战略的重要一环，但就目前河北省农业数字基础设施建设的基本情况来看，对数字基础设施重视程度不足已经在一定程度上影响了返乡人员创业；三是创业保障体系不健全，返乡入乡创业者保障水平低、保障渠道少，监管体系不健全，不利于保障返乡入乡创业人员的应有权益；四是职业技能培训、创业信息交流平台相对不足，导致返乡入乡创业者创业技能不足，对相关创业支持政策缺乏了解，信息交流不畅。
4、人才供需矛盾，专业技术人才不足。很大比例的返乡入乡创业群体并非主动进入乡村创业，而是被迫回到乡村就业。他们多数选择建立小型私营企业，例如“夫妻店”。返乡入乡创业企业的规模相对较小、科技含量较低，返乡入乡的目的是解决就业问题而不是主动选择创业。返乡入乡群体多以农民工、高校毕业生为主，缺少相关专业技术人才，先进生产技术引入当地企业生产受限，导致相关产业经营不善。此外，河北省政府为促进乡村经济发展，更倾向于给予技术含量高的企业以帮扶，尽管返乡入乡农民工、高校毕业生掌握了一定的创业技能，但仍然与目前政府对返乡入乡创业人才的需求有一定差距。由于乡村工作条件较差、工作待遇难以保障等客观原因，导致服务期满后愿意留在乡村的专业技术人才少之又少。
三、推进河北省各类人才返乡入乡创业的对策
（一）制定高效实施办法，保证政策落地生效。就目前来说，河北省促进返乡入乡创业相关政策应该聚焦于新冠肺炎疫情对就业创业的冲击，从企业融资、用地保障、基础设施建设、基本公共服务保障等多个维度设计，出台详细的政策实施办法，简化政策申请流程，降低服务门槛。此外，还应建立政策落实推进情况的监管和评价体系，保障返乡入乡创业政策落地生效。
（二）加大财政扶持力度，拓宽创业融资渠道。融资难、融资渠道窄是阻碍创业者入乡返乡的最主要因素，因此迫切需要加大政府财政支持力度，拓宽融资渠道。河北省政府应该加大对返乡入乡创业者企业的税收减免力度，放宽创业补贴条件。特别是对于成立之初且急需资金支持的企业，政府应该本着“能帮则帮”的原则，尽最大可能帮助返乡入乡创业企业顺利渡过难关。针对创业企业申请商业贷款困难的问题，一方面河北省政府可以出面为符合条件的企业担保，增大创业者成功融资的概率；另一方面政府可以促使商业银行创新贷款担保方式，通过集体担保、企业联保的方式缓解返乡入乡创业者贷款困境。
（三）优化创业环境，完善基础设施建设。河北省政府应不断完善农村基础设施，加大财政投入的同时，引导企业资本流入，把改善河北省内农村地区道路交通、供水用电等基础设施作为工作的重心，为返乡入乡群体提供良好的创业环境。在建立健全交通、物流等必备基础设施的基础上，加强乡村数字基础设施建设，促进农村向智能化、数字化新农村转变。为返乡入乡创业者提供社会保障，拓宽保障基金融资渠道，建立健全乡村社会保障监管体系。加快建立健全职业技能培训平台，支持各类企业、职业院校搭建职业技能实训基地；构建创业信息交流和宣传平台，促进各类创业就业信息流通，打破就业信息闭塞障碍。
（四）优化人才政策，促进专业技术人才返乡入乡创业。河北省政府应制定一系列促进返乡入乡创业“引人”
“育人” “留人”的政策措施。首先，要保障人才待遇，对返乡入乡创业的专业技术型人才给予住房补贴和政策奖励，提高专业技术人才待遇，让技术型人才通过技术入股分享企业发展红利。其次，可以尝试拓宽人才引入渠道，政府与高校、科研机构合作促进技术型人才流入。促进“三支一扶”计划志愿者为基层服务提供支持，大力支持高校毕业生返乡入乡创业，增大补贴力度。实现乡村建设与人才返乡入乡互相联动，构建“加强乡村建设-吸引返乡入乡-提升建设水平-加促返乡入乡”的高效机制。
（作者单位：东北大学秦皇岛分校经济学院）
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